Urteil des BVerwG vom 30.03.2006

Gleitende Arbeitszeit, Unabhängigkeit des Richters, Subjektives Recht, Freiheit

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 42.04

Verkündet

OVG 1 A 651/02

am 30. März 2006

Schütz

Justizhauptsekretärin

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 30. März 2006

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Albers und

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dawin, Groepper, Dr. Bayer und

Dr. Heitz

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberver-

waltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom

6. Oktober 2004 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Die Klägerin ist im gehobenen Justizdienst des beklagten Landes bei einem

Amtsgericht als Rechtspflegerin in der Vormundschaftsabteilung tätig. Zum

1. Mai 1999 wurde dort durch Dienstvereinbarung zwischen dem Direktor des

Amtsgerichts und dem örtlichen Personalrat die gleitende Arbeitszeit eingeführt.

Daraufhin beantragte die Klägerin, sie als Rechtspflegerin von der Anwendung

der Dienstvereinbarung zu befreien; die Reglementierung der Arbeitszeit sowie

die Dienstzeitkontrolle stellten einen unzulässigen Eingriff in ihre gesetzlich ver-

ankerte sachliche Unabhängigkeit dar und behinderten sie in der ordnungsge-

mäßen Wahrnehmung ihrer Dienstaufgaben im Bereich des Vormundschafts-,

Pflegschafts- und Betreuungsrechts.

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Diesen Antrag lehnte der Direktor des Amtsgerichts ab. Widerspruch, Klage

und Berufung der Klägerin blieben erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat

zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei nur als Feststellungsklage mit dem Ziel zulässig, die Nichtigkeit

der Dienstvereinbarung festzustellen, soweit sie die Klägerin in ihren Geltungs-

bereich einbeziehe. Der Beklagte dürfe nicht einseitig durch Verwaltungsakt von

dieser Dienstvereinbarung abweichen.

Die Klage sei aber nicht begründet. Die Klägerin sei an die Dienstvereinbarung

über die gleitende Arbeitszeit gebunden. Als Beamtin werde sie von dem per-

sönlichen Geltungsbereich der Vorschrift erfasst, die für eine Ausnahme oder

„Befreiung“ von Beschäftigten wie der Klägerin keine Grundlage biete. Die

Dienstvereinbarung sei auch nicht wegen Verstoßes gegen höherrangiges

Recht unwirksam; sie stimme mit den Regelungen des gesetzlichen Arbeitszeit-

rechts überein. Unbeschadet ihrer Funktion als Rechtspflegerin sei die Klägerin

Beamtin des gehobenen Justizdienstes und werde als solche von den allge-

meinen Arbeitszeitregelungen erfasst. Zwar ermöglichten diese die Anordnung,

einzelne Beamte oder Gruppen von Beamten von Regelungen über die gleiten-

de Arbeitszeit auszunehmen, allerdings fehlten insoweit Ermessensdirektiven

des höherrangigen Rechts, die eine Einbeziehung der Rechtspfleger in eine

solche Ausnahme geböten. Das Verfassungsrecht enthalte keine derartigen

Direktiven; statusrechtlich und auch im Sinne des Verfassungsrechts seien

Rechtspfleger keine Richter. Es bestehe deshalb kein Anlass, die für Richter

aus der Verfassung abgeleiteten Folgerungen deckungsgleich auf Rechtspfle-

ger zu übertragen. Auch das Rechtspflegergesetz bestimme nicht, dass

Rechtspfleger von der Einhaltung der Dienstzeiten zu befreien seien. Das Ge-

setz sehe zwar die sachliche Unabhängigkeit des Rechtspflegers vor, enthalte

aber nichts Eindeutiges über die Bindung an Dienstzeiten. Die sachliche Unab-

hängigkeit enthalte als Kernbestandteil die Weisungsfreiheit des Rechtspfle-

gers, die jedoch nicht zwangsläufig mit der Freistellung von Dienstzeiten ver-

knüpft sei; dies sei auch aus der Entstehungsgeschichte der Norm nicht abzu-

leiten. Rechtspfleger seien stärker in den allgemeinen Geschäftsbetrieb des

Gerichts eingebunden als Richter. Soweit die Einhaltung der allgemeinen

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Dienstzeiten zu Schwierigkeiten bei der Erfüllung der dem Rechtspfleger zuge-

wiesenen Aufgaben führe, seien diese im Rahmen der Gerichtsorganisation

ebenso unbürokratisch zu lösen, wie dies auch bei anderen Beamten möglich

sei, die aus dienstlichen Gründen außerhalb der regelmäßigen Dienstzeiten zur

Verfügung stehen müssten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie die Ver-

letzung materiellen Rechts rügt. Sie beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land

