Urteil des BVerwG vom 03.07.2003

Beihilfe, Nbg, Echte Rückwirkung, Besoldung

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 45.02

OVG 2 LB 3402/01

Verkündet

am 3. Juli 2003

Schütz

Justizobersekretärin

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 3. Juli 2003

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S i l b e r k u h l

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,

G r o e p p e r und Dr. B a y e r

für Recht erkannt:

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Die Revision des Klägers gegen den Beschluss des

Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 19. Juli 2002

wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Der im hier maßgeblichen Zeitraum nach der Besoldungsgruppe A 8 besoldete Kläger bean-

tragte unter dem 1. Februar 1999 eine Beihilfe für Aufwendungen, die ihm bis zum

31. Januar 1999 entstanden waren. Die Beklagte gewährte ihm eine Beihilfe, die sie ent-

sprechend § 87 c Abs. 4 NBG in der bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassung um

eine Kostendämpfungspauschale in Höhe von 200 DM kürzte. Die Klage, mit der sich der

Kläger gegen die Kürzung wendet, ist in beiden Vorinstanzen erfolglos geblieben.

Zur Begründung hat das Berufungsgericht ausgeführt: § 87 c Abs. 4 NBG - dessen korrekte

Anwendung zwischen den Parteien nicht streitig ist - verstoße nicht gegen höherrangiges

Recht. Das Land sei zum Erlass der Regelung zuständig, weil der Bund seine konkurrieren-

de Gesetzgebungskompetenz für die Regelung des Beihilferechts für Landesbeamte nicht

ausgeschöpft habe und ein Fall offenbaren Missbrauchs nicht vorliege. Besoldungsrechtliche

Wirkung komme der Regelung nicht zu. Der Betrag der Kostendämpfungspauschale erreiche

in keiner Besoldungsgruppe mehr als ein Prozent der Jahresbezüge. Die Einführung der

Pauschale verstoße auch nicht gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Zwar sei es nicht

möglich, sich gegen die Kostendämpfungspauschale zu versichern. Angesichts ihrer Höhe

führe sie aber nicht zu einer unzumutbaren Belastung, die die amtsangemessene Lebens-

führung gefährde, zumal sie eine an der Kinderzahl orientierte soziale Komponente aufwei-

se. Hinzu komme, dass vorher geltende Selbstbehalte bei Arznei- und Verbandmittelkäufen

sowie bei medizinisch veranlassten Fahrten entfallen seien. Die Pauschale gefährde auch

nicht den so genannten Beihilfestandard. Sie verstoße wegen ihrer geringen Höhe nicht ge-

gen das Alimentationsprinzip. Auch der allgemeine Gleichheitssatz sei nicht verletzt. Der

Gesetzgeber habe für die Differenzierung nach Besoldungsgruppen (ohne Berücksichtigung

unterschiedlicher Dienstaltersstufen) und bei Teilzeitbeschäftigten ohne Berücksichtigung

ihres Beschäftigungsgrades relativ grob pauschalieren dürfen, weil es sich bei der Beihilfebe-

rechnung um eine Massenerscheinung handelte, die typisierend und generalisierend gere-

gelt werden dürfe. Nicht zu beanstanden sei auch, dass die Regelung ohne Übergangsrege-

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lung in Kraft getreten sei und auch solche Fälle erfasst habe, in denen die beihilfefähigen

Aufwendungen schon entstanden seien. Die hierin liegende unechte Rückwirkung sei recht-

mäßig, weil das Interesse des Landes an einer raschen finanziellen Entlastung schutzwürdi-

ger sei als das Vertrauen der Beamten in den Fortbestand der bisherigen Regelung.

Gegen diesen Beschluss richtet sich die Revision des Klägers, mit der er die Verletzung ma-

teriellen Rechts rügt. Er beantragt,

die vorinstanzlichen Entscheidungen aufzuheben und nach dem Klageantrag zu

erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm für die bis

zum 31. Januar 1999 entstandenen Aufwendungen eine um 200 DM erhöhte Beihilfe ge-

währt wird.

Die Kürzung der Beihilfe beruht auf § 87 c NBG in der Fassung des Art. 14 Haushaltsbe-

gleitgesetz 1999 vom 21. Januar 1999 (Nds. GVBl S. 10, 13) - § 87 c NBG a.F. - neu gefasst

durch Art. 4 Haushaltsbegleitgesetz 2002 vom 18. Dezember 2001 (Nds. GVBl S. 806). Ge-

mäß § 87 c Abs. 4 Satz 1 NBG a.F. wurde die Beihilfe je Kalenderjahr, in dem ein Beihilfean-

trag gestellt wurde, bei einem Angehörigen der Besoldungsgruppe A 8 um die "Kostendämp-

fungspauschale" von 200 DM gekürzt.

