Urteil des BVerwG, Az. 2 C 41.03

Abgeltung, Durchschnitt, Ermächtigung, Aufwand
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IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 41.03
Verkündet
VGH 3 B 02.2264
am 19. August 2004
Weikinnis
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. August 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,
G r o e p p e r und Dr. H e i t z
für Recht erkannt:
Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
5. September 2003 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entschei-
dung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückver-
wiesen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentschei-
dung vorbehalten.
G r ü n d e :
I.
Die Kläger sind als Gerichtsvollzieher an verschiedenen Amtsgerichten des Beklag-
ten eingesetzt. Ihren Antrag auf Erhöhung der Bürokostenentschädigung für das Jahr
1993 lehnte der Beklagte ab.
Das Verwaltungsgericht hat den Klagen teilweise stattgegeben, der Verwaltungsge-
richtshof hat sie insgesamt abgewiesen. Auf die Revision der Kläger hat das Bun-
desverwaltungsgericht die Berufungsentscheidungen aufgehoben und die Sachen
zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Bayerischen Verwaltungsge-
richtshof zurückverwiesen. Im erneuten Berufungsverfahren hat dieser den Beklag-
ten verpflichtet, die Bürokostenentschädigung für das Jahr 1993 zu erhöhen, und zur
Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
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Der Beklagte habe die den Gerichtsvollziehern im Jahr 1993 im Durchschnitt tatsäch-
lich entstandenen Bürokosten unzureichend abgegolten. Maßstab der Entschädigung
seien die angefallenen notwendigen Sach- und Personalkosten, wobei die gesamten
Bürokosten eines typisierend betrachteten durchschnittlichen Gerichtsvollziehers und
nicht die konkret bei dem einzelnen Gerichtsvollzieher angefallenen Kosten zugrunde
zu legen seien. Personalkosten seien nicht nur dann zu ersetzen, wenn und soweit
sie in der Praxis im Durchschnitt tatsächlich entstanden seien. Rechtlich maßgeblich
sei vielmehr, dass sie bei pauschalierender und typisierender Betrachtung für ein
ordnungsgemäß arbeitendes Gerichtsvollzieherbüro auch unter dem Blickwinkel des
Grundsatzes der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit notwendig, mithin objektiv erfor-
derlich seien. Zwar habe eine Erhebung des Justizministeriums des Beklagten erge-
ben, dass Bürohilfskräfte im Durchschnitt nicht halbtags, sondern tatsächlich einige
Stunden weniger eingesetzt worden seien. Dies sei aber darauf zurückzuführen,
dass viele Gerichtsvollzieher die Büroarbeit selbst erledigt hätten oder dabei von An-
gehörigen unterstützt worden seien. Diese Eigenleistungen seien im Rahmen des
§ 49 Abs. 3 BBesG unbeachtlich, weil es nicht bloß auf die dem Gerichtsvollzieher im
Durchschnitt tatsächlich entstandenen Personalkosten ankomme, sondern auf die
Personalkosten eines ordnungsgemäß arbeitenden Gerichtsvollzieherbüros. Sonst
wäre rechtlicher Anknüpfungspunkt der Bürokostenentschädigung die "Selbstaus-
beutung der Gerichtsvollzieher und ihrer mitarbeitenden Familienangehörigen". Ge-
messen an diesen Grundsätzen sei der für das Jahr 1993 festgesetzte Personalkos-
tenanteil nicht überhöht, der Sachkostenanteil aber zu niedrig gewesen. Daher sei
die grundsätzlich zulässige Verrechnung eines zu niedrig angesetzten Sachkosten-
anteils mit einem zu hoch festgesetzten Personalkostenanteil für das Jahr 1993 nicht
möglich gewesen. Der Beklagte habe die Bürokostenentschädigung daher neu fest-
zusetzen.
Gegen diese Entscheidungen richten sich die Revisionen des Beklagten. Er rügt die
Verletzung formellen und materiellen Rechts und beantragt,
die Beschlüsse des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. September
2003 aufzuheben und unter Zurückweisung der Berufungen der Kläger die Ur-
teile des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 6. August 1996 dahin
abzuändern, dass die Klage insgesamt abgewiesen wird.
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Die Kläger verteidigen die angefochtene Berufungsentscheidung und beantragen,
die Revision zurückzuweisen.
II.
Die Revisionen des Beklagten, die der Senat zur gemeinsamen Verhandlung und
Entscheidung verbunden hat, sind mit der Folge der Zurückverweisung der Sachen
an das Berufungsgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung begrün-
det. Die angefochtenen Beschlüsse verletzen revisibles Recht und erweisen sich
auch aus anderen Gründen im Ergebnis nicht als richtig.
