Urteil des BVerwG, Az. 2 C 46.03

Versetzung, Grobes Verschulden, Ermessensausübung, Klagebefugnis
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 46.03
Verkündet
OVG 10 A 10842.03
am 25. November 2004
Hardtmann
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. November 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,
G r o e p p e r und Dr. B a y e r
für Recht erkannt:
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Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwal-
tungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. August 2003 wird zu-
rückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Der 1947 geborene Kläger ist Berufssoldat. Nachdem mit Wirkung vom 1. Januar
2002 das Personalanpassungsgesetz in Kraft getreten war, stellte er am 4. Januar
2002 den Antrag, ihn nach Maßgabe dieses Gesetzes "zum nächstmöglichen Termin
(30.04.2002)" in den Ruhestand zu versetzen. In einem Schreiben des Personalamts
der Bundeswehr vom 16. Januar 2002 an alle Berufssoldaten, die die formalen Vo-
raussetzungen für eine vorzeitige Zurruhesetzung nach dem Personalanpassungs-
gesetz erfüllten, erläuterte die Beklagte die gesetzliche Regelung und bat den jewei-
ligen Empfänger - darunter auch den Kläger -, in einem beigefügten Vordruck sein
grundsätzliches Interesse an einer vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand zu er-
klären. Die Beklagte werde bei positiver Antwort prüfen, ob die Zurruhesetzung im
dienstlichen Interesse liege. In die Prüfung würde neben der dienstlichen Abkömm-
lichkeit und dem Zeitpunkt der Versetzung eine Vielzahl weiterer Erwägungen einbe-
zogen, wie z.B. die Frage nach der Nachfolgebesetzung. Ein Anspruch auf vorzeitige
Zurruhesetzung bestehe nicht.
Der Kläger äußerte in dem Formblatt sein grundsätzliches Interesse und gab mehre-
re nach Priorität geordnete Daten als gewünschte Zeitpunkte der Zurruhesetzung an.
Mit Schreiben vom 21. Mai 2002 teilte das Personalamt der Bundeswehr dem Kläger
mit, die Überprüfung habe in seinem Falle ergeben, dass seine vorzeitige Zurruhe-
setzung aufgrund seiner besonderen Qualifikation/Spezialisierung nicht im dienstli-
chen Interesse liege.
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Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, er gehöre der Ausbildungs- und
Verwendungsreihe Artillerie und nicht der Ausbildungs- und Verwendungsreihe Eloka
an. Der Beklagten sei sein Wunsch nach vorzeitiger Zurruhesetzung seit Jahren be-
kannt. Es wäre ihr möglich gewesen, Nachwuchskräfte für seine Stelle auszubilden.
Zurzeit werde ein neues Rechensystem eingeführt, in das er sich erst einarbeiten
müsse; nach Beendigung der Einarbeitungsphase stehe ohnehin seine reguläre
Pensionierung an. Auch im Bereich der Eloka-Truppe seien Stabsoffiziere nach dem
Personalanpassungsgesetz in den Ruhestand versetzt worden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet
abgewiesen. Das Berufungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen, im We-
sentlichen aus folgenden Gründen:
Es könne offen bleiben, ob die Klage bereits unzulässig sei; jedenfalls sei die Beru-
fung unbegründet. § 1 des Personalanpassungsgesetzes gewähre den Berufssolda-
ten kein subjektives öffentliches Recht auf vorzeitige Versetzung in den Ruhestand.
Ihnen stehe noch nicht einmal ein Anspruch darauf zu, dass über die Versetzung in
den Ruhestand ohne Ermessensfehler entschieden werde. Es genüge nicht, dass mit
einem Rechtssatz eine den Einzelnen begünstigende Reflexwirkung verbunden sei.
Das Gesetz räume dem Berufssoldaten lediglich die Möglichkeit ein, seine Zu-
stimmung zu der vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand zu versagen. Es diene
allein der Verbesserung der Personalstruktur. Diese Zielrichtung komme in dem Ge-
setz noch deutlicher als in dem ähnlichen Zwecken dienenden Personalstrukturge-
setz von 1991 zum Ausdruck, indem es keinen Antrag des Berufssoldaten, sondern
nur noch dessen Zustimmung vorsehe. Demgemäß sei auch eine Abwägung mit pri-
vaten Belangen nicht vorgesehen. Soweit der Kläger im Berufungsverfahren erstmals
darauf hingewiesen habe, er müsse seine Mutter und seine Schwiegermutter ver-
sorgen, weil seine Frau hierzu nur eingeschränkt in der Lage sei, stütze er sich auf
nicht berücksichtigungsfähige private Gründe. Der Kläger habe noch nicht einmal
einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung. Dieser lasse sich auch nicht
aus der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn herleiten.