Zu dieser Regelung war das Land Niedersachsen befugt. Art. 74 a Abs. 1 GG erstreckt die

konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf die Besoldung und Versorgung der Angehö-

rigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhält-

nis stehen, soweit nicht der Bund nach Art. 73 Nr. 8 GG ausschließlich zuständig ist. Der

Begriff "Besoldung" wird in Art. 74 a Abs. 1 GG in einem weiten Sinne verwendet. Er umfasst

sämtliche in Erfüllung der Alimentationspflicht gewährten Leistungen, also nicht nur Geld-,

sondern auch Sachbezüge. Beihilfe und freie Heilfürsorge gehören zum Begriff der Besol-

dung im Sinne dieser Verfassungsbestimmung (vgl. BVerfGE 62, 354 <368>; BVerfG, Be-

schluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - ZBR 2003, 203).

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Von der ihm verliehenen Gesetzgebungskompetenz hat der Bund nur insoweit Gebrauch

gemacht, als er prinzipiell abschließend die Besoldung und Versorgung im engeren Sinne

normiert hat. Die Bundesgesetzgebung regelt indessen nicht Leistungen für besondere Le-

benssituationen im Länderbereich. In diesem Umfang sind die Bundesregelungen nicht ab-

schließend und entfalten auch keine Sperrwirkung. Die Länder sind berechtigt, die nach der

gegenwärtigen Konzeption der Regelalimentierung gebotene Ergänzung durch Beihilfen im

Krankheitsfall u.a. selbst zu regeln.

Das Land Niedersachsen hat nicht die Gesetzgebungskompetenz des Bundes und damit

seine Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verletzt. Die Pflicht zur Rücksichtnahme auf

die Belange und die Kodifikationen des Bundes führt zu Beschränkungen, wenn sich die

kompetenzgemäße Regelung eines Landes auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung le-

diglich mittelbar auswirken kann und die Gesetzgebung durch das Land offenbar miss-

bräuchlich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O. m.w.N.). Dass das

Land Niedersachsen durch die Einführung der Kostendämpfungspauschale besoldungs-

oder versorgungsrechtliche Ziele verfolgt oder die abschließende Gesetzgebung des Bundes

konterkariert hat, ist nicht erkennbar.

Die Einführung der Kostendämpfungspauschale verstößt nicht gegen hergebrachte Grund-

sätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG).

Von Verfassungs wegen hat der Beamte Anspruch darauf, auch Krankheit, Pflegebedürftig-

keit und andere besondere Situationen finanziell bewältigen zu können, ohne dass sein

amtsangemessener Lebensunterhalt beeinträchtigt wird (vgl. BVerfGE 3, 58 <160>; 46, 97

<117>; 70, 69 <79>; 97, 35 <45>; BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - BVerwG 2 C

34.01 - DÖV 2003, 456 = DVBl 2003, 726 = ZBR 2003, 212

scheidungssammlung vorgesehen>). Die Pflicht zur Sicherstellung des amtsangemessenen

Lebensunterhalts ist ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums und beruht unmit-

telbar auf Verfassungsrecht (Art. 33 Abs. 5 GG). Sie ist nicht beschränkt auf gewöhnliche

Lebenssituationen, sondern erstreckt sich auch auf Lebenslagen, die einen erhöhten Bedarf

begründen. Die Alimentationspflicht gebietet dem Dienstherrn, Vorkehrungen zu treffen, dass

die notwendigen und angemessenen Maßnahmen im Falle von Krankheit, Pflegebedürftig-

keit, Geburt und Tod nicht aus wirtschaftlichen Gründen unterbleiben oder dass der amtsan-

gemessene Lebensunterhalt wegen der finanziellen Belastungen in diesen Ausnahmesituati-

onen nicht gefährdet wird.

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Das gegenwärtig praktizierte System der Beihilfen in Krankheitsfällen gehört jedoch nicht zu

den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und wird deshalb nicht durch

Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistet (stRspr; vgl. BVerfGE 83, 89 <98>; BVerfG, Beschluss vom

7. November 2002, a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 28. November 1991 - BVerwG 2 N

1.89 -; BVerwGE 89, 207 <209> m.w.N.). Unterstützungsleistungen in besonderen Lebenssi-

tuationen werden nicht von der nach Art. 33 Abs. 5 GG geschuldeten Alimentation umfasst.

