Urteil des BVerwG, Az. 2 C 41.04

Gleitende Arbeitszeit, Unabhängigkeit des Richters, Subjektives Recht, Beamter
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
BVerwG 2 C 41.04
am 30. März 2006
OVG 1 A 650/02
Schütz
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. März 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Albers und die
Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dawin, Groepper, Dr. Bayer und
Dr. Heitz
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
6. Oktober 2004 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger ist im gehobenen Justizdienst des beklagten Landes bei einem
Amtsgericht als Rechtspfleger in der Vormundschaftsabteilung tätig. Zum 1. Mai
1999 wurde dort durch Dienstvereinbarung zwischen dem Direktor des Amtsge-
richts und dem örtlichen Personalrat die gleitende Arbeitszeit eingeführt. Darauf-
hin beantragte der Kläger, ihn als Rechtspfleger von der Anwendung der Dienst-
vereinbarung zu befreien; die Reglementierung der Arbeitszeit sowie die Dienst-
zeitkontrolle stellten einen unzulässigen Eingriff in seine gesetzlich verankerte
sachliche Unabhängigkeit dar und behinderten ihn in der ordnungsgemäßen
Wahrnehmung seiner Dienstaufgaben im Bereich des Vormundschafts-, Pfleg-
schafts- und Betreuungsrechts.
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Diesen Antrag lehnte der Direktor des Amtsgerichts ab. Widerspruch, Klage
und Berufung des Klägers blieben erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat
zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klage sei nur als Feststellungsklage mit dem Ziel zulässig, die Nichtigkeit
der Dienstvereinbarung festzustellen, soweit sie den Kläger in ihren Geltungs-
bereich einbeziehe. Der Beklagte dürfe nicht einseitig durch Verwaltungsakt von
dieser Dienstvereinbarung abweichen.
Die Klage sei aber nicht begründet. Der Kläger sei an die Dienstvereinbarung
über die gleitende Arbeitszeit gebunden. Als Beamter werde er von dem per-
sönlichen Geltungsbereich der Vorschrift erfasst, die für eine Ausnahme oder
„Befreiung“ von Beschäftigten wie dem Kläger keine Grundlage biete. Die
Dienstvereinbarung sei auch nicht wegen Verstoßes gegen höherrangiges
Recht unwirksam; sie stimme mit den Regelungen des gesetzlichen Arbeitszeit-
rechts überein. Unbeschadet seiner Funktion als Rechtspfleger sei der Kläger
Beamter des gehobenen Justizdienstes und werde als solcher von den allge-
meinen Arbeitszeitregelungen erfasst. Zwar ermöglichten diese die Anordnung,
einzelne Beamte oder Gruppen von Beamten von Regelungen über die gleiten-
de Arbeitszeit auszunehmen, allerdings fehlten insoweit Ermessensdirektiven
des höherrangigen Rechts, die eine Einbeziehung der Rechtspfleger in eine
solche Ausnahme geböten. Das Verfassungsrecht enthalte keine derartigen
Direktiven; statusrechtlich und auch im Sinne des Verfassungsrechts seien
Rechtspfleger keine Richter. Es bestehe deshalb kein Anlass, die für Richter
aus der Verfassung abgeleiteten Folgerungen deckungsgleich auf Rechtspfle-
ger zu übertragen. Auch das Rechtspflegergesetz bestimme nicht, dass
Rechtspfleger von der Einhaltung der Dienstzeiten zu befreien seien. Das Ge-
setz sehe zwar die sachliche Unabhängigkeit des Rechtspflegers vor, enthalte
aber nichts Eindeutiges über die Bindung an Dienstzeiten. Die sachliche Unab-
hängigkeit enthalte als Kernbestandteil die Weisungsfreiheit des Rechtspfle-
gers, die jedoch nicht zwangsläufig mit der Freistellung von Dienstzeiten ver-
knüpft sei; dies sei auch aus der Entstehungsgeschichte der Norm nicht abzu-
leiten. Rechtspfleger seien stärker in den allgemeinen Geschäftsbetrieb des
Gerichts eingebunden als ein Richter. Soweit die Einhaltung der allgemeinen
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Dienstzeiten zu Schwierigkeiten bei der Erfüllung der dem Rechtspfleger zuge-
wiesenen Aufgaben führe, seien diese im Rahmen der Gerichtsorganisation
ebenso unbürokratisch zu lösen, wie dies auch bei anderen Beamten möglich
sei, die aus dienstlichen Gründen außerhalb der regelmäßigen Dienstzeiten zur
Verfügung stehen müssten.
Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, mit der er die Verlet-
zung materiellen Rechts rügt. Er beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 6. Oktober 2004 und des Ver-
waltungsgerichts Köln vom 25. Oktober 2001 aufzuheben
und festzustellen, dass die allgemein für Beamte gelten-
den Arbeitszeitvorschriften für ihn als Rechtspfleger nicht
anwendbar sind.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Die Vertreterin des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren und verteidigt
das angefochtene Urteil.
II
Die Änderung des Feststellungsantrags im Revisionsverfahren stellt keine ge-
mäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO unzulässige Klageänderung dar. Denn damit
ist weder eine Änderung des Rechtsschutzziels noch des Sach- und Streit-
stands verbunden (vgl. Urteile vom 2. Juli 1982 - BVerwG 8 C 101.81 -
BVerwGE 66, 75 <78> und vom 21. Oktober 1993 - BVerwG 6 C 12.92 - Buch-
holz 421.0 Prüfungswesen Nr. 320). Mit dem zunächst gestellten Antrag, die
Nichtigkeit der Dienstvereinbarung festzustellen, kann der Kläger sein Rechts-
schutzziel nicht erreichen, weil er bei Nichtigkeit der Dienstvereinbarung an die
sich aus der Arbeitszeitverordnung ergebenden allgemeinen täglichen Dienst-
zeiten gebunden wäre.
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Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil verletzt kein revisibles Recht.
Sowohl die Dienstvereinbarung zwischen dem Beklagten und dem Personalrat
als auch § 7 der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nord-
rhein-Westfalen vom 28. Dezember 1986 (GV.NRW. 1987, S. 15), zuletzt ge-
ändert durch Gesetz vom 17. Dezember 2003 (GV.NRW. 2003, S. 814)
- AZVO - sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Der Kläger hat keinen An-
spruch darauf, von der Pflicht freigestellt zu werden, die in der Dienstvereinba-
rung und in der genannten Verordnung festgelegten Dienststunden einzuhalten.
1. Wie sich aus § 1 Abs. 1 und 2 AZVO ergibt, unterfällt der Kläger als Beamter
des gehobenen Justizdienstes den allgemein für Beamte geltenden Vorschrif-
ten. Diese sehen in § 7 AZVO vor, dass er - nach Maßgabe der Dienstvereinba-
rung über die gleitende Arbeitszeit - seinen Dienst zu festen Zeiten zu verrich-
ten hat.
2. Aus § 9 des Rechtspflegergesetzes in der Fassung des Dritten Gesetzes zur
Änderung des Rechtspflegergesetzes vom 6. August 1998 (BGBl I S. 2030) und
späterer Änderungen - RPflG - ergibt sich nichts anderes Nach dieser Vorschrift
ist der Rechtspfleger sachlich unabhängig und nur an Recht und Gesetz
gebunden. Die Bestimmung modifiziert nicht die landesrechtlichen Arbeitszeit-
vorschriften.
Zu Unrecht leitet der Kläger aus dem in § 9 RPflG verwendeten Begriff der
sachlichen Unabhängigkeit die Freiheit von der Pflicht her, Dienststunden ein-
zuhalten. Es gibt keinen Rechtssatz, dass sachliche Unabhängigkeit notwendi-
gerweise und ohne Rücksicht auf Status und Funktion des Betroffenen mit die-
ser Freiheit verbunden ist. Der Gesetzgeber kann sie hiermit verbinden, wenn
ihm dies im Hinblick auf die übertragene Aufgabe zweckmäßig erscheint, muss
es aber nicht.
§ 9 RPflG bestimmt, dass der Rechtspfleger bei der Erledigung der gemäß § 3
RPflG übertragenen Geschäfte keinen Weisungen unterliegt und insoweit von
der für Beamte geltenden Gehorsamspflicht (vgl. § 58 Satz 2 LBG; § 37 Satz 2
und 3 BRRG) entbunden ist. Weder eine Weisung im Einzelfall noch eine all-
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gemeine Dienstvorschrift dürfen dem Rechtspfleger vorschreiben, auf welche
Weise er seine rechtsanwendende Tätigkeit auszuüben und welche Entschei-
dungen er zu treffen hat.
