Urteil des BVerwG, Az. 2 C 48.07

Teilzeitbeschäftigung, Unzumutbarkeit, Leitbild, Besoldung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 48.07
OVG 2 A 11172/06
Verkündet
am 30. Oktober 2008
Schütz
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. Oktober 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele und Groepper,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister
für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
vom 19. Januar 2007 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin ist Beamtin auf Lebenszeit und Mutter eines 1990 geborenen Soh-
nes und einer 1996 geborenen Tochter. Auf ihren Antrag gewährte ihr die Lan-
deshauptstadt Wiesbaden ab März 1992 zum Zweck der Kinderbetreuung Teil-
zeitbeschäftigung mit einer wöchentlichen Arbeitszeit von 19,5 Stunden. Nach
antragsgemäßer Versetzung der Klägerin zur Beklagten in eine freie Planstelle
der Besoldungsgruppe A 10 wurde sie auch auf dieser Stelle in Teilzeit be-
schäftigt. Die Beklagte setzte ihre wöchentliche Arbeitszeit zuletzt 1999 unbe-
fristet auf die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit fest.
Im April 2005 beantragte die Klägerin, ihre Beschäftigung ab dem 1. Juni 2005
auf 75 v. H. der Regelarbeitszeit zu erhöhen. Sie sei inzwischen geschieden
1
2
- 3 -
und allein erziehend; die erhöhten Bezüge seien zur Sicherung ihres und des
Lebensunterhalts ihrer Kinder erforderlich.
Mit Bescheid vom 20. Juni 2005 lehnte die Beklagte den Antrag ab, weil die
Klägerin über genügend Einkommen verfüge und eine Ausweitung des vorhan-
denen Stellenplans aufgrund der schlechten Haushaltslage nicht möglich sei.
Widerspruch, Klage und Berufung sind erfolglos geblieben. Das Oberverwal-
tungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Dem Antrag
stünden derzeit dienstliche Belange entgegen, wobei für die rechtliche Beurtei-
lung die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung maß-
geblich sei. Eine Aufstockung von Teilzeitstellen stehe bei unverändertem Vor-
liegen der Bewilligungsvoraussetzungen vor Ablauf des Bewilligungszeitraums
grundsätzlich unter dem haushaltsrechtlichen Vorbehalt besetzungsfähiger
Planstellen. Dies gelte selbst für den Fall, dass die Weiterführung der bisheri-
gen Teilzeitbeschäftigung dem Beamten nicht mehr zumutbar sei. Bei ihrer
Entscheidung über den Antrag der Klägerin habe die Beklagte nicht über eine
entsprechende Planstelle verfügt.
Mit der Revision rügt die Klägerin, das Urteil beruhe auf einer fehlerhaften Aus-
legung des § 80a Abs. 3 Satz 2 LBG, und beantragt,
1. das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
vom 19. Januar 2007 sowie das Urteil des Verwaltungsge-
richts Mainz vom 31. Mai 2006 aufzuheben und die Be-
klagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 20. Juni
2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom
1. Juli 2005 zu verpflichten, die Klägerin in Vollzeit, hilfs-
weise: mit drei Vierteln der Regelarbeitszeit zu beschäfti-
gen;
2. die Beklagte zu verurteilen, die Klägerin so zu stellen,
wie sie besoldungs- und versorgungsrechtlich bei Teilzeit-
beschäftigung zu drei Vierteln seit 1. Juni 2005 gestanden
hätte;
hilfsweise: die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der
Klägerin auf Erhöhung ihrer Regelarbeitszeit erneut zu
bescheiden.
3
4
- 4 -
Die Beklagte verteidigt die Berufungsentscheidung und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision der Klägerin ist mit der Folge der Zurückverweisung der Sache an
die Vorinstanz begründet.