§ 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG in der maßgeblichen Fassung der Neubekanntmachung
vom 9. März 1992 (BGBl I S. 409) ermächtigt die Landesregierungen, durch Rechts-
verordnung die Abgeltung der den Gerichtsvollziehern für die Verpflichtung zur Er-
richtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Kosten zu regeln. Von dieser
Ermächtigung hat der Beklagte in Übereinstimmung mit § 49 Abs. 3 Satz 2 BBesG
durch die Verordnung zum Vollzug des § 49 Abs. 3 des Bundesbesoldungsgesetzes
vom 16. September 1975 (BayGVBl S. 303) und die Verordnung zur Abgeltung der
Bürokosten der Gerichtsvollzieher vom 26. September 1975 - GVEntschV -
(BayGVBl S. 338) in der maßgeblichen, zum 1. Januar 1993 rückwirkenden Fassung
vom 22. Februar 1994 (BayGVBl S. 159) Gebrauch gemacht.
§ 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG enthält nicht nur eine bloße Ermächtigung zum Erlass
einer Abgeltungsregelung, sondern verpflichtet den Dienstherrn zugleich zum re-
gelmäßigen Ersatz der angefallenen Bürokosten. Dies folgt aus dem verfassungs-
rechtlichen Gebot amtsangemessener Alimentation (Art. 33 Abs. 5 GG). Den Ge-
richtsvollziehern soll nicht zugemutet werden, Kosten selbst zu übernehmen, die
ihnen zwangsläufig aufgrund dienstlicher Verpflichtungen entstehen und die andere
Beamte gleichen Amtes nicht zu tragen haben. Deshalb ist die Entschädigung an
den anfallenden notwendigen Sach- und Personalkosten auszurichten und reali-
tätsnah festzusetzen, wobei der Dienstherr zur Pauschalierung und Typisierung, im
Falle gravierender regionaler Unterschiede auch zu Staffelungen befugt oder gar
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verpflichtet ist. Ein bestimmtes Entschädigungsmodell sieht § 49 Abs. 3 Satz 1
BBesG nicht vor (vgl. Urteil vom 4. Juli 2002 - BVerwG 2 C 13.01 - Buchholz 240
§ 49 BBesG Nr. 2; Beschluss vom 10. April 1996 - BVerwG 2 B 48.96 - n.v.).
Dies folgt aus Wortlaut, systematischer Stellung, Sinn und Zweck sowie der Entste-
hungsgeschichte des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG, so dass an der Rechtsprechung
des Senats festzuhalten ist.
Nach dem Wortlaut des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG werden die Landesregierungen
zur Regelung einer Kostenabgeltung für die "den Gerichtsvollziehern" und nicht für
die "dem Gerichtsvollzieher" entstehenden Kosten ermächtigt. Aus der Verwendung
der Mehrzahl - anstelle der Einzahlform - folgt, dass Abgeltungsmaßstab nicht die
dem einzelnen Beamten konkret entstehenden Kosten sind, sondern die im Durch-
schnitt sämtlichen Gerichtsvollziehern im Geltungsbereich einer landesrechtlichen
Abgeltungsregelung entstehenden Kosten. Damit erlaubt die bundesrechtliche Er-
mächtigung die Normierung einer typisierenden und pauschalierenden Aufwandsent-
schädigung, die sich jedoch realitätsnah an den tatsächlich entstehenden Kosten zu
orientieren hat. Dies wiederum bedeutet, dass der Dienstherr im Falle großer regio-
naler Unterschiede verpflichtet ist, entsprechend zu staffeln oder diesen Umstand im
Rahmen seiner Durchschnittsberechnung auf andere Weise zu berücksichtigen.
Auch die Stellung der Vorschrift im systematischen Kontext spricht für die Annahme,
dass § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG nicht zur Regelung einer Vergütung, sondern einer
Kostenabgeltung ermächtigt. Zwar steht die Vorschrift im 4. Abschnitt des Bundes-
besoldungsgesetzes, der "Zulagen und Vergütungen" regelt. Doch sind dort nicht nur
Zulagen und besondere Vergütungen, sondern auch die Aufwandsentschädigungen
für besondere Beamtengruppen zusammengefasst.
Der Zweck der Vorschrift besteht - wie der Senat bereits im Urteil vom 4. Juli 2002
- BVerwG 2 C 13.01 - (a.a.O.) ausgeführt hat - nicht darin, den Gerichtsvollziehern
eine zusätzliche Alimentation zu gewähren, sondern darin, eine landesrechtliche
Aufwandsentschädigung zu ermöglichen, um die Beamten nicht mit Kosten zu be-
lasten, die ihnen aufgrund dienstlicher Verpflichtungen effektiv entstehen und die sie
sonst aus ihrer Alimentation zu bestreiten hätten.
