Urteil des BVerwG, Az. 2 C 47.08

Vorbehalt des Gesetzes, Beihilfe, Bvo, Fürsorgepflicht
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 47.08
OVG 1 A 1063/07
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 25. März 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Groepper,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister und Dr. Maidowski
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 10. September 2007 und das
Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 2. März
2007 werden aufgehoben.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme
der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese
selbst trägt.
G r ü n d e :
I
Der Kläger steht als Beamter der Besoldungsgruppe A 10 im Dienst der Be-
klagten. Auf seinen Antrag, ihm für während des Jahres 2006 entstandene
krankheitsbedingte Aufwendungen Beihilfen zu gewähren, setzte die Beigela-
dene als Beihilfestelle unter Abzug der jährlichen Selbstbeteiligung des Klägers
von 150 € für das Jahr 2006 eine Beihilfe in Höhe von 503,41 € fest.
Das Verwaltungsgericht hat die Beigeladene als damalige Beklagte unter Ände-
rung des Ausgangsbescheids und Aufhebung des Widerspruchsbescheids zur
Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 150 € verpflichtet. Die Berufung
hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen aus folgenden Gründen zu-
rückgewiesen:
§ 12a BVO NRW sei zwar formell rechtmäßig, verstoße jedoch seit 2003 gegen
Art. 33 Abs. 5 GG und sei deshalb unanwendbar. Seit diesem Jahr dürfe die
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Kostendämpfungspauschale den Beihilfeansprüchen der Beamten wegen der
bis dahin eingetretenen Besoldungsabsenkung durch Abschaffung des Ur-
laubsgeldes und Kürzung der jährlichen Sonderzuwendung nicht mehr entge-
gengehalten werden. Der Umfang dieser Absenkung überschreite 4% eines
Jahresnettoeinkommens; die Kostendämpfungspauschale mache zusätzlich
und je nach Gehaltsstufe bis zu 1,32% eines Jahresnettoeinkommens aus. Sie
führe damit zu einer Unterschreitung der aus verfassungsrechtlichen Gründen
gebotenen amtsangemessenen Alimentation, da die Beamtenschaft greifbar
von der Einkommensentwicklung vergleichbarer Beschäftigter abgekoppelt
worden sei. Deshalb verletze die jährliche pauschale Selbstbeteiligung an den
Krankheitskosten ab dem Jahr 2003 die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Dieser
sei verpflichtet, die Gefährdung der amtsangemessenen Alimentation im Be-
reich der Beihilfe durch eine Nichtanwendung des § 12a BVO NRW zu kom-
pensieren. Ob die Vorschrift wegen Verfassungswidrigkeit nichtig sei, könne
demgegenüber offen bleiben.
Hiergegen wendet sich die Beklagte mit der Revision. Sie beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 10. September 2007 und das
Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 2. März
2007 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II
Die Revision der Beklagten, über die der Senat im Einverständnis der Beteilig-
ten gemäß § 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1, § 141 Satz 1 VwGO ohne mündliche
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Verhandlung entscheiden kann, ist begründet. Das Urteil des Berufungsgerichts
verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht aus
anderen als den vom Oberverwaltungsgericht angeführten Gründen als richtig
dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Beigeladene war berechtigt, die Beihilfe des Klä-
gers im Jahr 2006 um die Kostendämpfungspauschale gemäß § 12a der nord-
rhein-westfälischen Beihilfenverordnung - BVO NRW - zu kürzen (dazu 1. und
2.). Ein Begehren des Klägers festzustellen, dass seine Alimentation die Gren-
ze der Amtsangemessenheit in einem bestimmten Zeitraum unterschritten ha-
be, ist nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens geworden (dazu 3.).
1. Gemäß § 12a Abs. 1 BVO NRW in der hier maßgebenden Fassung des
Art. II des Gesetzes zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 18. Dezember
2002 (GV. NRW S. 660 <666>) wird die Beihilfe je Kalenderjahr, in dem die
beihilfefähigen Aufwendungen entstanden sind, um eine gestaffelte Kosten-
dämpfungspauschale von 150 bis 750 € gekürzt. Beamte mit einem Amt der
Besoldungsgruppe A 10 sind der Stufe 1 (150 €) zugeordnet.
§ 12a Abs. 1 BVO NRW unterliegt nach der Rechtsprechung des Senats weder
hinsichtlich des Art. 33 Abs. 5 GG noch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG oder
auf den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts Bedenken; insbesondere verlangen
weder die Alimentations- noch die Fürsorgepflicht, dass Aufwendungen im
Krankheitsfall durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung
und ergänzende Beihilfeleistungen lückenlos gedeckt werden (Urteil vom
20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20).
2. Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, der Dienstherr sei auf Grund
des Fürsorgegrundsatzes (Art. 33 Abs. 5 GG) dazu berechtigt oder gar ver-
pflichtet, Versäumnisse der Besoldungsgesetze ggf. durch eine Nichtanwen-
dung belastender Beihilfevorschriften zu kompensieren, ist mit Bundesrecht
nicht vereinbar.
Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht gebietet, dass Beamte in besonderen
Belastungssituationen wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit nicht mit erhebli-
chen Aufwendungen beschwert bleiben, die sie durch zumutbare Eigenvorsorge
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mit Hilfe der Regelalimentation nicht absichern können (Urteil vom 20. März
2008, a.a.O., m.w.N.). Allerdings kommt dem Gesetzgeber bei der Ausgestal-
tung eines den Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG entsprechenden Systems von
Alimentation und Fürsorgeleistungen, insbesondere bei der Entscheidung dar-
über, ob und in welchem Umfang Beihilfeleistungen gewährt werden, ein erheb-
licher Spielraum zu. Das Beihilfensystem als solches ist nicht verfassungsrecht-
lich verankert, da es nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeam-
tentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gehört. Ob die Fürsorge in Krankheits- und Pflege-
fällen durch Beihilfeleistungen, durch Mittel der Regelalimentation zur Finanzie-
rung einer Krankenversicherung oder nicht versicherbarer Belastungen oder
durch eine Kombination aus diesen Elementen unter Wahrung der Amtsange-
messenheit der Alimentation sichergestellt wird, ist dem Gesetzgeber überlas-
sen (BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE
106, 225 <232 f.>; Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 1715/03
u.a. - DVBl 2007, 1493 <1495>; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C
36.02 - BVerwGE 118, 277 <279 f.>). Der Spielraum des Gesetzgebers bei der
Gestaltung des Besoldungsrechts wird grundsätzlich erst durch Maßnahmen
überschritten, die sich als evident sachwidrig erweisen (BVerfG, Beschlüsse
vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310 <320> und vom 6. Mai 2004
- 2 BvL 16/02 - BVerfGE 110, 353 <364>; stRspr). Deshalb kann der Gesetz-
geber das Alimentationsniveau sowohl dadurch anheben, dass er die Dienstbe-
züge erhöht, als auch dadurch, dass er besoldungsrelevante Einschnitte rück-
gängig macht oder Fürsorgeleistungen gewährt. Selbst wenn das Beihilfensys-
tem so ausgestaltet sein sollte, dass die Beamten in Krankheits- und Pflegefäl-
len unter Verstoß gegen das Gebot amtsangemessener Alimentation mit un-
zumutbaren Kosten belastet werden, würde daraus nicht die Nichtigkeit oder -
wie das Berufungsgericht meint - die Unanwendbarkeit der entsprechenden
beihilferechtlichen Vorschriften folgen, sondern die Notwendigkeit einer Anpas-
sung des Alimentationsniveaus etwa durch Änderung des Besoldungsgesetzes.
Die vom Berufungsgericht für richtig gehaltene Nichtanwendung belastender
Beihilfevorschriften im Einzelfall verkennt diesen Zusammenhang von Alimenta-
tions- und Fürsorgepflicht. Der Beamte, der sein grundrechtsgleiches Recht auf
amtsangemessene Alimentation geltend machen will, kann dieses Ziel nicht
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durch eine Klage auf Gewährung von Fürsorgeleistungen erreichen. Es ist Sa-
che des Gesetzgebers zu entscheiden, in welcher Weise die amtsangemesse-
ne Alimentation sichergestellt wird. Aus demselben Grund kann auch das Ge-
richt nicht die Anwendung belastender Beihilferegelungen sperren und sich so
an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Vielmehr kann der Gestaltungsspiel-
raum des Gesetzgebers nur dadurch gewahrt werden, dass betroffene Beamte
ihren auf eine höhere Alimentation zielenden Anspruch prozessual durch eine
Feststellungsklage geltend machen (stRspr; Urteile vom 20. März 2008 a.a.O.,
vom 28. Mai 2009 - BVerwG 2 C 23.07 - Buchholz 11 Art. 57 GG Nr. 1 und vom
6. November 2009 - BVerwG 2 C 60.08 -; vgl. auch Urteil vom 20. Juni 1996
- BVerwG 2 C 7.95 - Buchholz 240 § 2 BBesG Nr. 8 und BVerfG, Kammerbe-
schluss vom 14. Oktober 2009 - 2 BvL 13/08 u.a. - juris). Dieser Weg ist ihnen
auch im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG)
zuzumuten, da davon auszugehen ist, dass der Gesetzgeber die Konsequen-
zen aus einer entsprechenden gerichtlichen Feststellung ziehen wird. In wirt-
schaftlichen Notlagen kommen unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht
vorläufige Zahlungen in Betracht (Urteil vom 20. Juni 1996, a.a.O.).
Die Annahme des Berufungsgerichts, Rechtsschutz sei in Fällen wie dem vor-
liegenden dort zu suchen, wo das System von Alimentation und Beihilfe die
Schwelle der Rechtswidrigkeit überschreite, trifft zwar zu. Allerdings führt sie
nicht dazu, dass eine Verpflichtungsklage auf Gewährung höherer Beihilfen zu
erheben ist, da nicht die beihilferechtliche Regelung, die zu einem Absinken des
Alimentationsniveaus unter die Schwelle der Amtsangemessenheit führt,
rechtswidrig ist, sondern das Besoldungsgesetz, das eine verfassungswidrig zu
niedrige Alimentation festsetzt. Die vom Berufungsgericht für ausreichend ge-
haltene Anwendungssperre des § 12a BVO NRW trägt dem Umstand nicht hin-
reichend Rechnung, dass weder die Kostendämpfungspauschale noch ihre
Anwendung rechtswidrig sind, sondern - unterstellt, das Alimentationsniveau
des Klägers sei im Jahre 2006 verfassungswidrig zu niedrig gewesen - das Be-
soldungsgesetz. Dem abweichenden Ansatz des Berufungsgerichts stehen be-
reits der besoldungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes sowie der Grundsatz der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung entgegen, da er auf eine behördliche oder
gerichtliche Nichtanwendungskompetenz für jeden Einzelfall hinausläuft, in dem
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das für verfassungsgemäß gehaltene Alimentationsniveau durch Anwendung
einer Kürzungs- oder Streichungsregelung gefährdet erscheint. Er greift in den
Gestaltungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers ein, der zu der Entschei-
dung darüber berufen ist, ob eine unzureichende Alimentation durch den Abbau
von Kürzungsvorschriften oder durch Anhebung der Regelalimentation behoben
werden soll. Schließlich führt der Ansatz des Berufungsgerichts zu dem unter
dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit nicht tragbaren Ergebnis, dass je nach
geltend gemachter Leistung - Beihilfe ohne Selbstbehalt für beihilfefähige
Aufwendungen, Beihilfe für nicht beihilfefähige Aufwendungen, Sonderzu-
wendung usw. - und Einzelfall beliebige Vorschriften des öffentlichen Dienst-
rechts einer Anwendungssperre gegenüber einzelnen Beamten unterworfen
würden, während sie gegenüber anderen Beamten Anwendung fänden, weil
diese ihren Anspruch auf Kompensation der unzureichenden Besoldung in an-
derer Weise oder gar nicht geltend gemacht haben.
3. Ein auf die Feststellung einer verfassungswidrig unzureichenden Alimentation
gerichtetes Begehren ist im vorliegenden Fall nicht Gegenstand des Revisi-
onsverfahrens. Ein solches Begehren lässt sich dem Vortrag des Klägers in
erster und zweiter Instanz nach den Feststellungen des Berufungsgerichts we-
der ausdrücklich noch konkludent entnehmen; im Revisionsverfahren wäre eine
entsprechende Klageänderung im Übrigen gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO
unzulässig.
Der Streitgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wird nicht nur
durch den Klageantrag, sondern auch durch den Klagegrund bestimmt. Neben
der angestrebten Rechtsfolge ist deshalb auch der Sachverhalt, aus dem sich
diese Rechtsfolge ergeben soll, für den Streitgegenstand bestimmend (Be-
schluss vom 9. August 2000 - BVerwG 8 B 72.00 - Buchholz 310 § 121 VwGO
Nr. 80). Das Gericht ist bei der Ermittlung des Begehrens zwar nicht an die Fas-
sung der Anträge gebunden, darf aber über das Klagebegehren nicht hinaus-
gehen (§ 88 VwGO). Im vorliegenden Fall hat der Kläger sich nach den in erster
und zweiter Instanz gestellten Anträgen auf die Anfechtung des Beihilfebe-
scheids vom 23. März 2006 und des Widerspruchsbescheids vom 5. Dezember
2006 sowie auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage auf Gewährung einer
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weiteren Beihilfe in Höhe von 150 € für das Jahr 2006 beschränkt. Damit hat er
den zur Entscheidung des Gerichts gestellten Sachverhalt auf das Beihilferecht
beschränkt; alleiniges Ziel des Verfahrens ist - wie sich nicht zuletzt in dem vom
Berufungsgericht festgesetzten Streitwert widerspiegelt - die Durchsetzung ei-
nes bezifferten Anspruchs auf höhere Beihilfeleistungen. Zwar ist der Kläger zur
Begründung des geltend gemachten Leistungsbegehrens auf die Frage der
Verfassungsmäßigkeit seiner Besoldung im Jahr 2006 eingegangen. Diesen
Ausführungen kommt für das angestrebte Rechtsschutzziel jedoch lediglich die
Funktion eines Begründungselements zu, das die Voraussetzungen für die
Gewährung weiterer Fürsorgeleistungen belegen soll. Ein auf die allgemeine
und dauerhafte Erhöhung der Bezüge durch Tätigwerden des Gesetzgebers
gerichtetes Klagebegehren hat der Kläger vielmehr ausdrücklich als im Hinblick
auf Art. 19 Abs. 4 GG unzumutbar abgelehnt. Ein derartiges Feststellungsbe-
gehren ist auch nicht als nachrangiges Begehren in dem streitgegenständlichen
Leistungsantrag auf Gewährung einer weiteren Beihilfe enthalten, weil die
Rechtsschutzziele beider Begehren nicht identisch sind (vgl. Urteil vom 28. April
2005 - BVerwG 2 C 1.04 - BVerwGE 123, 308 <312>).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Thomsen
Dr. Burmeister
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