Urteil des BVerwG, Az. 2 C 48.03

Dienstzeit, Versorgung, Ruhegehalt, Echte Rückwirkung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 48.03
OVG 2 A 11048/03
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 25. Januar 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , G r o e p p e r ,
Dr. B a y e r und Dr. H e i t z
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwal-
tungsgerichts Rheinland-Pfalz von 19. September 2003 wird
zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Der geborene Kläger wurde als Polizeioberamtsrat mit Vollendung des
63. Lebensjahres auf seinen Antrag in den Ruhestand versetzt. Mit dem angefochte-
nen Bescheid setzte der Beklagte das Ruhegehalt des Klägers auf 2 765,15 € fest.
Dies ist der Betrag, der sich anhand der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und der
ruhegehaltfähigen Dienstzeit des Klägers errechnet, gekürzt um den sog. Versor-
gungsabschlag nach § 14 Abs. 3 BeamtVG in Höhe von 6 v.H.
Die gegen den Versorgungsabschlag gerichtete Klage war in den Vorinstanzen er-
folglos. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausge-
führt: Die Minderung der Versorgungsbezüge durch den Versorgungsabschlag ver-
letze nicht den in Art. 33 Abs. 5 GG wurzelnden Anspruch des Klägers auf amtsan-
gemessene Alimentation. Auch das verminderte Ruhegehalt reiche aus, den Le-
bensunterhalt des Klägers und seiner Familie zu bestreiten. Das Leistungsprinzip
erfordere nicht, dass dem Kläger, weil er eine längere als die für das Erreichen des
Ruhegehaltssatzes von 75 v.H. erforderliche Lebensdienstzeit zurückgelegt habe,
jedenfalls ein diesem Ruhegehaltssatz entsprechender Betrag verbleiben müsse.
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Das Verbot der rückwirkenden Geltung von Gesetzen sei durch die Einführung des
Versorgungsabschlags nicht verletzt.
Der Kläger rügt die Verletzung materiellen Rechts und beantragt sinngemäß,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 19. September
2003 und des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 12. Mai
2003 aufzuheben und den Beklagten unter entsprechender Änderung der Be-
scheide der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 12. März 2002 und vom
21. August 2002 zu verpflichten, die Versorgungsbezüge des Klägers ohne
Minderung durch einen Versorgungsabschlag festzusetzen.
Der Beklagte wendet sich gegen die Revision. Er hält das angefochtene Urteil für
zutreffend und macht sich dessen Gründe zu Eigen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am
Verfahren.
II.
Die Revision, über die der Senat mit Zustimmung der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung entscheiden kann (§ 101 Abs. 2, §§ 141, 125 Abs. 1 VwGO) ist unbe-
gründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Versorgungsbezüge, die nicht um den
sog. Versorgungsabschlag gekürzt sind.
Nach § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Versorgung der Beamten und
Richter in Bund und Ländern (Beamtenversorgungsgesetz - BeamtVG) in der zur Zeit
des Eintritts des Klägers in den Ruhestand geltenden Fassung vom 20. Dezember
2001 (BGBl I S. 3926) - BeamtVG a.F. - vermindert sich das Ruhegehalt um 3,6 v.H.
für jedes Jahr, um das der Beamte vor Ablauf des Monats, in dem er das
63. Lebensjahr vollendet, nach § 42 Abs. 4 Nr. 1 des Bundesbeamtengesetzes oder
entsprechendem Landesrecht in den Ruhestand versetzt wird. Bei einem Beamten,
der, wie der Kläger, aus einem bereits am 31. Dezember 1991 bestehenden Beam-
tenverhältnis nach dem 31. Dezember 2001 in den Ruhestand getreten ist, beträgt
der Vomhundertsatz der Minderung nach der Übergangsvorschrift des § 85 Abs. 5
BeamtVG a.F. für jedes Jahr 3 v.H.
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Zwischen den Beteiligten besteht kein Streit, dass der Beklagte das Ruhegehalt des
Klägers in Übereinstimmung mit den Vorschriften des Beamtenversorgungsgesetzes,
insbesondere unter fehlerfreier Anwendung der Vorschrift des § 14 Abs. 3 Satz 1
i.V.m. § 85 Abs. 5 BeamtVG a.F. zutreffend festgesetzt hat.