Vielmehr genügt der Dienstherr der von Verfassungs wegen geschuldeten Alimentation

auch, wenn der Beamte in die Lage versetzt wird, einen Teil seiner Bezüge zur Eigenvorsor-

ge einzusetzen. Besoldung und Versorgung sind so zu gestalten, dass unter Berücksichti-

gung der Eigenvorsorge der angemessene Lebensunterhalt des Beamten und seiner Famili-

enangehörigen sichergestellt bleibt. In welcher Form der Dienstherr die erforderlichen Vor-

kehrungen trifft, bleibt seiner Gestaltungsfreiheit überlassen. Es besteht keine verfassungs-

rechtliche Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern in Krankheitsfällen und

in vergleichbaren Notsituationen Unterstützungen in Form von Beihilfen oder gar von Beihil-

fen in bestimmter Höhe zu gewähren. Das System der Beihilfen kann deshalb ohne Verlet-

zung des Art. 33 Abs. 5 GG geändert werden (vgl. BVerfGE 58, 68 <77 f.>; 79, 223 <235>;

83, 89 <98>; BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O.).

Mutet der Dienstherr dem Beamten oder Versorgungsempfänger eine Eigenvorsorge in vol-

lem Umfange, insbesondere in Krankheits- und Pflegefällen zu, die nach den heutigen Ver-

hältnissen im Gesundheits- und Pflegewesen vernünftigerweise nur durch den Abschluss

von Kranken- und Pflegeversicherungen erreicht werden kann, müssen die Bezüge so be-

messen sein, dass die zu zahlenden Versicherungsprämien den amtsangemessenen Le-

bensunterhalt nicht beeinträchtigen. Sind die Bezüge des Beamten oder Versorgungsemp-

fängers so zugeschnitten, dass sie eine zumutbare Eigenvorsorge nur im Hinblick auf einen

Teil der durch Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt und Tod begründeten Belastungen er-

möglichen, so hat der Dienstherr zusätzliche Vorkehrungen zu treffen, dass die Belastungen,

die den Umfang der Eigenvorsorge überschreiten, ebenfalls getragen werden können. Beihil-

fen zu derartigen Aufwendungen finden ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des Dienst-

herrn, die ihrerseits als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums durch Art. 33

Abs. 5 GG gewährleistet ist (vgl. BVerfGE 46, 97 <117>; 83, 89 <100>). Die Zuschüsse er-

der Dienstherr für ein "Mischsystem" aus Eigenleistungen des Beamten und Beihilfen, so

muss gewährleistet sein, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet

bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht abzusichern vermag (vgl.

BVerfGE 83, 89 <100>; BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O.).

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Sowohl die Bestimmungen über die Besoldung und Versorgungsbezüge als auch die Be-

stimmungen über den Schutz bei Krankheit und Pflegebedürftigkeit haben Rücksicht zu

nehmen auf die finanzielle Belastbarkeit des Beamten, um den amtsangemessenen Lebens-

unterhalt sicher zu stellen. Insoweit sind allerdings keine starren Grenzen vorgegeben. Die

Bezüge der Beamten und Versorgungsempfänger enthalten keinen exakt bestimmbaren

Satz oder proportionalen Anteil, mit dem die Eigenvorsorge betrieben werden kann und soll.

Verfassungsrechtlich ist die Grenze der dem Beamten zumutbaren Belastung im Hinblick auf

die Eigenvorsorge erst erreicht, wenn der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht mehr

gewährleistet ist. Ungereimtheiten, die sich daraus ergeben, dass einerseits Besoldung und

Versorgung zur Anpassung an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finan-

ziellen Verhältnisse (vgl. § 14 BBesG) angehoben, andererseits Zuschüsse für regelmäßig

entstehende Aufwendungen gekürzt werden, begründen für sich betrachtet noch keinen Ver-

fassungsverstoß.

Dass der Kläger seit dem Jahre 1999 mit zusätzlich 200 DM pro anno bei seinen Aufwen-

dungen in Krankheitsfällen belastet worden ist, hat nicht dazu geführt, dass sein amtsange-

messener Lebensunterhalt beeinträchtigt war. Zwar bedeutet Alimentation in der Wohl-

standsgesellschaft mehr als Unterhaltsgewährung in Zeiten, die für weite Kreise der Bevölke-

rung durch Entbehrung und Knappheit gekennzeichnet waren. Im Rahmen seiner Verpflich-

tung zur amtsangemessenen Alimentation hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Dienst-

verhältnisses für qualifizierte Kräfte und das Ansehen des Amtes in der Gesellschaft zu festi-

gen, Ausbildungsstand, Beanspruchung und Verantwortung des Amtsinhabers zu berück-

sichtigen und dafür Sorge zu tragen, dass jeder Bedienstete außer den Grundbedürfnissen

ein "Minimum an Lebenskomfort" befriedigen und seine Unterhaltspflichten gegenüber seiner

