Urteil des BVerwG, Az. 2 C 44.11

Schichtdienst, Zulage, Dienstplan, Erschwernis
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 44.11
VGH 4 S 2003/10
Verkündet
am 29. November 2012
Stowasser
Obersekretär
als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 29. November 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. von der Weiden,
Dr. Hartung und Dr. Kenntner
für Recht erkannt:
Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Verwal-
tungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 31. März 2011
wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Kläger sind Bundesbeamte und der Deutschen Bahn AG zur Dienstleistung
zugewiesen. Sie sind bei der DB Systel GmbH beschäftigt. Der Kläger zu 1 be-
fand sich im hier maßgebenden Zeitraum in der Beschäftigungsphase der Al-
tersteilzeit, die ihm mit der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit bewilligt war.
Der für die Wochentage geltende Dienstplan der Kläger sah zwei Schichten von
7:00 Uhr bis 16:30 Uhr und von 10:30 Uhr bis 20:00 Uhr vor. Innerhalb des Zeit-
raums von Januar 2007 bis August 2009 arbeiteten der Kläger zu 1 in 11 Mona-
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ten und der Kläger zu 2 in 19 Monaten im Schichtdienst. In diesen Monaten hat-
ten sie jeweils zwischen fünf und zehn Tage Spätschicht zu leisten.
Den Antrag der Kläger, ihnen für diese Monate die Schichtzulage für den au-
ßerhalb der Zeit von 20:00 Uhr bis 6:00 Uhr geleisteten Schichtdienst zu zah-
len, lehnte der Beklagte ab. Zur Begründung führte er an, diese Schichtzulage
setze voraus, dass der Beamte zumindest eine Stunde in der Nachtzeit Dienst
zu leisten habe. Der nach erfolglosem Vorverfahren erhobenen Klage hat das
Verwaltungsgericht in vollem Umfang stattgegeben. Auf die Berufung des Be-
klagten hat der Verwaltungsgerichtshof dem Kläger zu 1 im Hinblick auf die
Teilzeitbeschäftigung lediglich die Hälfte der Zulage zugesprochen und dessen
Klage im Übrigen abgewiesen. In Bezug auf den Kläger zu 2 hat der Verwal-
tungsgerichtshof die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Zur Begründung
hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die Kläger hätten nach einem vorab festge-
legten Dienstplan monatlich jeweils zwischen fünf- und zehnmal in der zweiten
Schicht gearbeitet, sodass ihre Arbeitszeit vom starren Rhythmus des Schicht-
systems mitgeprägt gewesen sei. Die Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 Satz 1
und Satz 3 Buchst. b EZulV setze nicht voraus, dass der Schichtdienst zumin-
dest teilweise in die Nachtzeit zwischen 20:00 Uhr und 6:00 Uhr falle.
Hiergegen richtet sich die Revision des Beklagten, mit der er die Verletzung
materiellen Rechts rügt. Er beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-
Württemberg vom 31. März 2011 und das Urteil des Ver-
waltungsgerichts Stuttgart vom 15. Juli 2010 aufzuheben
und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Revision zurückzuweisen.
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II
Die Revision des Beklagten ist unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat
ohne Verletzung revisiblen Rechts entschieden, dass die Kläger im Zeitraum
von Januar 2007 bis August 2009 für diejenigen Monate, in denen sie regelmä-
ßig auch in der Spätschicht gearbeitet haben, Anspruch auf die Schichtzulage
nach § 20 Abs. 5 Satz 3 Buchst. b der Erschwerniszulagenverordnung (- EZulV
-) in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Dezember 1998 (BGBl I S.
3497), geändert durch die Verordnung zur Umstellung dienstrechtlicher Vor-
schriften auf Euro vom 8. August 2002 (BGBl I S. 3177), haben. Dem Kläger zu
1 ist die Zulage wegen der Altersteilzeit zur Hälfte zu gewähren (§ 6 Abs. 1, § 1
Abs. 2 Nr. 4 BBesG).