Die in diesen Vorschriften angeordnete Minderung des Ruhegehalts um 6 v.H. steht
in Einklang mit der Verfassung. Durch den Versorgungsabschlag wird die Höhe der
Versorgungsbezüge auch von dem Lebensalter abhängig gemacht, das der Beamte
zu dem Zeitpunkt erreicht hat, ab dem ihm Ruhegehalt gezahlt wird. Dieser Aspekt
tritt selbstständig neben die Faktoren, die herkömmlich die Höhe der Versorgungs-
bezüge bestimmen, nämlich die ruhegehaltfähige Dienstzeit (vgl. § 4 Abs. 1
BeamtVG) und die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge (vgl. § 4 Abs. 3 BeamtVG). Der
Gesetzgeber hielt bei den Beamten, die auf eigenen Antrag bereits vor Vollendung
des 65. Lebensjahres in den Ruhestand treten, eine Minderung des Ruhegehalts für
erforderlich, um die längere Bezugsdauer der Versorgung auszugleichen (vgl. Urteile
vom 19. Februar 2004 - BVerwG 2 C 12.03 -
und - BVerwG 2 C 20.03 – BVerwGE 120, 154, jeweils m.w.N.).
Der Einführung eines zusätzlichen Zeitfaktors, der die Höhe der Versorgungsbezüge
an das Lebensalter beim Eintritt in den Ruhestand anknüpft und damit die unter-
schiedliche Dauer des Bezugs der Leistungen nach versorgungsmathematischen
Gesichtspunkten berücksichtigt, steht Art. 33 Abs. 5 GG nicht entgegen. Diese Vor-
schrift bindet den Gesetzgeber bei der inhaltlichen Gestaltung des Beamtenrechts an
die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (vgl. z.B. BVerfGE 8, 1
<11>; 11, 203 <210>). Art. 33 Abs. 5 GG schützt nur den Kernbestand der Struktur-
prinzipien des Berufsbeamtentums, die allgemein oder doch überwiegend während
eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums mindestens unter der Reichsverfas-
sung von Weimar als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE
46, 97 <117>; 58, 68 <76 ff.>; 76, 256 <347>).
Dass dem älteren Dienstrecht für die Berechnung der Versorgungsbezüge der Faktor
der voraussichtlichen Bezugsdauer unbekannt war, stand seiner Einführung nicht
entgegen. Unter den veränderten rechtlichen und tatsächlichen, insbesondere de-
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mografischen Verhältnissen, unter denen Versorgungsbezüge gegenwärtig gezahlt
werden, ist der "Zugangsfaktor" geeignet, einen Ausgleich zwischen der Dauer und
der Höhe der Alimentierung herbeizuführen. Dabei versteht sich die Alimentation als
die zu den hergebrachten Grundsätzen im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehörende
gesetzlich festzulegende staatliche Gegenleistung des Dienstherrn in Gestalt amts-
angemessener Besoldung und Versorgung des Beamten und seiner Familie für die
Dienste, die der Beamte in dem auf Lebenszeit angelegten gegenseitigen Dienst-
und Treueverhältnis grundsätzlich unter Einsatz seiner vollen Arbeitskraft im Lebens-
beruf erbringt. Der vorausgesetzte Zusammenhang zwischen Dienstleistung und
Alimentation besteht nicht mehr fort, wenn der Beamte vorzeitig in den Ruhestand
tritt. Die Balance von Leistung und Gegenleistung wird gestört. Scheiden sehr viele
Beamte vorzeitig aus dem aktiven Berufsleben aus und beziehen entsprechend län-
ger Ruhegehalt, gerät das Gesamtsystem von Alimentierung der Beamtenschaft ei-
nerseits und der von dieser erbrachten Dienstleistung andererseits aus dem Gleich-
gewicht (BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2004, jeweils a.a.O.). Art. 33 Abs. 5 GG
hindert den Gesetzgeber nicht, auf diese rechtlichen und tatsächlichen Veränderun-
gen durch die Modifizierung der Dienstzeitversorgung in der Gestalt der Einführung
eines Versorgungsabschlags zu reagieren.
Der Versorgungsabschlag stellt die amtsangemessene Versorgung nicht grundsätz-
lich in Frage und ist mit dem durch Art. 33 Abs. 2 und Abs. 5 GG gewährleisteten
Leistungsprinzip vereinbar.