Nordrhein-Westfalen vom 6. Oktober 2004 und des Ver-

waltungsgerichts Köln vom 25. Oktober 2001 aufzuheben

und festzustellen, dass die allgemein für Beamte gelten-

den Arbeitszeitvorschriften für sie als Rechtspflegerin nicht

anwendbar sind.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Die Vertreterin des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren und verteidigt

das angefochtene Urteil.

Die Änderung des Feststellungsantrags im Revisionsverfahren stellt keine ge-

mäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO unzulässige Klageänderung dar. Denn damit

ist weder eine Änderung des Rechtsschutzziels noch des Sach- und Streit-

stands verbunden (vgl. Urteile vom 2. Juli 1982 - BVerwG 8 C 101.81 -

BVerwGE 66, 75 <78> und vom 21. Oktober 1993 - BVerwG 6 C 12.92 -

Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 320). Mit dem zunächst gestellten Antrag,

die Nichtigkeit der Dienstvereinbarung festzustellen, kann die Klägerin ihr

Rechtsschutzziel nicht erreichen, weil sie bei Nichtigkeit der Dienstvereinbarung

an die sich aus der Arbeitszeitverordnung ergebenden allgemeinen täglichen

Dienstzeiten gebunden wäre.

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Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil verletzt kein revisibles Recht.

Sowohl die Dienstvereinbarung zwischen dem Beklagten und dem Personalrat

als auch § 7 der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nord-

rhein-Westfalen vom 28. Dezember 1986 (GV.NRW. 1987, S. 15), zuletzt ge-

ändert durch Gesetz vom 17. Dezember 2003 (GV.NRW. 2003, S. 814)

- AZVO - sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Klägerin hat keinen An-

spruch darauf, von der Pflicht freigestellt zu werden, die in der Dienstvereinba-

rung und in der genannten Verordnung festgelegten Dienststunden einzuhalten.

1. Wie sich aus § 1 Abs. 1 und 2 AZVO ergibt, unterfällt die Klägerin als Beam-

tin des gehobenen Justizdienstes den allgemein für Beamte geltenden Vor-

schriften. Diese sehen in § 7 AZVO vor, dass sie - nach Maßgabe der Dienst-

vereinbarung über die gleitende Arbeitszeit - ihren Dienst zu festen Zeiten zu

verrichten hat.

2. Aus § 9 des Rechtspflegergesetzes in der Fassung des Dritten Gesetzes zur

Änderung des Rechtspflegergesetzes vom 6. August 1998 (BGBl I S. 2030) und

späterer Änderungen - RPflG - ergibt sich nichts anderes. Nach dieser

Vorschrift ist der Rechtspfleger sachlich unabhängig und nur an Recht und Ge-

setz gebunden. Die Bestimmung modifiziert nicht die landesrechtlichen Arbeits-

zeitvorschriften.

Zu Unrecht leitet die Klägerin aus dem in § 9 RPflG verwendeten Begriff der

sachlichen Unabhängigkeit die Freiheit von der Pflicht her, Dienststunden ein-

zuhalten. Es gibt keinen Rechtssatz, dass sachliche Unabhängigkeit notwendi-

gerweise und ohne Rücksicht auf Status und Funktion des Betroffenen mit die-

ser Freiheit verbunden ist. Der Gesetzgeber kann sie hiermit verbinden, wenn

ihm dies im Hinblick auf die übertragene Aufgabe zweckmäßig erscheint, muss

es aber nicht.

§ 9 RPflG bestimmt, dass der Rechtspfleger bei der Erledigung der gemäß § 3

RPflG übertragenen Geschäfte keinen Weisungen unterliegt und insoweit von

der für Beamte geltenden Gehorsamspflicht (vgl. § 58 Satz 2 LBG; § 37 Satz 2

und 3 BRRG) entbunden ist. Weder eine Weisung im Einzelfall noch eine all-

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gemeine Dienstvorschrift dürfen dem Rechtspfleger vorschreiben, auf welche

Weise er seine rechtsanwendende Tätigkeit auszuüben und welche Entschei-

dungen er zu treffen hat.