Familie erfüllen kann (vgl. BVerfGE 44, 249 <269 f.>; 76, 256 <324>; 81, 363 <376>; 99, 300

<314 ff.>; BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - BVerwG 2 C 34.01 - ). Aller-

dings bezeichnen die Dienst- und sonstigen Bezüge in der jeweils durch Gesetz festgesetz-

ten Höhe nicht zugleich das, was der Dienstherr aufgrund seiner Alimentationspflicht schul-

det. Hat der Beamte zu seinen Aufwendungen in Krankheitsfällen einen Eigenbeitrag zu leis-

ten, der weniger als ein Prozent seiner Jahresbezüge ausmacht, bleibt in aller Regel der

amtsangemessene Lebensunterhalt gewahrt. Es ist auch nicht erkennbar, dass die verfas-

sungsrechtlichen Anforderungen verletzt sein könnten, wenn dem Beamten zugemutet wird,

aufgrund einer Kürzung der Beihilfeleistungen im Vergleich zu den Vorjahren zusätzlich ca.

17 DM pro Monat als Eigenvorsorge aufzubringen.

Die Fürsorgepflicht verlangt nicht, dass durch Beihilfe und Versicherungsleistung die Auf-

wendungen in Krankheitsfällen vollständig gedeckt werden, dass der Dienstherr in jedem

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Falle einen Teil der Aufwendungen übernimmt oder dass das von der Beihilfe nicht gedeckte

Risiko in vollem Umfang versicherbar ist. Allerdings darf die Beihilfe als eine die Eigenvor-

sorge ergänzende Leistung nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmög-

lichkeiten ausgestaltet werden (vgl. BVerfGE 83, 89 <100 ff.>; BVerfG, Beschluss vom

7. November 2002, a.a.O.). Daraus folgt aber nicht, dass das Beihilfesystem und die private

Versicherung lückenlos aufeinander abgestimmt sein müssen. Das Alimentationsprinzip ver-

bietet es, dem Beamten Risiken aufzubürden, deren wirtschaftliche Auswirkungen unüber-

schaubar sind. Das ist nicht zu besorgen, wenn das nicht versicherbare finanzielle Risiko auf

einen Betrag begrenzt ist, der die amtsangemessene Lebensführung nicht beeinträchtigt.

Das Besoldungs- und Versorgungsrecht in der gegenwärtigen Ausgestaltung geht davon

aus, dass der Schutz in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen nicht in vollem Um-

fange der Eigenvorsorge des Beamten überlassen ist. Aus dem wechselseitigen Aufeinan-

derbezogensein von Alimentation einerseits und ergänzender, von Bund und Ländern je

selbst zu regelnder Beihilfe andererseits ergibt sich allerdings kein tradiertes Anspruchsni-

veau der öffentlich Bediensteten, das verfassungsrechtlich geschützt sein könnte (vgl.

BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O.). Einer Kürzung der Beihilfeleistungen

durch Eigenbeteiligung der Beamten steht der bis zur Einführung der Kostendämpfungspau-

schale in verschiedenen Bundesländern erreichte Beihilfestandard nicht entgegen. In den

durch das Grundgesetz gesetzten Grenzen ist es den Ländern möglich, den bisherigen Bei-

hilfestandard auch zu Lasten der Beamten zu ändern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. No-

vember 2002, a.a.O.) und im Rahmen ihrer Regelungskompetenz von denen des Bundes

und der anderen Länder abweichende Vorschriften zu erlassen. Ein Zwang zur Vereinheitli-

chung des Beihilferechts besteht nach den Vorgaben des Bundesbesoldungs- und Versor-

gungsrechts nicht. Bund und Länder haben jedoch zu beachten, dass sie angesichts der

gegenwärtigen Struktur und des gegenwärtigen Niveaus der Besoldung und Versorgung

prinzipiell in die Verantwortung bei Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen der Beam-

ten, der Versorgungsempfänger und deren Familienangehörigen mit einbezogen sind und

die hieraus resultierenden Belastungen nicht beliebig auf die Bezügeempfänger abwälzen

dürfen.