Dagegen folgt aus der Verwendung des Begriffs der sachlichen Unabhängigkeit
in § 9 RPflG nicht, dass Rechtspfleger von den allgemein für Beamte geltenden
Arbeitszeitregelungen freigestellt sind. Ein solcher Bedeutungsgehalt des Beg-
riffs liegt schon deshalb fern, weil dem Bundesgesetzgeber zu einer derartigen
Festlegung die Kompetenz fehlt. Das Recht des öffentlichen Dienstes ist Sache
der Länder, soweit dem Bund nicht die ausschließliche (Art. 73 Nr. 8 GG), die
konkurrierende (Art. 74a Abs. 1 GG) oder die Rahmengesetzgebung (Art. 75
Abs. 1 Nr. 1 GG) zusteht. Auf die Regelung der Arbeitszeit der Beamten er-
streckt sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht. Ihm kann daher
mangels greifbarer Anhaltspunkte nicht unterstellt werden, er habe gleichwohl
eine derartige gesetzliche Regelung treffen wollen.
Eine Pflicht, Rechtspfleger von den allgemein für Beamte geltenden Dienst-
stundenregelungen auszunehmen, lässt sich auch nicht aus der Entstehungs-
geschichte, dem Sinn und Zweck oder dem Gesamtzusammenhang des
Rechtspflegergesetzes entnehmen: Die bis zur Novellierung im Jahr 1998 gel-
tende Vorgängerregelung des § 9 RPflG i.d.F. vom 5. November 1969 (BGBl I
S. 2065) sah vor, dass der Rechtspfleger bei seinen Entscheidungen nur dem
Gesetz unterworfen ist und selbständig entscheidet, soweit sich nicht aus dem
Gesetz etwas anderes ergibt. Dies wurde allgemein als gesetzliche Festlegung
der inhaltlichen Weisungsfreiheit des Rechtspflegers bei Erledigung der
Rechtspflegeraufgaben, nicht aber als Freistellung von Arbeitszeitregelungen
verstanden (BVerfG, Beschluss vom 20. Januar 1981 - 2 BvL 2/80 - BVerfGE
56, 110 <127>; BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 1991 - BVerwG 2 B
19.91 - DokBer B 1991, 170; Dallmayer/Eickmann, RPflG, 1996, § 9 Rn. 5, 13
m.w.N.). Es bestand keine Absicht die Beschränkung der Selbständigkeit auf in-
haltliche Weisungsfreiheit durch die Neufassung des § 9 RPflG im Jahr 1998 zu
erweitern. Durch die Verwendung des Begriffs der sachlichen Unabhängigkeit
sollte der Inhalt des § 9 RPflG nicht geändert werden; die Änderung sollte viel-
mehr rein sprachlicher Natur sein (vgl. BTDrucks 13/10244 S. 7 ff.).
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Mit Recht hat das Berufungsgericht darauf hingewiesen, dass das geltende Ar-
beitszeitrecht die Möglichkeit eröffnet, dienstlichen Bedürfnissen nach einer
Erfüllung der Dienstpflichten zu abweichenden Dienstzeiten sachgemäß zu
entsprechen (vgl. § 7 Abs. 2 AZVO). Mit diesen Möglichkeiten bleibt der Kläger
aber innerhalb des für alle Beamten geltenden allgemeinen Arbeitszeitrechts.
3. Höherrangiges Bundesrecht zwingt zu keinem anderen Verständnis des § 9
RPflG. Art. 97 GG, den der Kläger in diesem Zusammenhang hierfür unter
Hinweis auf die Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 16. November 1990
- RiZ 2/90 (DRiZ 1991, 61 = NJW 1991, 1103) in Anspruch nimmt, spricht nicht
von sachlicher Unabhängigkeit, sondern von richterlicher Unabhängigkeit, die
die sachliche und die persönliche Unabhängigkeit des Richters umfasst und
nicht nur die Art und Weise seiner Aufgabenerledigung regelt, sondern konstitu-
tiv seinen Status definiert.
Der Status des Rechtspflegers ist von dem des Richters deutlich unterschieden.