- 4 -
Mit seiner Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. August
2003 und des Verwaltungsgerichts Trier vom 27. März 2003 sowie die Be-
scheide der Beklagten vom 21. Mai 2002 und vom 29. Juli 2002 aufzuhe-
ben und die Beklagte zu verpflichten, den Kläger unverzüglich in den Ru-
hestand zu versetzen,
hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Versetzung
in den vorzeitigen Ruhestand unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II.
Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf vorzeitige Verset-
zung in den Ruhestand. Er kann auch nicht beanspruchen, dass über seinen Antrag
erneut entschieden wird.
1. Die Klage ist zulässig. Denn es steht nicht fest, dass die beantragte Statusände-
rung den Kläger unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in seinen Rechten verletzen
könnte (vgl. Urteil vom 11. Januar 1994 - BVerwG 1 A 72.89 - BVerwGE 95, 25
<27>). Mit seiner Klage begehrt er eine Änderung seiner Rechtsstellung als Soldat
und hat die Frage nach den Grenzen des gerichtlich im Interesse der Berufssoldaten
nicht überprüfbaren Auswahl- und Organisationsermessens der Wehrersatzbehörden
aufgeworfen. Dass solche Grenzen hier unter Verletzung subjektiver Rechte des
Klägers überschritten sein könnten, ist nicht eindeutig ausgeschlossen. Das reicht
nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus, um die
Voraussetzungen des § 42 Abs. 2 VwGO zu erfüllen (vgl. Urteil vom 22. Januar 2003
- BVerwG 6 C 18.02 - Buchholz 448.0 § 48 WPflG Nr. 3 ).
2. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, von der Beklagten in den vorzeitigen Ru-
hestand versetzt zu werden.
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Das Gesetz zur Anpassung der Personalstärke der Streitkräfte (Personalanpas-
sungsgesetz - PersAnpassG) ist als Art. 4 des Gesetzes zur Neuausrichtung der
Bundeswehr vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 4013) am 1. Januar 2002 in Kraft
getreten. Es sieht in § 1 vor, dass in den Jahren 2002 bis 2006 bis zu 3 000 Berufs-
soldaten mit ihrer Zustimmung vor Überschreiten der für sie maßgeblichen Alters-
grenze in den Ruhestand versetzt werden können, wenn sie das 50. Lebensjahr voll-
endet haben und hiermit die Jahrgangsstrukturen an die Vorgaben des jeweils gülti-
gen Personalstrukturmodells angepasst werden. Die Versetzung in den Ruhestand
hat zum Ablauf eines Monats zu erfolgen. Für die Versetzung in den Ruhestand gilt
§ 44 Abs. 5, 6 Satz 1 bis 3, Satz 4 2. Halbsatz und Abs. 7 des Soldatengesetzes
entsprechend. Danach setzt der Eintritt in den Ruhestand außerdem voraus, dass
der Berufssoldat eine Dienstzeit von mindestens fünf Jahren abgeleistet hat oder
infolge einer Wehrdienstbeschädigung, die er sich ohne grobes Verschulden zuge-
zogen hat, dienstunfähig geworden ist.
Ob ein Berufssoldat nach § 1 PersAnpassG in den vorzeitigen Ruhestand zu verset-
zen ist, steht im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten. Sie bedarf hierfür lediglich
des Einverständnisses des Berufssoldaten, weil dessen Dienstverhältnis grundsätz-
lich auf Lebenszeit begründet ist (§ 1 Abs. 2 Satz 1 SG) und deshalb grundsätzlich
nicht gegen seinen Willen vorzeitig beendet werden kann.
Liegt - wie hier - dieses Einverständnis vor, hat sich die Beklagte bei ihrer Entschei-
dung allein an den Belangen der Bundeswehr zu orientieren, die in dem Personalan-
passungsgesetz zum Ausdruck kommen.
Bereits der Wortlaut des § 1 PersAnpassG, wonach bis zu 3 000 Berufssoldaten in
den Ruhestand versetzt werden "können", bringt deutlich zum Ausdruck, dass dem
Dienstherrn ein Ermessen eingeräumt ist. Mit dem Wort "können" wird der Behörde
regelmäßig - und so auch hier - auf der Rechtsfolgenseite ein Ermessen eingeräumt.
Dies ergibt sich auch aus der zahlenmäßigen Begrenzung, die nicht einzuhalten wä-
re, wenn alle interessierten Soldaten, die die subjektiven Voraussetzungen erfüllen,
einen Anspruch auf vorzeitige Versetzung in den Ruhestand hätten.