Dagegen folgt aus der Verwendung des Begriffs der sachlichen Unabhängigkeit

in § 9 RPflG nicht, dass Rechtspfleger von den allgemein für Beamte geltenden

Arbeitszeitregelungen freigestellt sind. Ein solcher Bedeutungsgehalt des Be-

griffs liegt schon deshalb fern, weil dem Bundesgesetzgeber zu einer derartigen

Festlegung die Kompetenz fehlt. Das Recht des öffentlichen Dienstes ist Sache

der Länder, soweit dem Bund nicht die ausschließliche (Art. 73 Nr. 8 GG), die

konkurrierende (Art. 74a Abs. 1 GG) oder die Rahmengesetzgebung (Art. 75

Abs. 1 Nr. 1 GG) zusteht. Auf die Regelung der Arbeitszeit der Beamten er-

streckt sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht. Ihm kann daher

mangels greifbarer Anhaltspunkte nicht unterstellt werden, er habe gleichwohl

eine derartige gesetzliche Regelung treffen wollen.

Eine Pflicht, Rechtspfleger von den allgemein für Beamte geltenden Dienst-

stundenregelungen auszunehmen, lässt sich auch nicht aus der Entstehungs-

geschichte, dem Sinn und Zweck oder dem Gesamtzusammenhang des

Rechtspflegergesetzes entnehmen: Die bis zur Novellierung im Jahr 1998 gel-

tende Vorgängerregelung des § 9 RPflG i.d.F. vom 5. November 1969 (BGBl I

S. 2065) sah vor, dass der Rechtspfleger bei seinen Entscheidungen nur dem

Gesetz unterworfen ist und selbständig entscheidet, soweit sich nicht aus dem

Gesetz etwas anderes ergibt. Dies wurde allgemein als gesetzliche Festlegung

der inhaltlichen Weisungsfreiheit des Rechtspflegers bei Erledigung der

Rechtspflegeraufgaben, nicht aber als Freistellung von Arbeitszeitregelungen

verstanden (BVerfG, Beschluss vom 20. Januar 1981 - 2 BvL 2/80 - BVerfGE

56, 110 <127>; BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 1991 - BVerwG 2 B

19.91 - DokBer B 1991, 170; Dallmayer/Eickmann, RPflG, 1996, § 9 Rn. 5, 13

m.w.N.). Es bestand keine Absicht, die Beschränkung der Selbständigkeit auf

inhaltliche Weisungsfreiheit durch die Neufassung des § 9 RPflG im Jahr 1998

zu erweitern. Durch die Verwendung des Begriffs der sachlichen Unabhängig-

keit sollte der Inhalt des § 9 RPflG nicht geändert werden; die Änderung sollte

vielmehr rein sprachlicher Natur sein (vgl. BTDrucks 13/10244 S. 7 ff.).

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Mit Recht hat das Berufungsgericht darauf hingewiesen, dass das geltende Ar-

beitszeitrecht die Möglichkeit eröffnet, dienstlichen Bedürfnissen nach einer

Erfüllung der Dienstpflichten zu abweichenden Dienstzeiten sachgemäß zu

entsprechen (vgl. § 7 Abs. 2 AZVO). Mit diesen Möglichkeiten bleibt die Kläge-

rin aber innerhalb des für alle Beamten geltenden allgemeinen Arbeitszeit-

rechts.

3. Höherrangiges Bundesrecht zwingt zu keinem anderen Verständnis des § 9

RPflG. Art. 97 GG, den die Klägerin in diesem Zusammenhang hierfür unter

Hinweis auf die Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 16. November 1990

- RiZ 2/90 (DRiZ 1991, 61 = NJW 1991, 1103) in Anspruch nimmt, spricht nicht

von sachlicher Unabhängigkeit, sondern von richterlicher Unabhängigkeit, die

die sachliche und die persönliche Unabhängigkeit des Richters umfasst und

nicht nur die Art und Weise seiner Aufgabenerledigung regelt, sondern konstitu-

tiv seinen Status definiert.

Der Status des Rechtspflegers ist von dem des Richters deutlich unterschieden.