1. Gemäß § 87a Abs. 1 Satz 5 des rheinland-pfälzischen Landesbeamtenge-
setzes - LBG - i.V.m. § 80a Abs. 3 Satz 2 LBG soll eine Änderung des Umfangs
einer aus familiären Gründen gewährten Teilzeitbeschäftigung oder der Über-
gang zur Vollzeitbeschäftigung zugelassen werden, wenn dem Beamten die
Teilzeitbeschäftigung im bisherigen Umfang nicht mehr zugemutet werden kann
und dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Die Annahme des Berufungsge-
richts, dem Begehren der Klägerin auf Rückkehr zur Vollzeitbeschäftigung ste-
he der dienstliche Belang entgegen, dass im Haushaltsplan keine Planstelle
ausgewiesen sei, verletzt § 80a Abs. 3 Satz 2 LBG. Die beiden unbestimmten
Rechtsbegriffe der Unzumutbarkeit (a) und des Entgegenstehens dienstlicher
Belange (b) stehen in einem untrennbaren Regelungszusammenhang. Daraus
folgt, dass keines der beiden Tatbestandselemente isoliert betrachtet werden
darf (c).
a) Bei der nach § 87a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a LBG bewilligten Teilzeitbe-
schäftigung aus familiären Gründen kommt den familienbezogenen Vorausset-
zungen bei der Bestimmung der Zumutbarkeit ein besonderes Gewicht zu. Zu
den Umständen, die sich auf die Zumutbarkeit der Fortsetzung der Teilzeitbe-
schäftigung auswirken können, gehören nicht nur solche, die die tatbestandli-
chen Bewilligungsvoraussetzungen entfallen lassen. Zu ihnen gehören vielmehr
auch jene, die mit den Bewilligungsvoraussetzungen in Zusammenhang stehen,
insbesondere nachteilig veränderte Einkommensumstände infolge einer
veränderten familiären Situation. Dabei ist zwar das Ausmaß der finanziellen
Verschlechterung des Beamten mit in den Blick zu nehmen; ein die Unzumut-
5
6
7
8
- 5 -
barkeit erreichendes Ausmaß erlangen finanzielle Verschlechterungen jedoch
nicht erst dann, wenn bei Fortführung der Teilzeitbeschäftigung der Lebensun-
terhalt des Beamten nicht mehr gesichert ist.
Bezugsgröße für die Bestimmung der Unzumutbarkeit ist die Differenz zur
amtsangemessenen Alimentation. Sie verlangt ein Nettoeinkommen, das dem
Beamten und seiner Familie wirtschaftliche Sicherheit gewährleistet und ihm
einen seinem Amt angemessenen Lebensstandard sichert, der über die Befrie-
digung der Grundbedürfnisse hinausgeht (BVerfG, Beschluss vom 19. Septem-
ber 2007 - 2 BvF 3/02 - BVerfGE 119, 247 <269>). Das Unterschreiten dieses
Einkommensniveaus bei der Teilzeitbeschäftigung wird nur deshalb gebilligt,
weil auf Seiten des Beamten eine wirtschaftliche Situation angenommen wird,
die ihm den Verzicht auf einen Teil seiner Bezüge ermöglicht und keine unzu-
lässige Einflussnahme auf seine Amtsführung durch Dritte befürchten lässt
(BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 a.a.O. S. 271). Bei der Bestim-
mung der dem in Teilzeit beschäftigten Beamten zur Verfügung stehenden Mit-
tel dürfen sonstige Einkünfte, z.B. gesetzliche Unterhaltsansprüche, berück-
sichtigt werden.
b) Das Fehlen einer Planstelle ist als haushaltsrechtlicher Belang ein dienstli-
cher Belang gemäß § 87a Abs. 1 Satz 5 LBG i.V.m. § 80a Abs. 3 Satz 2 LBG.
Nach ständiger Rechtsprechung des Senats erschließt sich der Bedeutungsge-
halt unbestimmter Rechtsbegriffe wie etwa „dienstlicher Belang“, „öffentliches
Interesse“ oder „dienstlicher Grund“ aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung
der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusam-
menhang, in den der Begriff hineingestellt ist (Urteile vom 29. April 2004
- BVerwG 2 C 21.03 - BVerwGE 120, 382 <383 ff.> = Buchholz 237.95 § 88a
SHLBG Nr. 1, vom 30. März 2006 - BVerwG 2 C 23.05 - Buchholz 236.2 § 76c
DRiG Nr. 1 und vom 13. August 2008 - BVerwG 2 C 41.07 - juris, zur Veröffent-
lichung in der Fachpresse vorgesehen). Auch wenn dabei die organisatorischen
und personalwirtschaftlichen Entscheidungen, die der Dienstherr in Ausübung
des ihm zustehenden Organisationsrechts getroffen hat, regelmäßig zu Grunde
zu legen sind, handelt es sich um Rechtsbegriffe, die der vollen gerichtlichen
9
10
- 6 -
Überprüfung unterliegen. Zu den dienstlichen Belangen zählt dabei das Inte-
resse an einer sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung der Verwal-
tung; dies schließt haushaltsrechtliche Erwägungen mit ein.