Der Rechtspfleger ist Beamter des gehobenen Dienstes; seine Aufgabe ist eine
Funktion und keine Amtsbezeichnung. Aufgaben nach dem Rechtspfle-
gergesetz werden ihm nicht vom Präsidium des Gerichts zugewiesen, das sei-
nerseits richterliche Unabhängigkeit genießt, sondern vom Präsidenten des
Amtsgerichts als Behördenchef. Dieser kann die Geschäfte nach Bedarf vertei-
len und - anders als das Präsidium im Hinblick auf die richterlichen Geschäfte
(§ 21e Abs. 3 Satz 1 GVG) - diese Verteilung jederzeit ändern (vgl. BVerfG, Be-
schluss vom 25. Februar 2003 - 2 BvR 281/00 - BVerfGK 1, 55, Rn. 4; BVerwG,
Urteil vom 9. Juli 1964 - BVerwG 2 C 201.61 - BVerwGE 19, 112 <116>). Der
dienstrechtliche Anspruch des Klägers auf amtsangemessene Beschäftigung
umfasst nicht den Anspruch, mit Geschäften betraut zu werden, die nach dem
Rechtspflegergesetz dem Rechtspfleger übertragen sind. Vielmehr steht er
nach dem organisatorischen Ermessen des Leiters des Amtsgerichts auch für
andere Dienstgeschäfte einschließlich der Geschäfte des Urkundsbeamten der
Geschäftsstelle zur Verfügung (§ 27 Abs. 1 RPflG). Auch wenn der
Rechtspfleger ihm nach dem Rechtspflegergesetz übertragene Aufgaben erle-
digt, kann ihm der Gerichtspräsident Weisungen erteilen, bestimmten Geschäf-
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ten - etwa Grundbuchsachen - Vorrang einzuräumen und andere Aufgaben zu-
rückzustellen. Art. 92 und 97 GG, aus denen nach der Rechtsprechung sowohl
des Bundesverwaltungsgerichts als auch des Bundesgerichtshofs unmittelbar
von Verfassungs wegen die Freiheit der Richter von der Geltung arbeitszeitli-
cher Regelungen als Bestandteil der richterlichen Unabhängigkeit abzuleiten ist,
sind auf den Kläger nicht anwendbar (vgl. Urteil vom 29. Oktober 1987
- BVerwG 2 C 57.86 - BVerwGE 78, 211 <213 f.> m.w.N.; BGH, Urteil vom
16. November 1990 - RiZ 2/90 - a.a.O.). Der Kläger ist als Rechtspfleger kein
Richter, sondern Beamter. Durch seine Rechtspflegertätigkeit übt er keine
rechtsprechende Gewalt i.S. von Art. 92 GG aus. Dem entspricht, dass er nicht
mit richterlicher Unabhängigkeit gemäß Art. 97 Abs. 1 und 2 GG ausgestattet
ist.
Diese in Art. 97 GG verankerte, vom Grundgesetz selbst in Art. 114 Abs. 2
Satz 1 als „richterliche Unabhängigkeit“ bezeichnete Rechtsstellung knüpft dar-
an an, dass die Rechtsprechung gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG eine eigene,
von der vollziehenden Gewalt getrennte Staatsgewalt darstellt. Diese in den
§§ 39 bis 42 DRiG auch einfachgesetzlich abgesicherte Unabhängigkeit fordert,
dass Richter weitestgehend keine Aufgaben der vollziehenden Gewalt über-
nehmen und vor deren Einflussnahmen soweit als möglich abgeschirmt werden
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Januar 1981 - 2 BvR 401, 606/76 - BVerfGE 55,
372 <389> m.w.N.). Die Nichtanwendung arbeitszeitrechtlicher Vorschriften auf
den Richter ist deswegen kein subjektives Recht und kein Privileg des Richters,
auf das er etwa verzichten könnte, sondern eine sachlich gebotene institu-
tionelle Vorkehrung gegen vermeidbare Einflussnahmen der Verwaltung auf die
gemäß Art. 92 Halbs. 1 GG allein den Richtern anvertraute Rechtsprechung.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Albers Prof. Dawin Groepper
Dr. Bayer Dr. Heitz
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47
Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG auf 5 000 € festgesetzt.
Albers Groepper Dr. Bayer
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Beamtenrecht
Fachpresse:
ja
Arbeitszeitrecht
Rechtsquellen:
GG
Art. 92, 97, 114
RPflG
§ 9
LBG NRW
§ 58
AZVO NRW
§ 1 Abs. 1 und 2, § 7
Stichworte:
Arbeitszeit; Dienststunden; Gehorsamspflicht; Gewaltentrennung; gleitende
Arbeitszeit; Rechtspfleger; Rechtspflegergesetz; Richter; richterliche Unabhän-
gigkeit; Richterstatus; sachliche Unabhängigkeit; Weisungsunabhängigkeit.
Leitsatz:
Rechtspfleger sind bei ihrer Tätigkeit von der Einhaltung gesetzlicher Dienst-
stundenregelungen nicht befreit.
Urteil des 2. Senats vom 30. März 2006 - BVerwG 2 C 41.04
I. VG Köln vom 25.10.2001 - Az.: VG 19 K 6641/99 -
II. OVG Münster vom 06.10.2004 - Az.: OVG 1 A 650/02 -