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Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift spricht für die Annahme einer Auf-
wandsentschädigung und gegen die Annahme einer zusätzlichen Alimentation. Da
einem typisierend und pauschalierend ermittelten Kostenaufwand nicht zwingend ein
gleich hoher tatsächlicher Aufwand gegenüber steht und es im Fall eines im Ver-
gleich zur Abgeltung geringeren tatsächlichen Aufwandes zu einem steuerpflichtigen
Einkommen des Gerichtsvollziehers kommen würde, sollte mit § 49 Abs. 3 Satz 1
BBesG eine im Verhältnis zu § 17 BBesG speziellere Vorschrift geschaffen werden,
die den rechtlichen Tatbestand einer Aufwandsentschädigung klarstellt (vgl. Bericht
des Innenausschusses zum Vierten Bundesbesoldungserhöhungsgesetz vom
26. Mai 1975, BTDrucks 7/3689, Teil A, Art. IV Nr. 1 a).
Die den Gerichtsvollziehern entstehenden Kosten sind nach § 49 Abs. 3 Satz 1
BBesG in dem Umfang typisierend und pauschalierend abzugelten, in dem sie durch
die Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehen. Nach der bundeseinheitlich
gefassten Gerichtsvollzieherordnung - GVO - darf der Gerichtsvollzieher seinen Ge-
schäftsbetrieb zwar nach eigenem Ermessen gestalten, soweit hierüber keine be-
sonderen Bestimmungen bestehen (§ 45 Abs. 1 GVO), er muss aber jedenfalls an
seinem Amtssitz ein Geschäftszimmer unterhalten, dessen Ausstattung im Einzelnen
in § 46 Abs. 3 GVO geregelt ist. Nach § 49 Abs. 1 GVO ist er verpflichtet, Büro- und
Schreibhilfen zu beschäftigen, soweit es der Geschäftsbetrieb erfordert. An den Kos-
ten dieses Einsatzes von Hilfskräften hat sich die Abgeltung realitätsnah zu orientie-
ren.
Bundesrechtlich ist kein bestimmtes Entschädigungsmodell vorgeschrieben. Der
Verordnungsgeber ist in den beschriebenen Grenzen frei. Er darf pauschalieren, ty-
pisieren und regional staffeln. Er muss sich aber, da er lediglich zum Kostenersatz
verpflichtet ist, realitätsnah an den tatsächlich entstehenden Kosten orientieren. Dies
verbietet es, auf einen - wie immer definierten - für erforderlich gehaltenen Bedarf
abzustellen. Denn der Ersatz eines fiktiven Aufwandes ist keine Abgeltung eines tat-
sächlich entstehenden Aufwandes. Daher ist der Rechtssatz des Berufungsgerichts,
ein idealtypisches, ordentlich organisiertes, an den Grundsätzen der Sparsamkeit
und Wirtschaftlichkeit ausgerichtetes Gerichtsvollzieherbüro benötige eine halbtags
beschäftigte Bürohilfskraft, nicht mit § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG vereinbar. Bereits der
gedankliche Ausgangspunkt des Berufungsgerichts, einen fiktiven Personalkosten-
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aufwand zugrunde zu legen, um die "Selbstausbeutung der Gerichtsvollzieher und
ihrer mitarbeitenden Familienangehörigen" zu verhindern, ist unzutreffend. Es mag
zwar sein, dass Gerichtsvollzieher trotz Erforderlichkeit keine Bürohilfskraft beschäf-
tigen, sondern die Büroarbeit selbst erledigen oder sich von Familienangehörigen
unentgeltlich unterstützen lassen. Richtig ist auch, dass dieser Umstand wegen der
anzustellenden typisierenden und pauschalierenden Durchschnittsberechnung statis-
tisch zu einem geringeren Aufwand führt. Beschäftigt der Gerichtsvollzieher jedoch
eine Bürohilfskraft oder - gegen vertraglich vereinbartes Entgelt - einen Familienan-
gehörigen, so erhöht sich zwangsläufig der vom Beklagten realitätsnah zu ermitteln-
de durchschnittliche Kostenaufwand. Die vom Berufungsgericht beabsichtigte Ge-
gensteuerung zu der unterstellten Fehlentwicklung mit Hilfe fiktiver Personalkosten
ist daher nicht geboten.
