Urteil des BVerwG, Az. 2 C 44.13

Lehrer, Versetzung, Verwaltungsakt, Besoldung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 44.13
OVG 2 LB 46/12
Verkündet
am 16. Juli 2015
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 16. Juli 2015
durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden als
Vorsitzenden und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung,
Rothfuß, Dollinger und Dr. Günther
für Recht erkannt:
Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwal-
tungsgerichts vom 25. März 2013 wird aufgehoben und
die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Schles-
wig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 8. August
2012 mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass festgestellt
wird, dass die Klägerin durch die Weigerung des Beklag-
ten in ihren Rechten verletzt wird, für die infolge ihrer Ver-
setzung in den vorzeitigen Ruhestand wegen Dienstunfä-
higkeit nicht mehr im Wege des zeitlichen Ausgleichs
kompensierbaren Vorgriffsstunden eine Regelung über ei-
nen angemessenen Ausgleich zu schaffen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin begehrt einen Ausgleich für nach vorzeitiger Versetzung in den
Ruhestand nicht mehr zeitlich ausgleichbare vorgeleistete Unterrichtsstunden
(Vorgriffsstunden).
Die 1955 geborene Klägerin stand als Realschullehrerin im Schuldienst des
Landes Schleswig-Holstein. Von August 1999 bis Juli 2007 leistete sie aufgrund
einer Verwaltungsvorschrift aus dem Jahr 1999 (Pflichtstundenerlass) über das
wöchentliche Pflichtstundensoll hinaus Unterricht im Umfang von jeweils einer
halben Unterrichtsstunde. Mit Ablauf des 30. Juni 2011 wurde sie wegen
Dienstunfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzt. Deshalb konnten die von
ihr geleisteten Vorgriffsstunden nicht mehr - wie im Erlass vorgesehen - in den
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Jahren vor Erreichen der Regelaltersgrenze zeitlich voll ausgeglichen werden.
Einen Ausgleich in Geld schloss der Erlass aus.
Der Beklagte lehnte den Antrag der Klägerin ab, ihr für die nicht zeitlich ausge-
glichenen Vorgriffsstunden einen finanziellen Ausgleich zu gewähren. Der da-
gegen gerichtete Widerspruch der Klägerin blieb erfolglos.
Auf die daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom
8. August 2012 die angefochtenen Bescheide aufgehoben und festgestellt, dass
die Klägerin durch die Weigerung des Beklagten, ihr einen finanziellen Aus-
gleich für nicht zeitlich ausgeglichene Vorgriffsstunden zu gewähren, in ihren
Rechten verletzt wird. Im Übrigen - soweit die Klägerin für die Zeit der geleiste-
ten Vorgriffsstunden einen finanziellen Ausgleich begehrt hat - hat es die Klage
als unbegründet abgewiesen.
Auf die Berufung ausschließlich des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht
das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage insgesamt abgewiesen. Eine
Rechtsverletzung der Klägerin liege nicht vor. Die Vorgriffsstundenregelung be-
treffe lediglich den Teil der Arbeitszeit, den die Lehrkräfte durch Unterricht zu
erfüllen haben und lasse die in der Arbeitszeitverordnung geregelte durch-
schnittliche Wochenarbeitszeit der Beamten unberührt.
Mit der vom Senat zugelassenen Revision beantragt die Klägerin,
das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwal-
tungsgerichts vom 25. März 2013 aufzuheben und die Be-
rufung des Beklagten gegen das Urteil des Schleswig-
Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 8. August 2012
zurückzuweisen, mit der Maßgabe festzustellen, dass die
Klägerin durch die Weigerung des Beklagten in ihren
Rechten verletzt wird, für die infolge ihrer Versetzung in
den vorzeitigen Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit nicht
mehr im Wege des zeitlichen Ausgleichs kompensierbaren
Vorgriffsstunden eine Regelung über einen angemesse-
nen Ausgleich zu schaffen.
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Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Das angefochtene Urteil des Oberverwal-
tungsgerichts beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1
VwGO) und die Entscheidung stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als
richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).
Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht einen Anspruch der Klägerin auf
Schaffung einer angemessenen Ausgleichsregelung für geleistete, aber zeitlich
nicht mehr ausgleichbare Vorgriffsstunden verneint.
1. Die Feststellungsklage ist zulässig. Mit ihr kann die wegen dauernder Dienst-
unfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzte Klägerin die Feststellung be-
gehren, die Weigerung des Beklagten, eine Regelung über den angemessenen
Ausgleich für die nicht mehr zeitlich gesondert kompensierbaren Vorgriffsstun-
den zu erlassen, verletze sie in ihren Rechten. Das einer Klärung zugängliche
Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO ist die zwischen den Beteilig-
ten streitige Frage, ob die Klägerin einen Anspruch auf Ausgleich für geleistete,
aber zeitlich nicht mehr erlassgerecht ausgleichbare Vorgriffsstunden hat und
ob der Beklagte dadurch, dass er einen solchen Ausgleich ablehnt, Rechte der
Klägerin aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar
2006 - 1 BvR 541, 542/02 - BVerfGE 115, 81 <95 f.>).
Dem auf Feststellung eines Anspruchs auf Normerlass gerichteten Klageantrag
steht auch der Gedanke der Subsidiarität (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) nicht ent-
gegen. Feststellungsklagen gegenüber Leistungsklagen gegen den Staat sind
nur dann subsidiär, wenn andernfalls die Sonderregelungen über Fristen und
Vorverfahren für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen unterlaufen würden
(stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Urteile vom 2. Juli 1976 - 7 C 71.75 - BVerwGE 51,
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69 <75>, vom 25. Januar 2001 - 2 A 4.00 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 39 S. 2
und vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 - Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2 S. 3). Dies
ist hier nicht der Fall.
Wegen der fehlenden normierten Rechtsgrundlage muss sich die Klägerin des-
halb nicht auf den unsicheren Weg des Verpflichtungsbegehrens verweisen
lassen. Denn Normerlass und Zahlung sind jeweils unterschiedliche Rechts-
schutzbegehren.
Schließlich ist - entgegen der Auffassung des Beklagten - auch ein der Klärung
zugängliches konkretes Rechtsverhältnis der Klägerin zu dem materiell-recht-
lich verpflichteten Land gegeben. Die Klage richtet sich zwar gegen das Minis-
terium. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass das Land Schleswig-Holstein
gemäß der ihm in § 61 Nr. 3, § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO eingeräumten Befugnis in
§ 6 des Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung vom 6. März
1990 (GVOBI. Schl.-H. S. 226, ber. S. 347) bestimmt hat, dass die Klage gegen
die Landesbehörde zu richten ist, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlas-
sen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Diese Regelung
bewirkt, dass die Landesbehörde in passiver Prozessstandschaft für die Kör-
perschaft handelt. Hat ein Land von der Ermächtigung in § 78 Abs. 1 Nr. 2
VwGO Gebrauch gemacht, kann die Klage nicht gegen den Rechtsträger erho-
ben werden, obgleich dieser allein Verpflichteter des materiell-rechtlichen An-
spruchs ist und daher durch das Urteil ausschließlich der Rechtsträger, nicht
aber die beklagte Behörde selbst verpflichtet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom
25. August 1988 - 2 C 62.85 - BVerwGE 80, 127 <128>; Brenner in:
Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 78 Rn. 28).
2. Die Revision ist begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Schaffung
einer angemessenen Ausgleichsregelung für die von ihr geleisteten, aber zeit-
lich nicht mehr ausgeglichenen Vorgriffsstunden. Das Land ist verpflichtet, in-
folge von dauernder Dienstunfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzten
Lehrern einen angemessenen Ausgleich für erbrachte, aber nicht mehr ausge-
glichene Vorgriffsstunden zu gewähren, um eine gleichheitswidrige Benachteili-
gung gegenüber den Vergleichsgruppen der Lehrer, die keine Vorgriffsstunden
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geleistet haben und der Lehrer, die einen vollständigen Zeitausgleich für er-
brachte Vorgriffsstunden erhalten haben, zu vermeiden. Daher verletzt das Be-
rufungsurteil Bundesverfassungsrecht, nämlich Art. 3 Abs. 1 GG.
