Urteil des BVerwG vom 25.03.2010, 2 C 48.08

Entschieden
25.03.2010
Schlagworte
Anspruch auf Bewilligung, Beihilfe, Bvo, Fürsorgepflicht, Krankenversicherung, Klagebegehren, Anpassung, Besoldung, Nichtigkeit, Anfechtung
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 48.08 OVG 1 A 1208/06

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 25. März 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Groepper, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister und Dr. Maidowski

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Juli 2007 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I

1Der Kläger stand als Beamter der Besoldungsgruppe A 9 im Dienst des Beklagten. Auf seinen Antrag, ihm für während der Jahre 1998 und 1999 entstandene

krankheitsbedingte Aufwendungen Beihilfen zu gewähren, setzte der Beklagte

unter Abzug der jährlichen Selbstbeteiligung des Klägers für das Jahr 1999 von

200 DM (102,26 €) eine Beihilfe in Höhe von 2 504,17 DM (1 280,36 €) fest.

2Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren ausgesetzt und gemäß Art. 100

Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des § 12a BVO NRW eingeholt, das Bundesverfassungsgericht

hat diese Vorlage durch Beschluss vom 27. September 2005 als unzulässig

verworfen. Durch Urteil vom 3. März 2006 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten unter Änderung des Ausgangsbescheids und Aufhebung des Widerspruchsbescheids zur Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 102,26

(200 DM) verpflichtet. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das angefochtene Urteil aufgehoben und die Klage im Wesentlichen aus folgenden Gründen abgewiesen:

3§ 12a BVO NRW in der für 1999 maßgeblichen Fassung sei formell und materiell rechtmäßig. Die Vorschrift beruhe auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage; es sei auch nicht zu beanstanden, dass sie durch ein Parlamentsgesetz in

die BVO NRW eingefügt worden sei. Sie verstoße weder gegen das Alimentationsprinzip noch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, weil die Selbstbeteiligung

der Beamten an den Krankheitskosten auf maßvolle Beträge beschränkt sei.

Auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 GG liege nicht vor.

4Hiergegen wendet sich der Kläger mit der Revision. Er beantragt,

den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Juli 2007 zu ändern und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 3. März 2006 zurückzuweisen.

5Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

6Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II

7Die Revision des Klägers, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten

gemäß § 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1, § 141 Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist unbegründet. Das Urteil des Berufungsgerichts

ist nicht zu beanstanden. Der Beklagte war berechtigt, die Beihilfe des Klägers

für das Jahr 1999 um die Kostendämpfungspauschale gemäß § 12a der nordrhein-westfälischen Beihilfenverordnung - BVO NRW - zu kürzen (dazu 1.). Ein

Begehren des Klägers festzustellen, dass seine Alimentation die Grenze der

Amtsangemessenheit in einem bestimmten Zeitraum unterschritten habe, ist

nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens geworden (dazu 2.).

81. Gemäß § 12a Abs. 1 BVO NRW in der hier maßgebenden Fassung des

Art. II Nr. 8 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes

Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 1999 und zur Sicherung des Haushalts vom 17. Dezember 1998 (GV. NRW S. 750 <757>) wird die Beihilfe je

Kalenderjahr, in dem ein Beihilfeantrag gestellt wird, um eine gestaffelte Kostendämpfungspauschale von 200 bis 1 000 DM (102,26 bis 511,29 €) gekürzt.

Beamte mit einem Amt der Besoldungsgruppe A 9 sind der Stufe 1 (200 DM

bzw. 102,26 €) zugeordnet. Für jedes berücksichtigungsfähige Kind verringert

sich die Kostendämpfungspauschale nach § 12a Abs. 5 BVO NRW um 50 DM

(25,56 €).