c) Ob dienstliche Belange dem Übergang zur Vollzeitbeschäftigung im Sinne
des 80a Abs. 3 Satz 2 LBG entgegenstehen, erschließt sich erst aus einer Ge-
genüberstellung mit den im Begriff der Unzumutbarkeit für den Beamten be-
schriebenen Interessenlagen. Allein das Vorliegen dienstlicher Belange berech-
tigt den Dienstherrn nicht, den Antrag auf Übergang zur Vollzeitbeschäftigung
abzulehnen, ohne eine Prüfung der Zumutbarkeit vorgenommen zu haben.
Nicht nur der Wortlaut des § 80a Abs. 3 Satz 2 LBG, sondern auch des Art. 33
Abs. 5 GG gebietet dies.
aa) Zum Kernbestand der von Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Strukturprin-
zipien gehören der Grundsatz der Hauptberuflichkeit und - korrespondierend
damit - das Alimentationsprinzip (BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007
a.a.O. S. 263 ff.). Beide Prinzipien bilden das Leitbild und den wesentlichen,
das Beamtenverhältnis kennzeichnenden Strukturinhalt. Der Verpflichtung des
Beamten, dem Dienstherrn seine gesamte Persönlichkeit, Arbeitskraft und Le-
bensleistung zur Verfügung zu stellen, steht als Korrelat die Alimentations-
verpflichtung des Dienstherrn gegenüber. Sie lässt sich prinzipiell nicht aufteilen
und trägt der Struktur des Beamtenverhältnisses als eines einheitlichen
Dienstverhältnisses Rechnung (Urteile vom 6. Juli 1989 - BVerwG 2 C 52.87 -
BVerwGE 82, 196 <203 f.> = Buchholz 237.8 § 80a RhPLBG Nr. 1 und vom
2. März 2000 - BVerwG 2 C 1.99 - BVerwGE 110, 363 <366 ff.> = Buchholz
237.5 § 85c HeLBG Nr. 1). Auch bei Teilzeitbeschäftigungsverhältnissen wird
die Besoldung deshalb nicht zur bloßen Gegenleistung für die während der er-
mäßigten Arbeitszeit erbrachten Dienstleistungen; sie behält auch hier ihren
sich aus Art.Abs. 5 GG ergebenden Alimentierungscharakter (BVerfG, Urteil
vom 18. Juni 2008 - 2 BvL 6/07 - NVwZ 2008, 987 <990>; vgl. auch BVerwG,
Urteil vom 23. September 2004 - BVerwG 2 C 61.03 - BVerwGE 122, 65 <70> =
Buchholz 240 § 6 BBesG Nr. 23). Dem entspricht, dass auch der in Teilzeit be-
schäftigte Beamte im Falle einer Dienstunfähigkeit nicht seinen Anspruch auf
Besoldung verliert und das einheitliche Rechtsregime unabhängig davon gilt, ob
11
12
- 7 -
die Arbeitszeit wöchentlich oder blockweise ermäßigt ist (Urteil vom 16. Oktober
2008 - BVerwG 2 C 15.07 - zur Veröffentlichung in der Fachpresse vorgese-
hen).
Die aus familienpolitischen Erwägungen eingeführte Möglichkeit einer Teilzeit-
beschäftigung und die damit verbundene Einschränkung des Hauptberuflich-
keitsgrundsatzes sowie der Vollalimentation ist verfassungsrechtlich deshalb
zulässig, weil das Teilzeitmodell im Interesse des Beamten und auf dessen An-
trag hin gewährt wird. Durch diesen konsensualen Charakter hat der Beamte
die Möglichkeit, selbst darüber zu entscheiden, inwieweit er für die Sicherung
eines angemessenen Unterhalts auf die volle Besoldung angewiesen ist. Die
Sicherung der wirtschaftlichen Unabhängigkeit des Beamten ist eine strukturelle
Voraussetzung für die Gewährleistung einer unabhängigen und nur Gesetz und
Recht verpflichteten Amtsführung und von grundlegender Bedeutung. Sie
erscheint nur dann nicht gefährdet, wenn der Beamte selbst der Auffassung ist,
auf einen Teil der Bezüge verzichten zu können, ohne sich dadurch in eine wirt-
schaftliche Lage zu begeben, die ihn unzulässiger Einflussnahme Dritter in be-
sonderer Weise zugänglich macht (BVerfG, Beschluss vom 19. September
2007 a.a.O. S. 269 f.).
Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund sind § 80a Abs. 3 Satz 2 LBG
sowie § 87a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a LBG Ausdruck eines verfassungs-
rechtlich vorgegebenen Regel-Ausnahme-Verhältnisses. Während § 87a Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 Buchst. a LBG es ermöglicht, vom verfassungsrechtlichen Leitbild
der Hauptberuflichkeit und damit der Vollalimentation aus familiären Gründen
abzuweichen, soll nach § 80a Abs. 3 Satz 2 LBG eine Änderung des Umfangs
der Teilzeitbeschäftigung oder der Übergang zur Vollzeitbeschäftigung unter
den dort genannten zwei Voraussetzungen zugelassen werden. Während die
Unzumutbarkeit der Teilzeitbeschäftigung nach der objektiven Situation des
Beamten zu beurteilen ist, kennzeichnen die dienstlichen Belange das Interesse
des Dienstherrn an einer sachgerechten Aufgabenerfüllung der Verwaltung. Die
beiden Voraussetzungen sind damit gegenläufig und dürfen deshalb nicht in der
Weise kumulativ verstanden werden, dass schon das Vorliegen einer
Voraussetzung die nach § 80a Abs. 3 Satz 2 LBG zu treffende Entscheidung
13
14
- 8 -
rechtfertigen kann. Erforderlich ist vielmehr eine Abwägung der entgegenste-
henden Interessen des Beamten und des Dienstherrn im konkreten Fall. Da die
Änderung zugelassen werden „soll“, wenn beide Voraussetzungen erfüllt sind,
kann nicht jeder dienstliche Belang die Ablehnung rechtfertigen, sondern nur
ein solcher, dem gegenüber die schutzwürdigen Interessen des Beamten nach-
zuordnen sind. Dieses Verständnis der Vorschrift ist auch angesichts des ver-
fassungsrechtlichen Leitbilds der Vollzeitbeschäftigung eines Beamten geboten.
Je beachtlicher die Gründe sind, die für die Unzumutbarkeit einer Fortsetzung
der Teilzeitbeschäftigung sprechen, desto mehr Gewicht muss den einer Ände-
rung entgegenstehenden dienstlichen Belangen zukommen, wenn der Antrag
des Beamten auf Erhöhung der Teilzeit oder auf Rückkehr zur Vollzeitbeschäf-
tigung abgelehnt wird. Das Fehlen einer entsprechenden Planstelle im Haus-
haltsplan ist zwar grundsätzlich als dienstlicher Belang anzuerkennen, der dem
sofortigen Übergang zur Vollzeitbeschäftigung entgegensteht. Das gilt regel-
mäßig jedoch nur für das Haushaltsjahr, in dem der Antrag auf Übergang zur
Vollzeitbeschäftigung für den Dienstherrn unvorhersehbarerweise gestellt wird.
Sobald sich dem Dienstherrn die Möglichkeit eröffnet, auf den Antrag des Be-
amten haushaltsrechtlich zu reagieren, können nur noch schwerwiegende Be-
einträchtigungen des Dienstbetriebs dem Übergang zur Vollzeitbeschäftigung
entgegenstehen. Dies wird allenfalls bei Dienstherrn mit einem kleinen Per-
sonalbestand in Betracht kommen (vgl. Urteil vom 13. August 2008 a.a.O.). Da
§ 80a Abs. 3 Satz 2 LBG gezielt die Möglichkeit eröffnet, den einvernehmlich
festgelegten Beschäftigungsumfang wegen nachträglich eingetretener Umstän-
de zu ändern, sind diese Umstände möglichst zeitnah zu beurteilen. Für die
Beurteilung der Rechts- und Sachlage maßgeblich ist daher der Zeitpunkt der
gerichtlichen Entscheidung. Zugunsten des Beamten sind nicht zuletzt die Ver-
fassungsgebote, auf die Beseitigung geschlechtsspezifischer Nachteile hinzu-
wirken (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG, vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juni 2008 a.a.O.