Der allgemeine Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich
Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es bleibt
dem Normgeber überlassen, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzie-
rungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung
anknüpft. Die Ungleichbehandlung von Sachverhalten ist erst dann geboten,
wenn eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise ergibt,
dass die Ungleichheiten so bedeutsam sind, dass ihnen Rechnung getragen
werden muss. Dies setzt voraus, dass sich im Hinblick auf die Eigenart des in
Rede stehenden Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die
Gleichbehandlung nicht finden lässt (BVerwG, Urteil vom 27. März 2014 - 2 C
50.11 - BVerwGE 149, 244 Rn. 13).
Die vorliegend aufgrund des Pflichtstundenerlasses aus dem Jahr 1999 zu be-
urteilenden Sachverhalte betreffen den bis zum Ende des Schuljahres
2013/2014 reichenden Übergangszeitraum, bis zu dem die Rechtsprechung die
Regelung von Pflichtstunden für Lehrer durch Verwaltungsvorschrift unbean-
standet gelassen hat. Seither sind Pflichtstundenzahlen durch Rechtsverord-
nung auf gesetzlicher Grundlage festzulegen (BVerwG, Urteil vom 30. August
2012 - 2 C 23.10 - BVerwGE 144, 93 Rn. 15 f.).
Nach dem Pflichtstundenerlass dient die Regelung der Vorgriffsstunden der
Deckung eines vorübergehenden Personalmehrbedarfs. In der Rechtsprechung
des Senats ist geklärt, dass Vorgriffsstunden wegen des späteren zeitlichen
Ausgleichs die Regelarbeitszeit für Lehrer nicht erhöhen. Die vorübergehende
Erhöhung der wöchentlichen Pflichtstundenzahl und deren späterer zeitlicher
Ausgleich durch die Ermäßigung der Arbeitszeit nach Wegfall des Mehrbedarfs
stehen in einem untrennbaren Zusammenhang. Durch die Einführung von Vor-
griffsstunden wird die insgesamt gleich bleibende Arbeitszeit langfristig un-
gleichmäßig verteilt (BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 CN 1.01 -
BVerwGE 117, 219 <222 f.>).
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Der Beklagte hat bewusst einen Ausgleichsmechanismus durch die konkrete
Verknüpfung zwischen Vorgriffsstunden und Ausgleichsstunden geschaffen.
Zwischen der Vorleistung und dem späteren Ausgleich besteht ein untrennbarer
Zusammenhang. Nach der Verwaltungsvorschrift soll nur derjenige Beamte in
den Genuss des Ausgleichs kommen, der zuvor entsprechende Vorleistungen
erbracht hat. Die Verpflichtung, Vorgriffsstunden zu leisten, unterliegt einer Al-
tersbegrenzung, die den Zweck hat, die Möglichkeit eines späteren zeitlichen
Ausgleichs der geleisteten Vorarbeit sicherzustellen. Im Übrigen sieht die Ver-
waltungsvorschrift vor, dass der zeitliche Ausgleich nur in dem Umfang erfolgen
soll, in dem zuvor Vorgriffsstunden erteilt wurden. Dieser Gedanke kommt in § 8
Abs. 3 zum Ausdruck, der nur einen zeitanteiligen Ausgleich vorgeleisteter
Stunden vorsieht. Der Ausgleichsmechanismus funktioniert, wenn der Lehrer
die Regelaltersgrenze erreicht. Auch den Fall des Antragsruhestandes etwa bei
Altersteilzeit im Blockmodell löst der Mechanismus mit der Verblockung des
zeitlichen Ausgleichs der Vorgriffsstunden sachgerecht.