1. Nach § 20 Abs. 5 Satz 1 und Satz 3 Buchst. b EZulV erhalten Bundesbeam-
te, die bei der Deutschen Bahn AG oder einer ausgegliederten Gesellschaft
Dienst leisten und denen keine Schichtzulage nach Abs. 1 zusteht, bei ständi-
gem Schichtdienst eine Schichtzulage von 20,45 € monatlich, wenn der
Schichtdienst innerhalb einer Zeitspanne von mindestens 13 Stunden geleistet
wird. Diese Voraussetzungen liegen hier vor: Der Kläger zu 1 hatte in 11 Mona-
ten, der Kläger zu 2 hatte in 19 Monaten ständig Schichtdienst innerhalb einer
Zeitspanne von 13 Stunden zu leisten.
Der Bedeutungsgehalt der Anspruchsvoraussetzungen des § 20 Abs. 5 Satz 1
und Satz 3 EZulV „bei ständigem Schichtdienst“ und innerhalb einer „Zeitspan-
ne“ bestimmt sich nach § 20 Abs. 2 EZulV. § 20 Abs. 5 EZulV knüpft hieran an,
trifft aber für die Bereiche der früheren Bundesbahn und Bundespost eine von
den allgemeinen Vorschriften abweichende Zulagenregelung. Der Gesetzgeber
hat sich zu einer besonderen Regelung entschlossen, weil nach seiner Ansicht
die allgemeinen Vorschriften dem insbesondere bei der früheren Deutschen
Bundesbahn zu leistenden unregelmäßigen Schichtdienst mit einem erheblich
höheren Nachtdienstanteil nicht gerecht geworden wären (Gesetzentwurf der
Bundesregierung zum Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz
1991, BRDrucks 233/91 S. 13 und 52; Beschlussempfehlung und Bericht des
Innenausschusses, BTDrucks 12/1455, S. 21 und 58 jeweils zu § 22).
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Nach der Begriffsbestimmung des Satzes 1 des § 20 Abs. 2 EZulV gilt ständiger
Schichtdienst, wenn der Beamte Dienst nach einem Schichtplan zu leisten hat,
der einen regelmäßigen Wechsel der täglichen Arbeitszeit in Zeitabschnitten
von längstens einem Monat vorsieht. Nach Satz 2 des § 20 Abs. 2 EZulV ist Ar-
beitszeit die Zeitspanne, während derer ein Bediensteter seine Arbeitskraft zur
Verfügung zu stellen hat. Unerheblich ist, in welchem Rhythmus Dienst-
schichten und Freizeiten aufeinander folgen (Urteil vom 21. März 1996 -
BVerwG 2 C 24.95 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 17 S. 20; Beschluss vom 26.
November 2012 - BVerwG 2 B 2.12 - Rn. 10 f.).
Ein Beamter hat ständig Schichtdienst zu leisten, wenn er auf Dauer aufgrund
von Schichtplänen eingesetzt wird, die die Anforderungen des Schichtdienstbe-
griffs erfüllen (Urteile vom 11. Dezember 1997 - BVerwG 2 C 36.96 - Buchholz
240.1 BBesO Nr. 19 S. 28 f. und vom 27. Oktober 2011 - BVerwG 2 C 73.10 -
Buchholz 240 § 47 BBesG Nr. 13 Rn. 10 ). Der
Begriff des Schichtdienstes setzt in Übereinstimmung mit Art. 2 Nr. 5 der Richt-
linie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Novem-
ber 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (ABl EG L 2003 S.
9) und in Anlehnung an das arbeitsrechtliche Verständnis voraus, dass eine
bestimmte Arbeitsaufgabe über einen erheblich längeren Zeitraum als die tat-
sächliche Arbeitszeit eines Arbeitnehmers hinaus anfällt und daher von mehre-
ren Gruppen von Arbeitnehmern in einer geregelten zeitlichen Reihenfolge er-
bracht wird. Die Arbeitnehmer müssen sich regelmäßig nach einem feststehen-
den und überschaubaren Schichtplan ablösen. Dabei muss aber zwischen den
verschiedenen dienstplanmäßigen Arbeitszeiten kein bestimmter zeitlicher Ab-
stand bestehen und die Schichten müssen nicht nahtlos aneinander anschlie-
ßen, sondern können sich überlappen. Schichtarbeit erfordert auch nicht, dass
ein Arbeitnehmer das begonnene Arbeitsergebnis des anderen Arbeitnehmers
mit denselben Mitteln oder mit der gleichen Intensität und Belastung vervoll-
ständigt oder die Bediensteten zu den einzelnen Schichten gleichgewichtig he-
rangezogen werden (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 24. November 2010 - 2 L
115/08 - NordÖR 2011, 349 Rn. 22 ff.; BAG, Urteil vom 8. Juli 2009 - 10 AZR
589/08 - PersR 2009, 422 Rn. 19 m.w.N.).