9§ 12a Abs. 1 BVO NRW unterliegt nach der gefestigten Rechtsprechung des

Senats weder hinsichtlich des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts noch

im Hinblick auf Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 GG Bedenken. Insbesondere verlangen weder die Alimentations- noch die Fürsorgepflicht, dass Aufwendungen im Krankheitsfall durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfeleistungen lückenlos gedeckt werden. Der

Rechtsauffassung, es sei systemwidrig und deshalb verfassungswidrig, das

geltende Mischsystem der Beihilfe dahin zu modifizieren, dass dem Beamten

ein nicht versicherbarer Selbstbehalt auferlegt werde, ist der Senat in seinem

Urteil vom 20. März 2008 (BVerwG 2 C 49.07, BVerwGE 131, 20) entgegengetreten. Auf dieses Urteil wird Bezug genommen. Der Revisionsvortrag des Klägers bietet keinen Anlass zu weitergehenden Ausführungen.

102. Soweit der Kläger ergänzend vorträgt, zu seinen Lasten liege „eher eine Unteralimentation“ vor, verhilft auch dies der Revision nicht zum Erfolg. Denn

selbst wenn das Gebot amtsangemessener Alimentation als Folge von Kürzungen bei unterschiedlichen Besoldungs- oder Fürsorgeleistungen verletzt wäre,

würde daraus kein Anspruch auf Bewilligung einer höheren Beihilfe folgen,

sondern ein Anspruch auf Anhebung des Alimentationsniveaus. Ein solcher

Anspruch wäre mit Hilfe einer Klage auf Feststellung durchzusetzen, dass und

ab wann der Dienstherr seine Alimentationspflicht verletzt hat.

11Dem Gesetzgeber kommt bei der Ausgestaltung eines den Vorgaben des

Art. 33 Abs. 5 GG entsprechenden Systems von Alimentation und Fürsorgeleistungen, insbesondere bei der Entscheidung darüber, ob und in welchem Um-

fang Beihilfeleistungen gewährt werden, ein erheblicher Spielraum zu. Das Beihilfensystem als solches ist nicht verfassungsrechtlich verankert, da es nicht zu

den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG)

gehört. Ob die Fürsorge in Krankheits- und Pflegefällen durch Beihilfeleistungen, durch Mittel der Regelalimentation zur Finanzierung einer Krankenversicherung oder nicht versicherbarer Belastungen oder durch eine Kombination

aus diesen Elementen unter Wahrung der Amtsangemessenheit der Alimentation sichergestellt wird, ist dem Gesetzgeber überlassen (BVerfG, Beschluss

vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 <232 f.>;

Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 2 BvR 1715/03 u.a. - DVBl 2007,

1493 <1495>; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C 36.02 - BVerwGE

118, 277 <279 f.>). Der Spielraum des Gesetzgebers bei der Gestaltung des

Besoldungsrechts wird grundsätzlich erst durch Maßnahmen überschritten, die

sich als evident sachwidrig erweisen (BVerfG, Beschlüsse vom 4. April 2001

- 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310 <320> und vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 -

BVerfGE 110, 353 <364>; stRspr). Deshalb kann der Gesetzgeber das Alimentationsniveau sowohl dadurch anheben, dass er die Dienstbezüge erhöht, als

auch dadurch, dass er besoldungsrelevante Einschnitte rückgängig macht oder

Fürsorgeleistungen gewährt. Selbst wenn das Beihilfensystem so ausgestaltet

sein sollte, dass die Beamten in Krankheits- und Pflegefällen unter Verstoß gegen das Gebot amtsangemessener Alimentation mit unzumutbaren Kosten belastet werden, würde daraus nicht die Nichtigkeit der entsprechenden beihilferechtlichen Vorschriften folgen, sondern die Notwendigkeit einer Anpassung des

Alimentationsniveaus etwa durch Änderung des Besoldungsgesetzes.