Wegen des engen Zusammenhangs zwischen Besoldung und Versorgung bleibt auf
Grund des Leistungsprinzips zum einen die in der Beförderung eines Beamten lie-
gende Anerkennung seiner Leistung nicht auf die Zeit des aktiven Dienstes be-
schränkt, sondern wirkt in den Ruhestand hinein: Das Ruhegehalt wird auf das Amt
bezogen, das der Versorgungsempfänger zuletzt bekleidet hat, so dass sich auf die-
se Weise die Qualität der Leistung des Beamten günstig auf die Höhe seiner Ver-
sorgungsbezüge auswirkt (BVerfGE 76, 256 <324>). Dieser Zusammenhang erfor-
dert allerdings nicht, dass der Betrag der Versorgungsbezüge auf jeden Fall um ei-
nen bestimmten Vomhundertsatz - nach Auffassung des Klägers jedenfalls um mehr
als 3,96 v.H. - über den Versorgungsbezügen jedes der nächst niedrigen Versor-
gungsgruppe angehörenden Beamten mit ebenfalls maximaler ruhegehaltfähiger
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Dienstzeit liegt. Der im Leistungsprinzip wurzelnde Grundsatz der "amtsangemesse-
nen" Versorgung ist nicht deshalb verletzt, weil durch den Versorgungsabschlag das
Ruhegehalt in einem Umfang gemindert sein kann, dass das Leistungsniveau der
Versorgung aus niedrigeren Statusämtern unterschritten wird. Zwar ist der Dienstherr
verpflichtet, die Versorgungsbezüge des Beamten auf der Grundlage der Dienstbe-
züge des von dem Beamten zuletzt innegehabten Amtes zu berechnen (vgl. BVerfGE
11, 203 <210>; 14, 30 <31>; 61, 43 <58>; 76, 256 <324 f.>), soweit er nicht günstiger
zu stellen ist. Aus dem Grundsatz der amtsangemessenen Versorgung folgt indessen
nicht, dass den Beamten höherer Ämter in jedem Falle auch höhere
Versorgungsbezüge gewährt werden müssen. Bei unterschiedlichen ruhegehaltfähi-
gen Dienstzeiten waren seit jeher Umkehrungen im Hinblick auf die Versorgung
möglich. Der Grundsatz der amtsangemessenen Versorgung fordert vielmehr, dass
die an ein höherwertiges Amt anknüpfenden Bezüge im Ruhestand bei ansonsten
gleich gelagerten Voraussetzungen ein höheres Niveau erreichen müssen. Deshalb
darf der Versorgungsabschlag nicht dazu führen, dass ausschließlich die Bezüge
nach bestimmten Ämtern gekappt werden, um die Versorgung zu nivellieren. Diese
Verpflichtung lässt der Versorgungsabschlag unberührt (BVerwG, Urteile vom
19. Februar 2004, jeweils a.a.O.).
Zum anderen verlangt das Leistungsprinzip, dass sich die Länge der aktiven Dienst-
zeit in der Höhe der Versorgungsbezüge niederschlägt (BVerfGE 76, 256 <322>).
Auch diesem Erfordernis läuft die gesetzliche Regelung des Versorgungsabschlags
nicht zuwider.
Der Versorgungsabschlag bewirkt nicht, dass ein Teil der aktiven Dienstzeit bei der
Festsetzung der Versorgungsbezüge unberücksichtigt bleibt, sondern besteht in ei-
ner Verminderung des - nach Maßgabe der ruhegehaltfähigen Dienstzeit und der
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge errechneten - Gesamtbetrages um einen bestimm-
ten Vomhundertsatz. Zwar verringern sich durch den Versorgungsabschlag die Ver-
sorgungsbezüge auch solcher Beamter, die, wie der Kläger, eine ruhegehaltfähige
Dienstzeit von mehr als 40 Jahren zurückgelegt und damit einen Zeitfaktor erreicht
haben, der über den für den Höchstruhegehaltssatz erforderlichen Zeitraum - nach
früherem Recht deutlich - hinausgeht. Das Leistungsprinzip steht jedoch einer Min-
derung der Versorgungsbezüge auch unter diesen Voraussetzungen nicht entgegen.
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Die Begrenzung der Versorgungsbezüge auf einen Höchstsatz, der unter dem für
das zuletzt innegehabte Amt vorgesehenen Besoldungsniveau liegt und auch durch
weitere Dienstzeiten nicht erhöht werden kann, ist verfassungsrechtlich zulässig (vgl.
BVerfGE 76, 256 <332 f.>).
Eine weitere Einschränkung erfährt das Leistungsprinzip durch das Lebenszeitprin-
zip, das ebenfalls zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nach
Art. 33 Abs. 5 GG gehört (vgl. BVerfGE 9, 268 <286>; 71, 255 <268>). Das Berufs-
beamtentum und seine Regelungen sind ausgerichtet auf den Lebenszeitbeamten,
den Beamten also, dem ein Amt auf Lebenszeit übertragen worden ist. Das Lebens-
zeitprinzip erfordert allerdings nicht, dass der Beamte bis zu seinem Tod Dienst ver-
richtet, sondern findet seine Schranke in der Dienstunfähigkeit und der vom Gesetz-
geber - nicht notwendigerweise einheitlich für alle Beamten - festzusetzenden ge-
setzlichen Altersgrenze (BVerfGE 71, 255 <268>). Soweit der Gesetzgeber eine Al-
tersgrenze festlegt, geht er prinzipiell davon aus, dass das Gleichgewicht zwischen
Dienstleistung und Versorgung hergestellt ist und deshalb der Höchstruhegehaltssatz
erst dann zugrunde gelegt wird, wenn der Beamte diese Altersgrenze erreicht hat.
Tritt der Beamte vorzeitig in den Ruhestand, so ist eine Verringerung der Ver-
sorgungsbezüge in proportionalem Verhältnis zu der Zeit bis zum Erreichen der Al-
tersgrenze jedenfalls dann verfassungsrechtlich zulässig, wenn die Versetzung in
den Ruhestand auf Gründen beruht, die von einer Dienstbeschädigung unabhängig
sind. Auch wenn der Gesetzgeber dem Beamten die Möglichkeit eröffnet, vorzeitig in
den Ruhestand zu treten, ist er von Verfassungs wegen nicht gehalten, das Ruhege-
halt ausschließlich unter Berücksichtigung des letzten Amtes und der ruhegehaltfä-
higen Dienstzeit zu ermitteln.
Weil der Absolvierung eines über das Ende der Ruhegehaltsskala hinausreichenden
ruhegehaltfähigen Dienstzeit in verfassungskonformer Weise jede Bedeutung für die
Versorgung des Beamten genommen ist, fordert Art. 3 Abs. 1 GG nicht, bei einem
Beamten mit "überlanger" Dienstzeit die Anwendbarkeit des Versorgungsabschlags
auszuschließen, damit er im Ruhestand Bezüge in Höhe eines dem Ruhegehalts-
höchstsatz entsprechenden Betrages erhält. Zwischen dem Beamten, der länger
gearbeitet hat, als die maximal berücksichtigungsfähige ruhegehaltfähige Dienstzeit
beträgt, und dem Beamten, der nur im Umfang dieser Zeit tätig gewesen ist, beste-
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hen in Anbetracht der Geltung des Höchstsatzes für beide keine Unterschiede, die
eine differenzierende Behandlung bei der Anwendung des Versorgungsabschlags
gebieten (BVerfGE 76, 256 <332 f.>).
Der Versorgungsabschlag ist kein "Eingriff in ein erdientes Ruhegehalt". Bis zu dem
leistungsauslösenden Ereignis hat der Beamte keine gefestigte versorgungsrechtli-
che Position erlangt (BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2004, jeweils a.a.O. sowie Ur-
teil vom 23. April 1998 - BVerwG 2 C 2.98 -
S. 3>). Er besitzt keinen Anspruch darauf, dass der rechnerisch bereits erreichte Ru-
hegehaltssatz in jedem Fall gewahrt bleibt oder dass die ruhegehaltfähige Dienstzeit
nicht durch einen anderen Zeitfaktor relativiert wird. Vielmehr besteht während des
aktiven Dienstes nur eine Anwartschaft auf die amtsangemessene Versorgung nach
den zum Zeitpunkt des Versorgungsfalles geltenden "verfassungsgemäßen" Rege-
lungen.
Der Versorgungsabschlag, den der Kläger in Höhe von 6 v.H. des Ruhegehalts hin-
zunehmen hat, verletzt nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder das Über-
maßverbot. Zwar wirkt sich der Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 3 BeamtVG auf
die Gesamtheit der Versorgungsbezüge aus, die der Beamte nach Eintritt in den Ru-
hestand erhält. Der Versorgungsabschlag ist indessen keine Sanktion für ein von der
Rechtsordnung missbilligtes Verhalten und hat nicht den Charakter einer Straf- oder
Disziplinarmaßnahme. Er tritt auch unabhängig davon ein, ob der Betroffene aus
eigenem Entschluss vorzeitig in den Ruhestand tritt. Vielmehr liegt es in der Zielset-
zung des Versorgungsabschlags, unabhängig von solchen individuellen Bedingun-
gen allein die längere Dauer des Bezuges von Versorgungsleistungen jedenfalls
dann auszugleichen, wenn die Gründe für den vorzeitigen Ruhestand nicht aus der
Sphäre des Dienstherrn herrühren. Der Versorgungsabschlag ist auch prinzipiell ge-
eignet, Anreize für eine vorzeitige Pensionierung und den Anstieg der Ausgaben zur
Finanzierung der anwachsenden Versorgungslasten zu mindern.