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Wie der weitere Wortlaut der Bestimmung des § 1 PersAnpassG zeigt, dient das
Gesetz ausschließlich dazu, durch die Versetzung einzelner Berufssoldaten in den
Ruhestand die Jahrgangsstrukturen an die Vorgaben des jeweils gültigen Personal-
strukturmodells anzupassen. Bei einer Gesamtzahl von 3 000 Berufssoldaten, die
insgesamt in einem Zeitraum von fünf Jahren (2002 - 2006) vorzeitig pensioniert
werden können, kann die Beklagte ohnehin nur einen Teil der entbehrlichen Soldaten
auf der Grundlage dieses Gesetzes verabschieden. Hierbei hat sie ausschließlich
ihren eigenen Interessen zu folgen. Private Interessen der Soldaten daran, vorzeitig
in den Ruhestand zu treten, sind nicht zu berücksichtigen.
Dementsprechend sieht das Gesetz auch kein Antragserfordernis, sondern nur ein
Zustimmungserfordernis vor. Die Initiative, von dem Gesetz Gebrauch zu machen,
geht allein von der Beklagten aus. Infolgedessen kann sich der Kläger nicht auf die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berufen, dass ein Antragserforder-
nis in der Regel auf die Existenz subjektiver Rechte hindeutet (vgl. Urteil vom 21. Ok-
tober 1986 - BVerwG 1 C 44.84 - Buchholz 130 § 8 RuStAG Nr. 29 , inso-
weit in BVerwGE 75, 86 nicht abgedruckt).
An die Gesetzeslage, dass nämlich ein Antragserfordernis nicht besteht, hat sich die
Beklagte auch gehalten. Gegenteiliges folgt nicht daraus, dass sie mit ihrem Schrei-
ben vom 16. Januar 2002 dazu aufgefordert hatte, ein "grundsätzliches Interesse" an
einer vorzeitigen Zurruhesetzung zu bekunden. Dieses Schreiben sieht keinen An-
trag vor und kann auch weder konkludent noch infolge seiner praktischen Handha-
bung so aufgefasst werden. Das Schreiben betont ausdrücklich, dass es der Zu-
stimmung des Berufssoldaten erst dann bedürfe, wenn die Prüfung abgeschlossen
sei.
Ebenso wenig geeignet, seine Rechtsposition zu stützen, ist der Hinweis des Klägers
auf die vergleichbaren Bestimmungen des § 2 des Personalstärkegesetzes vom
20. Dezember 1991 (BGBl I S. 2376) und des § 1 des Gesetzes zur Verbesserung
der Personalstruktur in den Streitkräften vom 30. Juli 1985 (BGBl I S. 1621). Beide
Vorschriften eröffneten dem Dienstherrn die Möglichkeit, Berufssoldaten bestimmter
Jahrgänge unter bestimmten Voraussetzungen auf ihren schriftlichen Antrag vorzeitig
in den Ruhestand zu versetzen. Das hier anzuwendende Personalanpassungsgesetz
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geht demgegenüber einen anderen Weg. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Fehlen
des Antragserfordernisses, sondern auch aus der Begründung zum Gesetzentwurf
(vgl. BTDrucks 14/6881, S. 20). Es heißt dort, die Regelungen dienten ausschließlich
den Belangen der Bundeswehr und gäben dem Soldaten keinen Rechtsanspruch auf
eine der genannten Maßnahmen (d.h. auf Versetzung in den Ruhestand oder
Umwandlung eines Berufssoldatenverhältnisses in ein solches auf Zeit). Es finde
auch keine Interessenabwägung statt, denn das Einzelinteresse an einer vorzeitigen
Zurruhesetzung sei unerheblich. Die personalbearbeitenden Stellen prüften lediglich,
ob den militärischen Belangen besser durch Zurruhesetzung oder Weiterverwendung
gedient sei.
3. Der Kläger kann auch nicht beanspruchen, dass die Beklagte über seinen Antrag
erneut entscheidet.
§ 1 PersAnpassG eröffnet der Beklagten Ermessen. Zugleich lenkt die Vorschrift
dieses Ermessen in die Richtung, dass die Jahrgangsstruktur der Bundeswehr an die
Vorgaben des jeweils gültigen Personalstrukturmodells angepasst werden soll. Der
Kläger kann verlangen, dass über seinen Antrag auf Versetzung in den Ruhestand
ermessensfehlerfrei entschieden wird. Zur Kontrolle über die Ermessensausübung
sind die Verwaltungsgerichte indessen nur insoweit befugt, wie die Klagebefugnis
des Klägers reicht, denn nur insoweit unterliegt das Verhalten der Beklagten einer
materiellen Nachprüfung. Deshalb kann die Ermessensausübung der Beklagten nur
insoweit überprüft werden, als sich das Ermessen auf seine subjektive Rechtsstel-
lung auswirkt. Der Kläger kann somit zwar geltend machen, die Beklagte habe über
seinen Antrag unter Verletzung des Gleichheitssatzes nach sachlich unzulässigen,
willkürlichen Gesichtspunkten entschieden. Er kann jedoch nicht zur Nachprüfung
des Verwaltungsgerichts stellen, ob die Beklagte die Ziele des jeweils geltenden
Personalstrukturmodells mit zutreffenden Mitteln angestrebt, erreicht oder verfehlt
hat (vgl. Urteil vom 22. Januar 2003 - BVerwG 6 C 18.02 - Buchholz 448.0 § 48
WPflG Nr. 3 ).