Gestört wird der besondere, auf Kompensation ausgerichtete Mechanismus
indes, wenn der Ersatz erbrachter Vorgriffsstunden durch Ausgleichsstunden
ganz oder teilweise nicht mehr möglich ist, weil die Dienstleistungspflicht des
Lehrers ohne vorherigen Ausgleich endet. Dazu kommt es bei der dauernden
Dienstunfähigkeit des Lehrers. In diesen Fällen werden die betroffenen Lehrer
sowohl gegenüber der Vergleichsgruppe der Lehrer, die keine Vorgriffsstunden
geleistet haben, als auch gegenüber denjenigen, die einen vollständigen Zeit-
ausgleich für erbrachte Vorgriffsstunden erhalten haben, ungleich behandelt.
Für diese Ungleichbehandlung gibt es keinen sachlichen Grund. Der Dienstherr
muss sich an der von ihm gewählten Konstruktion festhalten lassen. Das gilt
insbesondere dann, wenn dieser Ausgleichsmechanismus aus Gründen schei-
tert, die der betroffene Beamte nicht zu vertreten hat, hier die vorzeitige Zurru-
hesetzung infolge dauernder Dienstunfähigkeit. Andernfalls käme es bei dieser
Gruppe von Lehrern faktisch zu einer Erhöhung der Pflichtstundenzahl und da-
mit der durchschnittlichen Wochenarbeitszeit. Nach der Rechtsprechung des
Senats besteht ein Ausgleichsanspruch, den der Beamte durch "Vorarbeit" er-
dient hat, wenn die Inanspruchnahme der Gegenleistung - hier: der spätere
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zeitliche Ausgleich - nachträglich unmöglich geworden ist (vgl. zur Altersteilzeit
im Blockmodell BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 C 15.07 - Buchholz
237.7 § 78b NWLBG Nr. 2 Rn. 20 sowie zuletzt Beschluss vom 23. April 2015
- 2 B 69.14 - juris Rn. 9, 13).
Daraus folgt die Verpflichtung des Dienstherrn, für Lehrer, die den zeitlichen
Ausgleich in dem dafür vorgesehenen Zeitraum aus von ihnen nicht zu vertre-
tendem Grund nicht in Anspruch nehmen können, einen angemessenen ande-
ren Ausgleich vorzusehen (BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 CN
1.01 - BVerwGE 117, 219 <227>). Bei derartigen Störungen eines besonderen,
vom Dienstherrn gewählten Ausgleichsmechanismus kann aus Art. 3 Abs. 1 GG
indes nicht ohne Weiteres ein Anspruch auf Ausgleich durch finanzielle Ent-
schädigung hergeleitet werden. Vielmehr obliegt dem Dienstherrn zu entschei-
den, welche angemessene Ausgleichsmaßnahme an die Stelle des nicht (voll-
ständig) möglichen zeitlichen Ausgleichs in dem dafür vorgesehenen Zeitraum
treten soll (BVerwG, Beschluss vom 15. September 2011 - 2 B 33.11 - juris
Rn. 7).
In welcher Form der Rechtsverletzung abgeholfen wird, steht in der Entschei-
dungsfreiheit des Beklagten. Auf Grundlage der Rechtsprechung des Senats
kommt etwa der Erlass einer Verordnung und eine (Rechtsfolgen-)Verweisung
auf die Landesverordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für
schleswig-holsteinische Beamtinnen und Beamte (Mehrarbeitsvergütungsver-
ordnung) vom 8. Juni 2010 (GVOBI. Schl.-H. 2010, 483) in Betracht. Auf die
Besoldung als Ausgleichssurrogat kann nicht zurückgegriffen werden, da die
Besoldung kein Entgelt im Sinne einer Entlohnung für konkrete Dienste dar-
stellt, sondern vielmehr die Gegenleistung des Dienstherrn dafür ist, dass sich
der Beamte mit voller Hingabe der Erfüllung seiner Dienstpflichten widmet. Sie
ist nicht auf den Ausgleich oder die Entlohnung von Arbeitsstunden, sondern
auf die Sicherstellung einer amtsangemessenen Lebensführung gerichtet (vgl.
BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 - BVerwGE 143, 381 Rn. 39
m.w.N.).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Dr. von der Weiden
Dr. Hartung
Rothfuß
Dollinger
Dr. Günther
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €
festgesetzt (§ 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG).
Dr. von der Weiden
Dr. Hartung
Dollinger
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