12Der Beamte, der sein grundrechtsgleiches Recht auf amtsangemessene Alimentation geltend machen will, kann dieses Ziel deshalb nicht durch eine Klage

auf Gewährung von Fürsorgeleistungen erreichen. Es ist Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, in welcher Weise die amtsangemessene Alimentation sichergestellt wird. Dieser Gestaltungsspielraum kann nur dadurch gewahrt werden, dass betroffene Beamte ihren auf eine höhere Alimentation zielenden Anspruch prozessual durch eine Feststellungsklage geltend machen (stRspr; Urteile vom 20. März 2008 a.a.O., vom 28. Mai 2009 - BVerwG 2 C 23.07 - Buchholz 11 Art. 57 GG Nr. 1 und vom 6. November 2009 - BVerwG 2 C 60.08 -; vgl.

auch Urteil vom 20. Juni 1996 - BVerwG 2 C 7.95 - Buchholz 240 § 2 BBesG

Nr. 8 und BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2009 - 2 BvL 13/08 u.a. -

juris). Dieser Weg ist ihnen auch im Hinblick auf das Gebot effektiven

Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) zuzumuten, da davon auszugehen ist, dass

der Gesetzgeber die Konsequenzen aus einer entsprechenden gerichtlichen

Feststellung ziehen wird. In wirtschaftlichen Notlagen kommen unter dem

Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht vorläufige Zahlungen in Betracht (Urteil vom

20. Juni 1996, a.a.O.).

13Ein auf die Feststellung einer verfassungswidrig unzureichenden Alimentation

gerichtetes Begehren ist im vorliegenden Fall jedoch nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens. Ein solches Begehren lässt sich dem Vortrag des Klägers in

erster und zweiter Instanz nach den Feststellungen des Berufungsgerichts weder ausdrücklich noch konkludent entnehmen; im Revisionsverfahren wäre eine

entsprechende Klageänderung im Übrigen gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO

unzulässig.

14Der Streitgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wird nicht nur

durch den Klageantrag, sondern auch durch den Klagegrund bestimmt. Neben

der angestrebten Rechtsfolge ist deshalb auch der Sachverhalt, aus dem sich

diese Rechtsfolge ergeben soll, für den Streitgegenstand bestimmend (Beschluss vom 9. August 2000 - BVerwG 8 B 72.00 - Buchholz 310 § 121 VwGO

Nr. 80). Das Gericht ist bei der Ermittlung des Begehrens zwar nicht an die Fassung der Anträge gebunden, darf aber über das Klagebegehren nicht hinausgehen 88 VwGO). Im vorliegenden Fall hat der Kläger sich nach den in erster

und zweiter Instanz gestellten Anträgen auf die Anfechtung des Beihilfebescheids vom 21. und 29. Januar 1999 und des Widerspruchsbescheids vom

11. Februar 1999 sowie auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage auf Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 102,26 für das Jahr 1999 beschränkt. Damit hat er den zur Entscheidung des Gerichts gestellten Sachverhalt auf das Beihilferecht beschränkt; alleiniges Ziel des Verfahrens ist - wie

sich nicht zuletzt in dem vom Berufungsgericht festgesetzten Streitwert widerspiegelt - die Durchsetzung eines bezifferten Anspruchs auf höhere Beihilfeleistungen. Zwar ist der Kläger zur Begründung des geltend gemachten Leistungs-

begehrens auch auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit seiner Besoldung im

Jahr 1999 eingegangen. Diesen Ausführungen kommt für das angestrebte

Rechtsschutzziel jedoch lediglich die Funktion eines Begründungselements zu,

das die Voraussetzungen für die Gewährung weiterer Fürsorgeleistungen belegen soll. Ein auf die allgemeine und dauerhafte Erhöhung der Bezüge durch

Tätigwerden des Gesetzgebers gerichtetes Klagebegehren hat der Kläger weder formuliert noch ist es als nachrangiges Begehren in dem streitgegenständlichen Leistungsantrag auf Gewährung einer weiteren Beihilfe enthalten, weil die

Rechtsschutzziele beider Begehren nicht identisch sind (vgl. Urteil vom 28. April

2005 - BVerwG 2 C 1.04 - BVerwGE 123, 308 <312>).

15Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Herbert Groepper Thomsen

Dr. Burmeister Dr. Maidowski

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes für das Revisionsverfahren wird auf 103 festgesetzt.

Herbert Thomsen Dr. Maidowski

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil