Urteil des BVerwG vom 25.11.2004

Versetzung, Grobes Verschulden, Ermessensausübung, Klagebefugnis

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 46.03

Verkündet

OVG 10 A 10842.03

am 25. November 2004

Hardtmann

Justizangestellte

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 25. November 2004

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,

G r o e p p e r und Dr. B a y e r

für Recht erkannt:

- 2 -

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwal-

tungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. August 2003 wird zu-

rückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Der 1947 geborene Kläger ist Berufssoldat. Nachdem mit Wirkung vom 1. Januar

2002 das Personalanpassungsgesetz in Kraft getreten war, stellte er am 4. Januar

2002 den Antrag, ihn nach Maßgabe dieses Gesetzes "zum nächstmöglichen Termin

(30.04.2002)" in den Ruhestand zu versetzen. In einem Schreiben des Personalamts

der Bundeswehr vom 16. Januar 2002 an alle Berufssoldaten, die die formalen Vo-

raussetzungen für eine vorzeitige Zurruhesetzung nach dem Personalanpassungs-

gesetz erfüllten, erläuterte die Beklagte die gesetzliche Regelung und bat den jewei-

ligen Empfänger - darunter auch den Kläger -, in einem beigefügten Vordruck sein

grundsätzliches Interesse an einer vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand zu er-

klären. Die Beklagte werde bei positiver Antwort prüfen, ob die Zurruhesetzung im

dienstlichen Interesse liege. In die Prüfung würde neben der dienstlichen Abkömm-

lichkeit und dem Zeitpunkt der Versetzung eine Vielzahl weiterer Erwägungen einbe-

zogen, wie z.B. die Frage nach der Nachfolgebesetzung. Ein Anspruch auf vorzeitige

Zurruhesetzung bestehe nicht.

Der Kläger äußerte in dem Formblatt sein grundsätzliches Interesse und gab mehre-

re nach Priorität geordnete Daten als gewünschte Zeitpunkte der Zurruhesetzung an.

Mit Schreiben vom 21. Mai 2002 teilte das Personalamt der Bundeswehr dem Kläger

mit, die Überprüfung habe in seinem Falle ergeben, dass seine vorzeitige Zurruhe-

setzung aufgrund seiner besonderen Qualifikation/Spezialisierung nicht im dienstli-

chen Interesse liege.

- 3 -

Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, er gehöre der Ausbildungs- und

Verwendungsreihe Artillerie und nicht der Ausbildungs- und Verwendungsreihe Eloka

an. Der Beklagten sei sein Wunsch nach vorzeitiger Zurruhesetzung seit Jahren be-

kannt. Es wäre ihr möglich gewesen, Nachwuchskräfte für seine Stelle auszubilden.

Zurzeit werde ein neues Rechensystem eingeführt, in das er sich erst einarbeiten

müsse; nach Beendigung der Einarbeitungsphase stehe ohnehin seine reguläre

Pensionierung an. Auch im Bereich der Eloka-Truppe seien Stabsoffiziere nach dem

Personalanpassungsgesetz in den Ruhestand versetzt worden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet

abgewiesen. Das Berufungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen, im We-

sentlichen aus folgenden Gründen:

Es könne offen bleiben, ob die Klage bereits unzulässig sei; jedenfalls sei die Beru-

fung unbegründet. § 1 des Personalanpassungsgesetzes gewähre den Berufssolda-

ten kein subjektives öffentliches Recht auf vorzeitige Versetzung in den Ruhestand.

Ihnen stehe noch nicht einmal ein Anspruch darauf zu, dass über die Versetzung in

den Ruhestand ohne Ermessensfehler entschieden werde. Es genüge nicht, dass mit

einem Rechtssatz eine den Einzelnen begünstigende Reflexwirkung verbunden sei.

Das Gesetz räume dem Berufssoldaten lediglich die Möglichkeit ein, seine Zu-

stimmung zu der vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand zu versagen. Es diene

allein der Verbesserung der Personalstruktur. Diese Zielrichtung komme in dem Ge-

setz noch deutlicher als in dem ähnlichen Zwecken dienenden Personalstrukturge-

setz von 1991 zum Ausdruck, indem es keinen Antrag des Berufssoldaten, sondern

nur noch dessen Zustimmung vorsehe. Demgemäß sei auch eine Abwägung mit pri-

vaten Belangen nicht vorgesehen. Soweit der Kläger im Berufungsverfahren erstmals

darauf hingewiesen habe, er müsse seine Mutter und seine Schwiegermutter ver-

sorgen, weil seine Frau hierzu nur eingeschränkt in der Lage sei, stütze er sich auf

nicht berücksichtigungsfähige private Gründe. Der Kläger habe noch nicht einmal

einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung. Dieser lasse sich auch nicht

aus der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn herleiten.

- 4 -

Mit seiner Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. August

2003 und des Verwaltungsgerichts Trier vom 27. März 2003 sowie die Be-

scheide der Beklagten vom 21. Mai 2002 und vom 29. Juli 2002 aufzuhe-

ben und die Beklagte zu verpflichten, den Kläger unverzüglich in den Ru-

hestand zu versetzen,

hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Versetzung

in den vorzeitigen Ruhestand unter Beachtung der Rechtsauffassung des

Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf vorzeitige Verset-

zung in den Ruhestand. Er kann auch nicht beanspruchen, dass über seinen Antrag

erneut entschieden wird.

1. Die Klage ist zulässig. Denn es steht nicht fest, dass die beantragte Statusände-

rung den Kläger unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in seinen Rechten verletzen

könnte (vgl. Urteil vom 11. Januar 1994 - BVerwG 1 A 72.89 - BVerwGE 95, 25

<27>). Mit seiner Klage begehrt er eine Änderung seiner Rechtsstellung als Soldat

und hat die Frage nach den Grenzen des gerichtlich im Interesse der Berufssoldaten

nicht überprüfbaren Auswahl- und Organisationsermessens der Wehrersatzbehörden

aufgeworfen. Dass solche Grenzen hier unter Verletzung subjektiver Rechte des

Klägers überschritten sein könnten, ist nicht eindeutig ausgeschlossen. Das reicht

nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus, um die

Voraussetzungen des § 42 Abs. 2 VwGO zu erfüllen (vgl. Urteil vom 22. Januar 2003

- BVerwG 6 C 18.02 - Buchholz 448.0 § 48 WPflG Nr. 3 ).

2. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, von der Beklagten in den vorzeitigen Ru-

hestand versetzt zu werden.

- 5 -

Das Gesetz zur Anpassung der Personalstärke der Streitkräfte (Personalanpas-

sungsgesetz - PersAnpassG) ist als Art. 4 des Gesetzes zur Neuausrichtung der

Bundeswehr vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 4013) am 1. Januar 2002 in Kraft

getreten. Es sieht in § 1 vor, dass in den Jahren 2002 bis 2006 bis zu 3 000 Berufs-

soldaten mit ihrer Zustimmung vor Überschreiten der für sie maßgeblichen Alters-

grenze in den Ruhestand versetzt werden können, wenn sie das 50. Lebensjahr voll-

endet haben und hiermit die Jahrgangsstrukturen an die Vorgaben des jeweils gülti-

gen Personalstrukturmodells angepasst werden. Die Versetzung in den Ruhestand

hat zum Ablauf eines Monats zu erfolgen. Für die Versetzung in den Ruhestand gilt

§ 44 Abs. 5, 6 Satz 1 bis 3, Satz 4 2. Halbsatz und Abs. 7 des Soldatengesetzes

entsprechend. Danach setzt der Eintritt in den Ruhestand außerdem voraus, dass

der Berufssoldat eine Dienstzeit von mindestens fünf Jahren abgeleistet hat oder

infolge einer Wehrdienstbeschädigung, die er sich ohne grobes Verschulden zuge-

zogen hat, dienstunfähig geworden ist.

Ob ein Berufssoldat nach § 1 PersAnpassG in den vorzeitigen Ruhestand zu verset-

zen ist, steht im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten. Sie bedarf hierfür lediglich

des Einverständnisses des Berufssoldaten, weil dessen Dienstverhältnis grundsätz-

lich auf Lebenszeit begründet ist (§ 1 Abs. 2 Satz 1 SG) und deshalb grundsätzlich

nicht gegen seinen Willen vorzeitig beendet werden kann.

Liegt - wie hier - dieses Einverständnis vor, hat sich die Beklagte bei ihrer Entschei-

dung allein an den Belangen der Bundeswehr zu orientieren, die in dem Personalan-

passungsgesetz zum Ausdruck kommen.

Bereits der Wortlaut des § 1 PersAnpassG, wonach bis zu 3 000 Berufssoldaten in

den Ruhestand versetzt werden "können", bringt deutlich zum Ausdruck, dass dem

Dienstherrn ein Ermessen eingeräumt ist. Mit dem Wort "können" wird der Behörde

regelmäßig - und so auch hier - auf der Rechtsfolgenseite ein Ermessen eingeräumt.

Dies ergibt sich auch aus der zahlenmäßigen Begrenzung, die nicht einzuhalten wä-

re, wenn alle interessierten Soldaten, die die subjektiven Voraussetzungen erfüllen,

einen Anspruch auf vorzeitige Versetzung in den Ruhestand hätten.

- 6 -

Wie der weitere Wortlaut der Bestimmung des § 1 PersAnpassG zeigt, dient das

Gesetz ausschließlich dazu, durch die Versetzung einzelner Berufssoldaten in den

Ruhestand die Jahrgangsstrukturen an die Vorgaben des jeweils gültigen Personal-

strukturmodells anzupassen. Bei einer Gesamtzahl von 3 000 Berufssoldaten, die

insgesamt in einem Zeitraum von fünf Jahren (2002 - 2006) vorzeitig pensioniert

werden können, kann die Beklagte ohnehin nur einen Teil der entbehrlichen Soldaten

auf der Grundlage dieses Gesetzes verabschieden. Hierbei hat sie ausschließlich

ihren eigenen Interessen zu folgen. Private Interessen der Soldaten daran, vorzeitig

in den Ruhestand zu treten, sind nicht zu berücksichtigen.

Dementsprechend sieht das Gesetz auch kein Antragserfordernis, sondern nur ein

Zustimmungserfordernis vor. Die Initiative, von dem Gesetz Gebrauch zu machen,

geht allein von der Beklagten aus. Infolgedessen kann sich der Kläger nicht auf die

Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berufen, dass ein Antragserforder-

nis in der Regel auf die Existenz subjektiver Rechte hindeutet (vgl. Urteil vom 21. Ok-

tober 1986 - BVerwG 1 C 44.84 - Buchholz 130 § 8 RuStAG Nr. 29 , inso-

weit in BVerwGE 75, 86 nicht abgedruckt).

An die Gesetzeslage, dass nämlich ein Antragserfordernis nicht besteht, hat sich die

Beklagte auch gehalten. Gegenteiliges folgt nicht daraus, dass sie mit ihrem Schrei-

ben vom 16. Januar 2002 dazu aufgefordert hatte, ein "grundsätzliches Interesse" an

einer vorzeitigen Zurruhesetzung zu bekunden. Dieses Schreiben sieht keinen An-

trag vor und kann auch weder konkludent noch infolge seiner praktischen Handha-

bung so aufgefasst werden. Das Schreiben betont ausdrücklich, dass es der Zu-

stimmung des Berufssoldaten erst dann bedürfe, wenn die Prüfung abgeschlossen

sei.

Ebenso wenig geeignet, seine Rechtsposition zu stützen, ist der Hinweis des Klägers

auf die vergleichbaren Bestimmungen des § 2 des Personalstärkegesetzes vom

20. Dezember 1991 (BGBl I S. 2376) und des § 1 des Gesetzes zur Verbesserung

der Personalstruktur in den Streitkräften vom 30. Juli 1985 (BGBl I S. 1621). Beide

Vorschriften eröffneten dem Dienstherrn die Möglichkeit, Berufssoldaten bestimmter

Jahrgänge unter bestimmten Voraussetzungen auf ihren schriftlichen Antrag vorzeitig

in den Ruhestand zu versetzen. Das hier anzuwendende Personalanpassungsgesetz

- 7 -

geht demgegenüber einen anderen Weg. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Fehlen

des Antragserfordernisses, sondern auch aus der Begründung zum Gesetzentwurf

(vgl. BTDrucks 14/6881, S. 20). Es heißt dort, die Regelungen dienten ausschließlich

den Belangen der Bundeswehr und gäben dem Soldaten keinen Rechtsanspruch auf

eine der genannten Maßnahmen (d.h. auf Versetzung in den Ruhestand oder

Umwandlung eines Berufssoldatenverhältnisses in ein solches auf Zeit). Es finde

auch keine Interessenabwägung statt, denn das Einzelinteresse an einer vorzeitigen

Zurruhesetzung sei unerheblich. Die personalbearbeitenden Stellen prüften lediglich,

ob den militärischen Belangen besser durch Zurruhesetzung oder Weiterverwendung

gedient sei.

3. Der Kläger kann auch nicht beanspruchen, dass die Beklagte über seinen Antrag

erneut entscheidet.

§ 1 PersAnpassG eröffnet der Beklagten Ermessen. Zugleich lenkt die Vorschrift

dieses Ermessen in die Richtung, dass die Jahrgangsstruktur der Bundeswehr an die

Vorgaben des jeweils gültigen Personalstrukturmodells angepasst werden soll. Der

Kläger kann verlangen, dass über seinen Antrag auf Versetzung in den Ruhestand

ermessensfehlerfrei entschieden wird. Zur Kontrolle über die Ermessensausübung

sind die Verwaltungsgerichte indessen nur insoweit befugt, wie die Klagebefugnis

des Klägers reicht, denn nur insoweit unterliegt das Verhalten der Beklagten einer

materiellen Nachprüfung. Deshalb kann die Ermessensausübung der Beklagten nur

insoweit überprüft werden, als sich das Ermessen auf seine subjektive Rechtsstel-

lung auswirkt. Der Kläger kann somit zwar geltend machen, die Beklagte habe über

seinen Antrag unter Verletzung des Gleichheitssatzes nach sachlich unzulässigen,

willkürlichen Gesichtspunkten entschieden. Er kann jedoch nicht zur Nachprüfung

des Verwaltungsgerichts stellen, ob die Beklagte die Ziele des jeweils geltenden

Personalstrukturmodells mit zutreffenden Mitteln angestrebt, erreicht oder verfehlt

hat (vgl. Urteil vom 22. Januar 2003 - BVerwG 6 C 18.02 - Buchholz 448.0 § 48

WPflG Nr. 3 ).

Die Angriffe des Klägers richten sich zum einen dagegen, die Beklagte habe andere

Soldaten in den Ruhestand versetzt, die nach Ausbildung und Tätigkeit in einer ver-

gleichbaren Lage gewesen seien. Hiermit kann der Kläger nicht gehört werden, denn

- 8 -

er greift damit die Entscheidung an, mit welchen personellen Maßnahmen die Be-

klagte die Ziele des Personalstrukturmodells zu erreichen sucht. Sollte damit die Ver-

letzung des Gleichheitssatzes gerügt sein, so hat die Beklagte nachvollziehbar dar-

gelegt, weshalb der Kläger ungeachtet des Personalüberhangs noch benötigt werde,

weshalb die angeblichen Parallelfälle, in denen Soldaten in den Ruhestand versetzt

worden sind, nicht vergleichbar seien und weshalb sie insgesamt ein dienstliches

Interesse daran bejahe, den Kläger weiterhin zu verwenden. Ob die Überlegungen

der Beklagten im Einzelnen und letztlich, gemessen an den Zielen des Gesetzes,

richtig sind, ist eine Frage, deren Überprüfung der Kläger nicht verlangen kann. Of-

fensichtlich willkürlich sind sie jedenfalls nicht.

Zum anderen macht der Kläger geltend, die angefochtenen Bescheide berücksichtig-

ten nicht seine persönlichen Gründe. Auch diese Rüge führt nicht zum Erfolg. § 1

PersAnpassG lenkt das Ermessen der Beklagten allein in die Richtung, die objekti-

ven Interessen der Bundeswehr zu wahren. Rechtliche Interessen der Berufssolda-

ten sollen hierdurch weder begründet noch geschützt werden; sie zu wahren liegt

außerhalb des Regelungsgegenstandes des Gesetzes. Ihre Berücksichtigung ist le-

diglich insofern geboten, als die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand nur mit Zu-

stimmung des Soldaten möglich ist. Die Beklagte war demgemäß nicht verpflichtet,

die darüber hinausgehenden persönlichen Interessen des Klägers in ihre Ermes-

senserwägungen einzubeziehen, geschweige denn, ihnen zu entsprechen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Albers Prof. Dawin Dr. Kugele

Groepper Dr. Bayer

- 9 -

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 13 Abs. 4

Satz 2 i.V.m. Satz 1 Buchst. a) GKG a. F. auf 27 700 € festgesetzt.

Albers Dr. Kugele Groepper

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Soldatenrecht

Fachpresse:

Rechtsquellen:

Personalanpassungsgesetz 2001 § 1

VwGO

§ 42 Abs. 2

Stichworte:

Anspruch auf fehlerfreie Ermessenausübung; Antrag; Belange der Bundeswehr; Be-

rufssoldat; dienstliche Interessen; Einverständnis zur Versetzung in den Ruhestand;

Ermessen; Gleichheitssatz; Klagebefugnis; Personalanpassungsgesetz; Personal-

struktur; Personalstrukturmodell; Ruhestand; Statusänderung; subjektiv öffentliches

Recht; Verbesserung der Personalstruktur; Versetzung in den Ruhestand; vorzeitige

Versetzung in den Ruhestand.

Leitsätze:

Ein Berufssoldat hat keinen Anspruch darauf, nach den Bestimmungen des Perso-

nalanpassungsgesetzes (2001) vorzeitig in den Ruhestand versetzt zu werden.

Der Anspruch des Soldaten auf ermessenfehlerfreie Entscheidung über seinen An-

trag auf vorzeitige Zurruhesetzung beschränkt sich auf die Beachtung des Gleich-

heitssatzes. Das Personalanpassungsgesetz gibt keinen Anspruch auf Berücksichti-

gung persönlicher Interessen des Soldaten.

Urteil des 2. Senats vom 25. November 2004 - BVerwG 2 C 46.03

I. VG Trier vom 27.03.2003 - Az.: VG 1 K 1156/02.TR -

II. OVG Koblenz vom 15.08.2003 - Az.: OVG 10 A 10842/03 -