Der Fürsorgegrundsatz ist nicht deshalb verletzt, weil durch die Eigenbeteiligung ein Anreiz

geschaffen werden könnte, von einer notwendigen ärztlichen Behandlung oder von der Be-

schaffung notwendiger Heil- und Hilfsmittel abzusehen. Zwar gebietet das Fürsorgeprinzip,

für das Wohl und Wehe des Beamten und seiner Familienangehörigen zu sorgen und Scha-

den von ihnen abzuwenden. Damit wären Lenkungsmaßnahmen unvereinbar, die den Be-

amten dazu verleiten, in Zukunft von notwendigen Vorsorgeuntersuchungen und von medizi-

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nischen Behandlungen aus finanziellen Erwägungen abzusehen. Zu derartigen Befürchtun-

gen besteht indessen angesichts des Umfangs der vom Niedersächsischen Gesetzgeber

vorgesehenen Eigenbeteiligung kein Anlass. Die Beihilfe war seit jeher eine ergänzende Hil-

feleistung, die neben die zumutbare Eigenvorsorge des Beamten trat. Dieses System ba-

siert nach wie vor auf der Selbstverantwortung des Beamten für gesundheitserhaltende und

-wiederherstellende Maßnahmen.

§ 87 c NBG a.F. ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der verfassungsrechtliche Gleichheits-

satz verbietet, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich

gleich zu behandeln. Nach ständiger Rechtsprechung hat der Gesetzgeber die Grenzen der

ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit mit der Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG

überschritten, wenn die Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in

der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten

Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist - mit anderen Worten, wenn ein vernünftiger,

einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt (vgl. Urteil vom 25. April 1996

- BVerwG 2 C 27.95 - BVerwGE 101, 116 <122> m.w.N.). Um den Anforderungen des Art. 3

Abs. 1 GG zu genügen, kommt es nicht darauf an, ob der Gesetzgeber im Einzelfall die

zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. u.a. Urteil vom

22. März 1990 - BVerwG 2 C 11.89 - Buchholz 240 § 19 a BBesG Nr. 10 S. 17 m.w.N.).

Soweit Beamten im Bund und in anderen Ländern Beihilfen ohne eine Eigenbeteiligung in

Form eines Sockelbetrages gewährt werden, kommt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG aus

diesem Grunde nicht in Betracht. Diese Differenzierung beruht auf der verfassungsrechtlich

angeordneten Kompetenzverteilung und ist nicht zu beanstanden (stRspr; vgl. z.B. BVerfGE

10, 354 <371>; 76, 1 <73>). Ebenso wenig fordert der aus dem Zusammenspiel von Alimen-

tation einerseits und fürsorgebedingten Beihilfeleistungen andererseits abgeleitete "Beihilfe-

standard" eine Einheitlichkeit der Beihilferegelungen oder zumindest des Beihilfeniveaus im

Bund und in den Ländern.

Dass gemäß § 87 c Abs. 4 NBG a.F. die Pauschalsätze nach Besoldungsgruppen abgestuft

sind, verletzt nicht Art. 3 Abs. 1 GG. Bei der Beihilfe handelt es sich nicht um eine Alimenta-

tionsleistung, sondern um eine fürsorgebedingte Hilfeleistung, die die Unterschiede in der

Besoldung nicht einebnet, sondern an diese Unterschiede anknüpft. Mit der Festsetzung von

nach Besoldungsgruppen und nach der Anzahl der Kinder gestaffelten Sockelbeträgen geht

der Gesetzgeber typisierend von einer unterschiedlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit

aus. Unterschiedliche Einkommensverhältnisse können eine Ungleichbehandlung rechtferti-

gen. Das ist in vielen Bereichen - z.B. im Steuerrecht oder bei der Gewährung von Sozialleis-

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tungen - anerkannt (vgl. BVerfGE 97, 332 <344 ff.>). Auch der beamtenrechtliche Fürsorge-

grundsatz kannte seit jeher Differenzierungen nach sozialen und wirtschaftlichen Kriterien.

So variiert z.B. der Bemessungssatz gemäß § 14 BhV danach, ob der Beihilfeberechtigte

Besoldung oder Versorgungsbezüge erhält, ob zwei oder mehr Kinder berücksichtigungsfä-

hig sind oder ob es sich um Aufwendungen für einen berücksichtigungsfähigen Angehörigen

handelt. Alle diese Differenzierungsmerkmale berücksichtigen typisierend ein geringeres

Einkommen oder eine erhöhte Belastung insbesondere durch familiäre Verpflichtungen und

wirken sich auf das Maß der vom Beihilferecht erwarteten zumutbaren Eigenvorsorge aus.