Andererseits darf die grundsätzlich zulässige Kompensation von Sach- und Perso-
nalaufwand nicht dazu führen, dass ein vom Beklagten zu niedrig bemessener Sach-
kostenersatz durch unentgeltliche Büroarbeit des Gerichtsvollziehers oder seiner An-
gehörigen - faktisch - ausgeglichen werden muss. Der Dienstherr ist vielmehr gehal-
ten, den jährlichen Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und realitätsnah zu
ermitteln. Typisiert und pauschaliert er anhand eines landesweit oder gar bundesweit
einheitlich ermittelten Aufwandes, wird er dieser Verpflichtung nur gerecht, wenn kei-
ne wesentlichen regionalen Unterschiede (z.B. Stadt-Land-Gefälle) zur Differenzie-
rung zwingen. Eine arbeitnehmergleiche Beschäftigung von Angehörigen, die ohne
Entgelt und ohne die Entrichtung von Sozialbeiträgen erfolgt, hat er, da es sich um
ein Umgehungsgeschäft handelt, bei der Auswertung seiner Erhebungen außer Be-
tracht zu lassen.
Die Berufungsentscheidung erweist sich auch aus anderen Gründen im Ergebnis
nicht als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dies wäre nur der Fall, wenn der vom Beklag-
ten für das Jahr 1993 geleistete Personalkostenersatz den unter den Beteiligten un-
bestritten zu geringen Sachkostenersatz nicht kompensiert hat. Ob der gewährte
Personalkostenersatz den im Durchschnitt angefallenen Aufwand abgegolten hat
oder - wie der Beklagte meint - höher war, kann der Senat mangels geeigneter tat-
sächlicher Feststellungen nicht beurteilen.
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Mit den Erhebungen des Justizministeriums Nordrhein-Westfalen aus dem Jahre
1992 zu den durchschnittlichen Personalkosten in den alten Bundesländern, die der
Beklagte seiner Kostenermittlung für das Jahr 1993 zugrunde gelegt hat, hat sich
zwar das Verwaltungsgericht, nicht aber der Verwaltungsgerichtshof rechtlich und
tatsächlich auseinander gesetzt. Die Kläger haben die statistische Richtigkeit dieser
Erhebung bestritten. Ihre Einwände hat das Berufungsgericht entsprechend seiner
Rechtsauffassung nicht geprüft. In dem erneut durchzuführenden Berufungsverfah-
ren muss daher festgestellt werden, ob diese Kostenerhebung für das Jahr 1992
sachlich richtig war und ob sie der Kostenentwicklung des Jahres 1993 gerecht wird.
Stellt sich beides als zutreffend heraus, ist zu prüfen, ob ein Überschuss bei der Per-
sonalkostenerstattung die zu geringe Sachkostenabgeltung kompensiert hat oder ob
der Beklagte zu verpflichten ist, die Abgeltung neu festzusetzen. Ergibt sich, dass die
Kostenerhebung von 1992 nicht herangezogen werden darf, ist zu prüfen, ob eine
andere Tatsachengrundlage zur Kostenermittlung zur Verfügung steht. Ist auch dies
nicht der Fall, ist darüber zu befinden, zu wessen Lasten dies geht.
Albers
Prof. Dawin
Dr. Kugele
Groepper
Dr. Heitz
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 16 000 € fest-
gesetzt (§ 72 Nr. 1 GKG i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F., § 173 VwGO i.V.m. § 5
ZPO).
Albers
Prof. Dawin
Dr. Kugele
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquelle:
BBesG § 49 Abs. 3
Stichworte:
Abgeltung der Kosten eines Gerichtsvollzieherbüros.
Leitsätze:
1. § 49 Abs. 3 BBesG enthält nicht nur eine Ermächtigung zum Verordnungserlass,
sondern verpflichtet den Dienstherrn zur regelmäßigen Entschädigung der angefalle-
nen notwendigen Kosten eines Gerichtsvollzieherbüros.
2. Die Entschädigung ist an den tatsächlich anfallenden notwendigen Sach- und Per-
sonalkosten auszurichten und realitätsnah festzusetzen, wobei der Dienstherr nach
Maßgabe der Ergebnisse entsprechender Erhebungen zur Pauschalierung und Typi-
sierung, im Falle gravierender regionaler Unterschiede auch zu Staffelungen befugt
oder gar verpflichtet ist.
3. § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG sieht kein bestimmtes Entschädigungsmodell vor. Aus
der Verpflichtung des Dienstherrn zur realitätsnahen Erstattung der entstehenden
Kosten folgt, dass die Kostenerstattung nicht an fiktiven Kosten ausgerichtet werden
darf.
Urteil des 2. Senat vom 19. August 2004 - BVerwG 2 C 41.03
I. VG München vom 06.08.1996 - Az.: VG M 5 K 94.3689 -
II. VGH München vom 05.09.2003 - Az.: VGH 3 B 02.2266 u.a. -