S. 988) sowie Ehe und Familie zu schützen (Art. 6 Abs. 1 GG), und das an die
Mitgliedstaaten gerichtete gemeinschaftsrechtliche Gebot, ihre Rechtsvorschrif-
ten dem Grundsatz des gleichen Entgelts für Männer und Frauen anzupassen,
zu beachten.
15
- 9 -
2. Ob sich das angegriffene Urteil aus anderen Gründen als richtig erweist,
kann der Senat nicht beurteilen, weil das Oberverwaltungsgericht die hierzu
erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht getroffen hat.
Das Oberverwaltungsgericht wird nach Maßgabe der Sach- und Rechtslage im
Zeitpunkt seiner erneuten Entscheidung zu prüfen und zu beurteilen haben, ob
der von der Klägerin geltend gemachten Unzumutbarkeit einer Fortsetzung ihrer
Teilzeitbeschäftigung das Fehlen einer entsprechenden Planstelle entge-
gensteht oder ob die Beklagte zur Schaffung oder Freihaltung einer Planstelle
für die Klägerin verpflichtet ist. Sofern das Oberverwaltungsgericht aufgrund
seiner erneuten Verhandlung und Entscheidung zu einem Verpflichtungsurteil
gelangt, wird es im Rahmen des von der Klägerin gestellten Schadenersatzan-
trags zu prüfen haben, ob die Beklagte ihrer Verpflichtung, die Änderung des
Umfangs der Teilzeitbeschäftigung oder die Rückkehr der Klägerin zur Vollzeit-
beschäftigung zuzulassen, schuldhaft nicht nachgekommen ist. Für die Frage
eines Verschuldens der Beklagten wird es dabei vorrangig darauf ankommen,
ob der angefochtene Bescheid auf eine Rechtsprechung gestützt werden konn-
te, die ihre rechtlich verfehlte Annahme einer vom Alimentationsgrundsatz los-
gelösten Beurteilung der finanziellen Zumutbarkeit vertretbar erscheinen ließ
(vgl. Urteil vom 17. August 2005 - BVerwG 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99
<104 f.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32). Demgegenüber wird sich die
Beklagte nicht mit Erfolg auf die sogenannte Kollegialgerichtsregel berufen
können; denn im vorliegenden Fall fehlt es an der hierfür maßgebenden An-
wendungsvoraussetzung, dass die Gerichte den Sachverhalt sorgfältig und er-
schöpfend gewürdigt haben (Urteil vom 17. August 2005 a.a.O. S. 106 f.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Herbert Prof. Dr. Kugele Groepper
Thomsen Dr. Burmeister
16
17
18
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 3 Abs. 2, Art. 6 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5
RhPLBG
§ 87a Abs. 1 Satz 5, § 80a Abs. 3 Satz 2
Stichworte:
Teilzeitbeschäftigung aus familiären Gründen; Übergang zur Vollzeitbeschäfti-
gung; Leitbild der Hauptberuflichkeit; Zumutbarkeit; entgegenstehende dienstli-
che Belange; Interdependenz; maßgeblicher Zeitpunkt; mittelbare Diskriminie-
rung; Zurückverweisung.
Leitsätze:
1. Die Feststellung, ob haushaltsrechtliche Belange als dienstliche Belange dem
Antrag eines teilzeitbeschäftigten Beamten auf Rückkehr zur Vollzeitbe-
schäftigung entgegenstehen, kann nicht unabhängig von den Umständen ge-
troffen werden, die eine Fortsetzung der Teilzeitbeschäftigung für den Beamten
unzumutbar erscheinen lassen.
2. Bei der Entscheidung über die Rückkehr zur Vollzeitbeschäftigung wegen
Unzumutbarkeit der aus familiären Gründen gewährten Teilzeitbeschäftigung
kommt der Veränderung der familiären Verhältnisse des Beamten besonderes
Gewicht zu.
Urteil des 2. Senats vom 30. Oktober 2008 - BVerwG 2 C 48.07
I. VG Mainz vom 31.05.2006 - Az.: VG 7 K 461/05.MZ -
II. OVG Koblenz vom 19.01.2007 - Az.: OVG 2 A 11172/06 -