Ebenso wie diese Regelungen ist § 87 c Abs. 4 NBG a.F. mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Soweit Besoldungsgruppen zusammengefasst werden, denen nach der Wertigkeit des Sta-

tusamtes ein jeweils höherer Kürzungssatz auferlegt wird, handelt es sich um einen den An-

forderungen des Art. 3 Abs. 1 GG noch genügenden Indikator abgestufter finanzieller Leis-

tungsfähigkeit. Die Zusammenfassung von Ämtern zumal unterschiedlicher Laufbahngrup-

pen, der Verzicht auf Berücksichtigung von Dienst- bzw. Lebensalterstufen sowie der Ver-

zicht auf realitätsgerechtere Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit haben zwar

zur Folge, dass bei den Ämtern mit aufsteigenden Gehältern an den Schnittstellen der ein-

zelnen Gruppen gemäß § 87 c Abs. 4 NBG a.F. in einer Reihe von Fällen Empfänger höhe-

rer Bezüge mit einem geringeren Sockelbetrag belastet sind als Empfänger geringerer Be-

züge. Dies gilt umso mehr für die Empfänger von Versorgungsbezügen, deren Einkommen

nicht nur durch die Besoldungsgruppe, nach der die Versorgungsbezüge berechnet werden,

sondern ebenso nachhaltig durch die Kriterien der individuell zuletzt empfangenen Bezüge

(vgl. §§ 5, 14 Abs. 1 BeamtVG) sowie der ruhegehaltfähigen Dienstzeit (vgl. §§ 6 ff., 14

Abs. 1 BeamtVG) beeinflusst wird.

Die grobe Typisierung ist indessen angesichts der weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzge-

bers im Bereich der dienstrechtlichen Fürsorge, die über das verfassungsrechtlich gewähr-

leistete Minimum hinausgeht, sowie des Zwangs zur Ordnung von Massenerscheinungen

und der wirtschaftlichen Folgen, die sich aus der Differenzierung ergeben, unter den Anfor-

derungen des Art. 3 Abs. 1 GG noch hinnehmbar. Die sich bei einem Vergleich ergebende

Mehrbelastung war gemäß den Abstufungen in § 87 c Abs. 4 Satz 1 NBG a.F. auf höchstens

200 DM pro Jahr beschränkt. Danach belief sich die maximale Mehrbelastung auf ca. 17 DM

pro Monat. Dem Mangel an Differenzierung steht ein Zugewinn an Verwaltungsvereinfa-

chung gegenüber. Zudem hat der Gesetzgeber in einen grundrechtlich geschützten Bereich,

der eine intensivere Bindung durch das Gleichbehandlungsgebot hätte fordern können (vgl.

BVerfGE 62, 256 <274>; 92, 53 <69>), nicht eingegriffen.

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Die Minderung der Kostendämpfungspauschale für jedes berücksichtigungsfähige Kind um

einen Festbetrag von 50 DM gemäß § 87 c Abs. 4 Satz 3 NBG a.F., ihre Minderung für Teil-

zeitbeschäftigte mit einer Arbeitszeit von weniger als 90 v.H. der regelmäßigen Arbeitszeit

und für Versorgungsempfänger um 30 v.H. - bei Witwen und Witwern um 60 v.H. - (vgl.

§ 87 c Abs. 5 NBG a.F.) sowie das Absehen von der Kostendämpfungspauschale während

eines Erziehungsurlaubs ohne eine Teilzeitbeschäftigung ab 10 Wochenstunden, während

eines Vorbereitungsdienstes oder eines öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnisses,

während einer Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung sowie bei Waisen

(vgl. § 87 c Abs. 6 NBG a.F.), sind unter den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG ebenfalls

noch vertretbar. Auch insoweit hat der Gesetzgeber typisierend und generalisierend an die

wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der jeweiligen Bezüge- und Versorgungsempfänger ange-

knüpft, ohne indessen Ungereimtheiten zu vermeiden wie z.B. bei den Teilzeitbeschäftigten,

je nachdem ob sie während oder außerhalb eines Erziehungsurlaubs beschäftigt sind (vgl.

§ 87 c Abs. 5 Satz 2, Abs. 6 Nr. 1 NBG a.F.), oder bei den Versorgungsempfängern, deren

geringere Leistungsfähigkeit sowohl durch eine Erhöhung des Bemessungssatzes gemäß

§ 87 c Abs. 1 Satz 1 NBG a.F. i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BhV als auch durch eine Kür-

zung der Kostendämpfungspauschale berücksichtigt wird. Diese Unschärfen müssen im

Hinblick auf den Regelungsgegenstand, die wirtschaftlichen Auswirkungen sowie die Anfor-

derungen einer Massenverwaltung toleriert werden. Ein Defizit an Zweckmäßigkeit und ge-

rechtem Ausgleich führt nicht zur Verfassungswidrigkeit des § 87 c NBG a.F. wegen Versto-

ßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Die Einführung der Kostendämpfungspauschale verletzt nicht das aus dem Rechtsstaats-

prinzip (Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) abzuleitende Rückwirkungsverbot, das als

rechtsstaatliches Gebot der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes im Beamten-

verhältnis eine eigene, von Art. 33 Abs. 5 GG umfasste Ausprägung erfahren hat (vgl.