Die Angriffe des Klägers richten sich zum einen dagegen, die Beklagte habe andere
Soldaten in den Ruhestand versetzt, die nach Ausbildung und Tätigkeit in einer ver-
gleichbaren Lage gewesen seien. Hiermit kann der Kläger nicht gehört werden, denn
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er greift damit die Entscheidung an, mit welchen personellen Maßnahmen die Be-
klagte die Ziele des Personalstrukturmodells zu erreichen sucht. Sollte damit die Ver-
letzung des Gleichheitssatzes gerügt sein, so hat die Beklagte nachvollziehbar dar-
gelegt, weshalb der Kläger ungeachtet des Personalüberhangs noch benötigt werde,
weshalb die angeblichen Parallelfälle, in denen Soldaten in den Ruhestand versetzt
worden sind, nicht vergleichbar seien und weshalb sie insgesamt ein dienstliches
Interesse daran bejahe, den Kläger weiterhin zu verwenden. Ob die Überlegungen
der Beklagten im Einzelnen und letztlich, gemessen an den Zielen des Gesetzes,
richtig sind, ist eine Frage, deren Überprüfung der Kläger nicht verlangen kann. Of-
fensichtlich willkürlich sind sie jedenfalls nicht.
Zum anderen macht der Kläger geltend, die angefochtenen Bescheide berücksichtig-
ten nicht seine persönlichen Gründe. Auch diese Rüge führt nicht zum Erfolg. § 1
PersAnpassG lenkt das Ermessen der Beklagten allein in die Richtung, die objekti-
ven Interessen der Bundeswehr zu wahren. Rechtliche Interessen der Berufssolda-
ten sollen hierdurch weder begründet noch geschützt werden; sie zu wahren liegt
außerhalb des Regelungsgegenstandes des Gesetzes. Ihre Berücksichtigung ist le-
diglich insofern geboten, als die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand nur mit Zu-
stimmung des Soldaten möglich ist. Die Beklagte war demgemäß nicht verpflichtet,
die darüber hinausgehenden persönlichen Interessen des Klägers in ihre Ermes-
senserwägungen einzubeziehen, geschweige denn, ihnen zu entsprechen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Albers Prof. Dawin Dr. Kugele
Groepper Dr. Bayer
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 13 Abs. 4
Satz 2 i.V.m. Satz 1 Buchst. a) GKG a. F. auf 27 700 € festgesetzt.
Albers Dr. Kugele Groepper
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Soldatenrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
Personalanpassungsgesetz 2001 § 1
VwGO
§ 42 Abs. 2
Stichworte:
Anspruch auf fehlerfreie Ermessenausübung; Antrag; Belange der Bundeswehr; Be-
rufssoldat; dienstliche Interessen; Einverständnis zur Versetzung in den Ruhestand;
Ermessen; Gleichheitssatz; Klagebefugnis; Personalanpassungsgesetz; Personal-
struktur; Personalstrukturmodell; Ruhestand; Statusänderung; subjektiv öffentliches
Recht; Verbesserung der Personalstruktur; Versetzung in den Ruhestand; vorzeitige
Versetzung in den Ruhestand.
Leitsätze:
Ein Berufssoldat hat keinen Anspruch darauf, nach den Bestimmungen des Perso-
nalanpassungsgesetzes (2001) vorzeitig in den Ruhestand versetzt zu werden.
Der Anspruch des Soldaten auf ermessenfehlerfreie Entscheidung über seinen An-
trag auf vorzeitige Zurruhesetzung beschränkt sich auf die Beachtung des Gleich-
heitssatzes. Das Personalanpassungsgesetz gibt keinen Anspruch auf Berücksichti-
gung persönlicher Interessen des Soldaten.
Urteil des 2. Senats vom 25. November 2004 - BVerwG 2 C 46.03
I. VG Trier vom 27.03.2003 - Az.: VG 1 K 1156/02.TR -
II. OVG Koblenz vom 15.08.2003 - Az.: OVG 10 A 10842/03 -