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Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen
des Verwaltungsgerichtshofs erfüllten die Kläger in 11 Monaten (Kläger zu 1)
bzw. 19 Monaten (Kläger zu 2) die Voraussetzungen des Tatbestandes des §
20 Abs. 5 Satz 3 Buchst. b EZulV. Die Arbeitsaufgabe, zu deren Erledigung die
Kläger von der DB Systel GmbH in den genannten Monaten eingesetzt wurden,
überschritt mit einem Zeitrahmen von 7:00 Uhr bis 20:00 Uhr die regelmäßige
Arbeitszeit eines Arbeitnehmers. Für die Erfüllung der Aufgaben wurden des-
halb zeitlich gestaffelt mehrere Gruppen von Bediensteten herangezogen. Da-
bei lösten sich diese Gruppen nach einem vorab festgelegten Dienstplan ab. In
den betreffenden Monaten wechselte die Arbeitszeit der Kläger regelmäßig in
der Weise, dass sie nach den Vorgaben des generell festgelegten Dienstplans
in jeder Woche ein- oder zweimal von 10:30 Uhr bis 20:00 Uhr arbeiten muss-
ten. Der Dienstplan umfasste einen Zeitraum von genau 13 Stunden. Da die Ar-
beitszeit an den fünf Wochentagen identisch war, ist auch das Erfordernis des
Durchschnitts nach § 20 Abs. 2 Satz 3 EZulV erfüllt.
2. Die Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 Satz 3 EZulV erfordert nach Wortlaut,
Systematik und Zweck nicht, dass der Beamte zumindest eine Stunde in der
Zeit zwischen 20:00 Uhr und 6:00 Uhr Dienst zu leisten hat.
Der Zulagentatbestand des § 20 Abs. 5 Satz 3 EZulV setzt nach seinem Wort-
laut lediglich voraus, dass ständiger Schichtdienst geleistet wird und dem Be-
amten keine Schichtzulage nach Satz 1 zusteht. In Satz 3 wird kein Bezug zur
Nachtzeit oder zum Dienst während der Nachtstunden hergestellt. Die Formu-
lierung „Wenn keine Schichtzulage nach Satz 1 zusteht“ bringt zum Ausdruck,
dass von Satz 3 alle sonstigen Fälle des ständigen Schichtdienstes erfasst sein
sollen, die nicht die Voraussetzungen des Satzes 1 erfüllen. Durch den Hinweis
in Satz 1 auf die stufenweise Festlegung der Zulage sowie durch die Formulie-
rung „für zwischen 20:00 Uhr und 6:00 Uhr geleistete Stunden im Monat“ hat
der Normgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, dass die Abgeltung dieser Er-
schwernis abschließend in Satz 1 geregelt ist.
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Wäre es die Absicht des Normgebers gewesen, mit § 20 Abs. 5 EZulV aus-
schließlich den in der Zeit von 20:00 Uhr bis 6:00 Uhr geleisteten Dienst abzu-
gelten, so hätte es der besonderen Regelung in Satz 3 nicht bedurft. Diese In-
tention hätte er naheliegender Weise in Satz 1 in der Weise zum Ausdruck brin-
gen können, dass vor der Spalte „von 25 bis 34“ die Spalte „von 1 bis 24“ einge-
fügt wird. Das Erfordernis der Leistung innerhalb einer bestimmten Zeitspanne
hätte in einer Formulierung zum Ausdruck gebracht werden können, die aus-
drücklich Bezug nimmt auf die Spalte „von 1 bis 24“. Satz 3 ist aber allgemein
formuliert.