BVerfGE 71, 255 <272> m.w.N.). Danach kann der Beamte zwar, wie jeder andere Staats-

bürger auch, grundsätzlich nicht darauf vertrauen, dass eine für ihn günstige gesetzliche Re-

gelung in aller Zukunft bestehen bleibt. Der verfassungsrechtlich verbürgte Vertrauensschutz

gebietet nicht, den von einer bestimmten Rechtslage Begünstigten vor jeder Enttäuschung

seiner Erwartung in deren Fortbestand zu bewahren. Er zieht aber solchen Hoheitsakten

enge Grenzen, die belastend in verfassungsmäßig verbürgte Rechtsstellungen eingreifen.

Diese Grenzen muss der Normgeber insbesondere bei Rechtsnormen mit Rückwirkung be-

achten, wenn also der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereiches normativ auf einen

Zeitpunkt festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm gültig geworden ist

(vgl. BVerfGE 67, 1 <15>).

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Nach Art. 20 des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 ist das bisherige Recht für Beihilfeanträge

maßgebend, die vor In-Kraft-Treten des Gesetzes (nach Art. 22 Abs. 2 war das insoweit der

1. Februar 1999) bei der Beihilfestelle eingegangen sind. Da der Kläger seinen Beihilfeantrag

erst nach diesem Stichtag eingereicht hat, obwohl die Aufwendungen bereits vorher entstan-

den waren, unterliegt er mit seinem Antrag dem geänderten Recht.

Das Berufungsgericht hat angenommen, es handele sich um einen Fall unechter Rückwir-

kung, weil der Anspruch auf Beihilfe noch nicht im Zeitpunkt der Aufwendungen, sondern

erst mit Antragstellung, möglicherweise sogar erst mit Erlass des Beihilfebescheides entste-

he. Dem ist nicht zu folgen. Echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich än-

dernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (vgl. BVerfGE

95, 64 <86> m.w.N.; stRspr). Bei Normen, die Rechtsansprüche gewähren, bedeutet "abge-

wickelter Tatbestand", dass ein Sachverhalt abgeschlossen ist, der die materiellen Voraus-

setzungen des bisher geltenden Anspruchstatbestandes erfüllt (vgl. BVerfGE 30, 367

<387>). Eine Beihilfe wird zwar nur gewährt, wenn sie innerhalb eines Jahres nach Entste-

hen der Aufwendung oder der Ausstellung der Rechnung beantragt wird (§ 17 Abs. 9 Satz 1

BhV). Der Ablauf der Jahresfrist führt auch dazu, dass der Anspruch auf eine Beihilfe zu der

betreffenden Aufwendung erlischt (vgl. Urteil vom 28. Juni 1965 - BVerwG 8 C 334.63 -

BVerwGE 21, 258 <261>). Der Rechtsanspruch auf Gewährung einer Beihilfe entsteht je-

doch nicht erst durch die Antragstellung und mit dieser, sondern mit dem Zeitpunkt, in dem

dem Beihilfeberechtigten die beihilfefähige Aufwendung entsteht. Die erforderliche Antrag-

stellung (§ 17 Abs. 1 Satz 1 BhV) stellt lediglich die Geltendmachung des bereits mit der bei-

hilfefähigen Aufwendung entstandenen Beihilfeanspruchs dar (vgl. auch Urteil vom 23. März

1979 - BVerwG 6 C 49.77 - Buchholz 238.911 Nr. 14 BhV Nr. 1 S. 2). Liegen die

anspruchsbegründenden tatbestandlichen Umstände in der Vergangenheit, so dass sie dem

Einfluss des Beamten entzogen sind, so entfaltet eine Norm auch dann eine echte Rückwir-

kung, wenn einzelne zur Fälligkeit und Durchsetzbarkeit des Anspruchs erforderliche Ele-

mente noch fehlen. Das Beihilferecht knüpft maßgeblich an die beihilfefähigen Aufwendun-

gen an (§ 1 Abs. 4, § 17 Abs. 3 und 4 BhV). Die Aufwendungen gelten in dem Zeitpunkt als

entstanden, in dem die sie begründende Leistung erbracht wird (§ 5 Abs. 2 Satz 2 BhV). So-

bald sie entstanden sind und sich in ihrer Höhe nicht mehr ändern, greift grundsätzlich die

gesetzliche Regel ein, dass der Beamte für diese Kosten in jeweils bestimmter Höhe Beihilfe

erhalten kann. Mit der Einführung des Sockelbetrages wird diese Lage retroaktiv verändert.