Die Einführung des Versorgungsabschlags verstößt weder gegen das verfassungs-
rechtliche Rückwirkungsverbot noch gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz des
Vertrauensschutzes (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2004, jeweils a.a.O.).
Eine echte Rückwirkung kommt der mit Wirkung ab dem 1. Januar 2001 (vgl. Art. 6
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des Gesetzes zur Neuordnung der Versorgungsabschläge vom 19. Dezember 2000
) eingefügten Neufassung des § 14 Abs. 3 BeamtVG nicht zu. Die
Regelung hat nicht die Rechtslage für die Zeit vor dem Zeitpunkt ihres Inkrafttretens,
sondern ausschließlich mit Wirkung für die Zeit danach geändert: Erst ab dem 1. Ja-
nuar 2001 verminderten sich die Versorgungsbezüge "unter Beachtung der Über-
gangsregelung des § 85 Abs. 5 BeamtVG" um 3,6 v.H. für jedes Jahr zusätzlich unter
den Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 BeamtVG. Zu diesem
Zeitpunkt war der Kläger noch im aktiven Dienst und hatte noch keinerlei Ver-
sorgungsansprüche.
Die im Vergleich zu der Rechtslage, die bei Begründung des Beamtenverhältnisses
bestand, dem Beamten ungünstige Änderung des Beamtenversorgungsrechts ist
verfassungsrechtlich zulässig. Dem Gesetzgeber ist es möglich, Normen, die in er-
heblichem Umfang an in der Vergangenheit liegende Tatbestände anknüpfen, zu
erlassen und unter Änderung der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbestände auf
veränderte Gegebenheiten mit einer Änderung seines Normenwerkes zu reagieren
und durch eine solche Änderung bestimmte soziale Gegebenheiten zu beeinflussen
(vgl. BVerfGE 76, 256 <347 f.> m.w.N.). Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrau-
ensschutzes, der im Bereich des Beamtenversorgungsrechts durch Art. 33 Abs. 5
GG seine besondere Ausprägung erfahren hat, garantiert nicht das Fortbestehen der
Rechtslage, die der Betroffene beim Eintritt in das Beamtenverhältnis vorgefunden
hat. Änderungen der bisherigen Rechtslage waren und sind nicht nur zu Gunsten,
sondern auch zu Lasten der Beamten zulässig. Sie müssen deshalb auch damit
rechnen, dass sich ihre Gesamtversorgung ändern kann (BVerfGE 76, 256 <359>).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 GKG.
Albers Prof. Dawin Groepper
Dr. Bayer Dr. Heitz
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 589 € fest-
gesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F. i.V.m. § 72 Nr. 1 GKG; Zweijahresbetrag der
Differenz zwischen dem festgesetzten und dem erstrebten Ruhegehalt).
Albers Prof. Dawin Dr. Bayer
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenversorgungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 33 Abs. 2 und 5
BeamtVG
§ 14 Abs. 3, § 85 Abs. 5
Stichworte:
Vorzeitiger Eintritt in den Ruhestand; Versorgungsabschlag; Leistungsprinzip; "über-
lange" Dienstzeit; maximal erreichbares Ruhegehalt; Versorgungsabschlag bei Be-
amten mit "überlanger" Dienstzeit.
Leitsatz:
Der Versorgungsabschlag ist auch dann mit Verfassungsrecht vereinbar, wenn die
individuelle Lebensdienstzeit des Beamten länger ist als die für den Höchstruhege-
haltssatz erforderliche Dienstzeit (Fortführung von BVerwG, Urteile vom 19. Februar
2004 - BVerwG 2 C 12.03 - Buchholz 239.1 § 14 BeamtVG Nr. 7 und - BVerwG 2 C
20.03 - BVerwGE 120, 154).
Urteil des 2. Senats vom 25. Januar 2005 - BVerwG 2 C 48.03
I. VG Neustadt a.d. Weinstraße vom 12.05.2003 - Az.: VG 6 K 2588/02.NW -
II. OVG Koblenz vom 19.09.2003 - Az.: OVG 2 A 11048/03 -