Die Annahme, auch § 20 Abs. 5 Satz 3 EZulV setze in der Nachtzeit geleisteten
Schichtdienst voraus, liegt auch aus Gründen der Gesetzessystematik fern. Sie
hätte zur Folge, dass ein Nachtdienst von monatlich 25 Stunden ungeachtet der
Frage der Zeitspanne zu einer monatlichen Schichtzulage von 51,13 € führte,
während Nachtdienst von monatlich nur 24 Stunden selbst dann lediglich einen
Anspruch auf eine Zulage von 30,68 € begründete, wenn die Zeit zwischen dem
Beginn der frühesten und dem Ende der spätesten Schicht (Zeitspanne) mehr
als 18 Stunden beträgt. Zudem hat der Verordnungsgeber in der Tabelle des
Satzes 1 Stufen zu je 10 Stunden vorgesehen. Erfasste Satz 3 entsprechend
der Auslegung des Beklagten lediglich in der Nachtzeit geleistete Stunden, so
wäre demgegenüber die Zulage von der ersten bis zur 24. Nachtdienststunde
im Monat identisch.
Die Auslegung entspricht auch Sinn und Zweck des § 20 Abs. 5 Satz 3 EZulVO:
Eine Zulage nach der Erschwerniszulagenverordnung setzt entsprechend dem
zum Erlass dieser Verordnung ermächtigenden § 47 Satz 1 BBesG voraus,
dass besondere, bei der Bewertung des Amtes oder bei der Regelung der An-
wärterbezüge nicht berücksichtigte Erschwernisse abgegolten werden. Es muss
um Aufgaben und Arbeitsbedingungen der Beamten (Richter oder auch Sol-
daten) gehen, die in ihrer Tätigkeit stets wiederkehrend, wenn auch nicht stän-
dig besonderen, durch die Besoldung nicht abgegoltenen Erschwernissen aus-
gesetzt sind. Dauererschwernisse gleichbleibender Art stellen dagegen keine
Erschwernis im Sinne des § 47 Satz 1 BBesG dar; sie können ggf. durch eine
Stellenzulage im Sinne des § 42 BBesG abgegolten werden (stRspr; vgl. zuletzt
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Urteile vom 27. Oktober 2011 a.a.O. Rn. 20 und vom 26. September 2012 -
BVerwG 2 C 45.10 - Rn. 10 zur Veröffentlichung in der Entscheidungssamm-
lung Buchholz vorgesehen).
Die besonderen Erschwernisse im Sinne des § 47 Satz 1 BBesG, die durch die
Zulagen nach § 20 Abs. 5 EZulV abgegolten werden sollen, bestehen in dem
durch einen Schichtplan (Dienstplan) vorgesehenen regelmäßigen Wechsel der
täglichen Arbeitszeit im Schichtbetrieb, wobei die Erschwernisse abgestuft sind
je nach dem, ob, in welcher Häufigkeit und in welchem Umfang der Schichtplan
Dienst zur Nachtzeit und innerhalb bestimmter Zeitspannen vorsieht. Hierdurch
finden die von dem Schichtdienstleistenden geforderte ständige Umstellung des
Arbeits- und Lebensrhythmus und die damit verbundenen gesundheitlichen und
sozialen Auswirkungen auch eine besoldungsrechtliche Anerkennung (stRspr;
vgl. zuletzt Urteile vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 12.08 - Buchholz 240 § 47
BBesG Nr. 11 Rn. 8 und vom 27. Oktober 2011 a.a.O. Rn. 21).