Der Rechtspfleger ist Beamter des gehobenen Dienstes; seine Aufgabe ist eine

Funktion und keine Amtsbezeichnung. Aufgaben nach dem Rechtspfle-

gergesetz werden ihm nicht vom Präsidium des Gerichts zugewiesen, das sei-

nerseits richterliche Unabhängigkeit genießt, sondern vom Präsidenten des

Amtsgerichts als Behördenchef. Dieser kann die Geschäfte nach Bedarf vertei-

len und - anders als das Präsidium im Hinblick auf die richterlichen Geschäfte

(§ 21e Abs. 3 Satz 1 GVG) - diese Verteilung jederzeit ändern (vgl. BVerfG,

Beschluss vom 25. Februar 2003 - 2 BvR 281/00 - BVerfGK 1, 55, Rn. 4;

BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1964 - BVerwG 2 C 201.61 - BVerwGE 19, 112

<116>). Der dienstrechtliche Anspruch der Klägerin auf amtsangemessene Be-

schäftigung umfasst nicht den Anspruch, mit Geschäften betraut zu werden, die

nach dem Rechtspflegergesetz dem Rechtspfleger übertragen sind. Vielmehr

steht sie nach dem organisatorischen Ermessen des Leiters des Amtsgerichts

auch für andere Dienstgeschäfte einschließlich der Geschäfte der Urkundsbe-

amtin der Geschäftsstelle zur Verfügung (§ 27 Abs. 1 RPflG). Auch wenn der

Rechtspfleger ihm nach dem Rechtspflegergesetz übertragene Aufgaben erle-

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digt, kann ihm der Gerichtspräsident Weisungen erteilen, bestimmten Geschäf-

ten - etwa Grundbuchsachen - Vorrang einzuräumen und andere Aufgaben zu-

rückzustellen. Art. 92 und 97 GG, aus denen nach der Rechtsprechung sowohl

des Bundesverwaltungsgerichts als auch des Bundesgerichtshofs unmittelbar

von Verfassungs wegen die Freiheit der Richter von der Geltung arbeitszeitli-

cher Regelungen als Bestandteil der richterlichen Unabhängigkeit abzuleiten ist,

sind auf die Klägerin nicht anwendbar (vgl. Urteil vom 29. Oktober 1987

- BVerwG 2 C 57.86 - BVerwGE 78, 211 <213 f.> m.w.N.; BGH, Urteil vom

16. November 1990 - RiZ 2/90 - a.a.O.). Die Klägerin ist als Rechtspflegerin

keine Richterin, sondern Beamtin. Durch ihre Rechtspflegertätigkeit übt sie kei-

ne rechtsprechende Gewalt i.S.v. Art. 92 GG aus. Dem entspricht, dass sie

nicht mit richterlicher Unabhängigkeit gemäß Art. 97 Abs. 1 und 2 GG ausges-

tattet ist.

Diese in Art. 97 GG verankerte, vom Grundgesetz selbst in Art. 114 Abs. 2

Satz 1 als „richterliche Unabhängigkeit“ bezeichnete Rechtsstellung knüpft dar-

an an, dass die Rechtsprechung gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG eine eigene,

von der vollziehenden Gewalt getrennte Staatsgewalt darstellt. Diese in den

§§ 39 bis 42 DRiG auch einfachgesetzlich abgesicherte Unabhängigkeit fordert,

dass Richter weitestgehend keine Aufgaben der vollziehenden Gewalt über-

nehmen und vor deren Einflussnahmen soweit als möglich abgeschirmt werden

(vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Januar 1981 - 2 BvR 401, 606/76 - BVerfGE 55,

372 <389> m.w.N.). Die Nichtanwendung arbeitszeitrechtlicher Vorschriften auf

den Richter ist deswegen kein subjektives Recht und kein Privileg des Richters,

auf das er etwa verzichten könnte, sondern eine sachlich gebotene institu-

tionelle Vorkehrung gegen vermeidbare Einflussnahmen der Verwaltung auf die

gemäß Art. 92 Halbs. 1 GG allein den Richtern anvertraute Rechtsprechung.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Albers Prof. Dawin Groepper

Dr. Bayer Dr. Heitz

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B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47

Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG auf 5 000 € festgesetzt.

Albers Groepper Dr. Bayer