Das Verbot echter Rückwirkung findet jedoch im Gebot des Vertrauensschutzes nicht nur

seinen Grund, sondern auch seine Grenze (vgl. BVerfGE 88, 384 <404>). Das Vertrauen des

Betroffenen auf die geltende Rechtslage bedarf dann keines Schutzes gegenüber einer

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sachlich begründeten rückwirkenden Gesetzesänderung, wenn dadurch kein oder nur ganz

unerheblicher Schaden verursacht worden ist (vgl. BVerfGE 95, 64 <87> m.w.N.). Schutz-

würdig ist von Verfassungs wegen nur das betätigte Vertrauen, die "Vertrauensinvestition",

die zur Erlangung einer Rechtsposition geführt hat (vgl. BVerfGE 75, 246 <280>). Um Ver-

trauensschutz zu begründen, muss die rückwirkend geänderte gesetzliche Regelung gene-

rell geeignet sein, aus dem Vertrauen auf ihr Fortbestehen heraus Entscheidungen und Dis-

positionen herbeizuführen oder zu beeinflussen, die sich bei der Änderung der Rechtslage

als nachteilig erweisen (vgl. BVerfGE 30, 367 <389>). Der Betroffene soll in seinem Vertrau-

en darauf geschützt sein, dass der Gesetzgeber nicht nachträglich eine Regelung trifft, auf

die er nicht mehr durch eine Verhaltensänderung reagieren kann. Er bedarf eines solchen

Schutzes nicht, wenn ihn auch die rechtzeitige Kenntnis der geänderten Rechtslage nicht zu

einem alternativen Verhalten veranlasst hätte. So verhält es sich bei der nachträglichen Ein-

führung der Kostendämpfungspauschale. Der Beamte kann nicht geltend machen, er hätte in

Kenntnis der nachträglichen Belastung mit dieser Pauschale von notwendigen und der Höhe

nach angemessenen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BhV) Aufwendungen abgesehen. Die Aufwendungen

für eine notwendige ärztliche Behandlung oder medizinisch erforderliche Medikamente,

Hilfsmittel und dergleichen wären ihm vielmehr in jedem Falle entstanden. Der Gesetzgeber

braucht nicht den Fall ins Auge zu fassen, dass ein Beamter sich durch ein derartige Auf-

wendungen vermeidendes Verhalten selbst schädigt und damit zugleich seine Dienstpflicht

verletzt, sich gesund zu erhalten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Dr. Silberkuhl

Prof. Dawin

Dr. Kugele

Groepper

Dr. Bayer

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 100 € festgesetzt

(§ 13 Abs. 2 GKG).

Dr. Silberkuhl

Dr. Kugele

Groepper

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Beamtenrecht

Fachpresse: nein

Rechtsquellen:

Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5, Art. 74 a Abs. 1

NBG § 87 c a.F.

Stichworte:

Alimentation; Beihilfe; Beihilfestandard; Eigenbeteiligung; Eigenvorsorge; Fürsorge; Gleich-

behandlung; Kostendämpfungspauschale; Rückwirkungsverbot; Sockelbetrag; Typisierung;

Vertrauensschutz.

Leitsätze:

Die Pflicht des Dienstherrn, die amtsangemessene Alimentation der Beamten, Richter und

Versorgungsempfänger sicherzustellen, ist unter den gegenwärtigen Verhältnissen nicht ver-

letzt, wenn der Bedienstete einen Sockelbetrag seiner Aufwendungen in Krankheitsfällen,

der weniger als ein Prozent seiner Jahresbezüge ausmacht, selbst tragen muss.

Die Fürsorgepflicht verlangt nicht, dass das durch die Beihilfe nicht gedeckte Risiko von

Aufwendungen in Krankheitsfällen versicherbar und dass ein vollständiger Ausgleich der

Kosten durch Beihilfe und Versicherungsleistungen möglich ist.

Eine nach Besoldungsgruppen abgestufte Kostendämpfungspauschale im Beihilfesystem

verletzt nicht deshalb den Gleichheitssatz, weil Beamte und Richter mit je nach Dienstalter

geringeren Bezügen möglicherweise einen höheren Eigenbeitrag leisten müssen.

Das Rückwirkungsgebot ist nicht verletzt, wenn die ursprünglich geltende, rückwirkend ge-

änderte Norm nicht geeignet ist, den Besoldungs- und Versorgungsempfänger in seinem

Verhalten bei der Inanspruchnahme notwendiger ärztlicher Leistungen, Heil- und Hilfsmittel

zu beeinflussen (wie Urteil vom heutigen Tage - BVerwG 2 C 36.02 -).

Urteil des 2. Senats vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C 45.02

I. VG Oldenburg vom 28.02.2001 - Az.: VG 6 A 2325/99 -

II. OVG Lüneburg vom 19.07.2002 - Az.: OVG 2 LB 3402/01 -