Die Schichtzulagen nach § 20 Abs. 5 EZulV sind entsprechend der belastenden
Wirkung der mit ihnen abgegoltenen Erschwernisse abgestuft. Je höher die
Zahl der im Monat in der Zeit von 20:00 Uhr bis 6:00 Uhr geleisteten Stunden
ist, desto höher ist nach Satz 1 die Zulage. Fällt das Ende oder der Beginn ei-
ner Schicht in den für den menschlichen Lebensrhythmus besonders bedeut-
samen Zeitraum von 0:00 bis 4:00 Uhr, so erhöhen sich die Sätze der Schicht-
zulage nach Satz 2, wobei dem Schichtbeginn eine höhere Belastung beige-
messen wird als dem Ende einer Schicht. Leistet der Beamte dagegen reinen
Tagesdienst, so ist die mit diesem ständigen Schichtdienst verbundene Belas-
tung nach der in der Höhe der Zulage zum Ausdruck kommenden Wertung des
Verordnungsgebers wesentlich geringer. Kriterium für die durch die Zulage ab-
zugeltende Erschwernis ist die Zeitspanne, innerhalb derer der Beamte seinen
Dienst zu leisten hat.
Auch aus der Entstehungsgeschichte folgt entgegen der Ansicht des Beklagten
nicht, dass die Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 Satz 3 EZulV die Leistung von
Schichtdienst während der Nachtzeit voraussetzt.
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Zwar findet sich in den Materialien in Bezug auf die Sonderregelung für die Be-
reiche der Deutschen Bahn und der Bundespost der Hinweis, dass bei der von
der allgemeinen Vorschrift abweichenden Bestimmung der finanzielle Rahmen
eingehalten wird, der sich bei Anwendung der allgemeinen Regelung ergäbe
(Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Bundesbesoldungs- und -
versorgungsanpassungsgesetz 1991, BRDrucks 233/91 S. 13 und 52; Be-
schlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses, BTDrucks 12/1455 S.
21 und 58 jeweils zu § 22). Hieraus kann aber nicht der Schluss gezogen wer-
den, der Gesetzgeber habe die Gewährung der Zulage auch in den Fällen des
Satzes 3 auf den Schichtdienst während der Nachtzeit beschränkt. Dieses Er-
fordernis der Leistung von Schichtdienst in der Zeit von 20:00 Uhr bis 6:00 Uhr
kommt weder im Entwurf der Bundesregierung noch im schließlich beschlosse-
nen Gesetz (Art. 2 § 2 Nr. 3 des Bundesbesoldungs- und -
versorgungsanpassungsgesetzes 1991 vom 21. Februar 1992, BGBl I S. 266)
zum Ausdruck. Der Kostenrahmen der allgemeinen Regelung kann zudem da-
durch eingehalten worden sein, dass die Sätze der Zulagen für den normalen
Schichtdienst außerhalb der Nachtdienststunden (§ 20 Abs. 5 Satz 3 EZulV) für
die Bereiche Bundesbahn und Bundespost gegenüber den Sätzen der für die
übrigen Beamten geltenden Regelung abgesenkt wurden.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Domgörgen
Dr. Heitz
Dr. von der Weiden
Dr. Hartung
Dr. Kenntner
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B e s c h l u s s
vom 28. Dezember 2012
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47
Abs. 1, § 63 Abs. 2, § 52 Abs. 3 und § 39 Abs. 1 GKG auf 501,02 € festgesetzt.
Domgörgen
Dr. Hartung
Dr. Kenntner
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BBesG
§ 47
EZulV
§ 20 Abs. 2 und Abs. 5
Stichworte:
Erschwerniszulage; Erschwernis; ständiger Schichtdienst; Schichtplan; Dienst-
plan; Nachtzeit; Zeitspanne; Bundeseisenbahnvermögen.
Leitsätze:
1. Die Gewährung der Schichtzulage für ständigen Schichtdienst nach § 20
Abs. 5 Satz 3 EZulV setzt nicht voraus, dass der Schichtdienst auch in die Zeit
von 20:00 Uhr bis 6:00 Uhr fällt.
2. Der Bedeutungsgehalt der Begriffe „ständiger Schichtdienst“ und „Zeitspan-
ne“ im Sinne von § 20 Abs. 5 EZulV bestimmt sich nach § 20 Abs. 2 EZulV.
Urteil des 2. Senats vom 29. November 2012 - BVerwG 2 C 44.11
I. VG Stuttgart vom 15.07.2010 - Az.: VG 4 K 4658/09 -
II. VGH Mannheim vom 31.03.2011 - Az.: VGH 4 S 2003/10 -