Urteil des BVerwG, Az. 2 C 4.11

Treu Und Glauben, Rückforderung, Zahlungsanweisung, Rückzahlung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 4.11
OVG 1 Bf 144/08
Verkündet
am 26. April 2012
Rüger
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 26. April 2012
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz und Dr. von der Weiden,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung und Dr. Kenntner
für Recht erkannt:
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Ham-
burgischen Oberverwaltungsgerichts vom 10. Dezember
2009 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger, ein Steueramtmann, erhielt, obwohl seine Ehefrau seit 1. Oktober
1996 als teilzeitbeschäftigte Angestellte im öffentlichen Dienst beschäftigt war,
weiterhin den vollen Ortszuschlag der Stufe 2 (sogenannter Verheiratetenzu-
schlag). Die seinerzeit zuständige Besoldungs- und Versorgungsstelle hatte die
entsprechende Zahlungsanweisung der Personalabteilung zur Reduzierung des
Ortszuschlags nicht umgesetzt. Eine Durchschrift dieser Zahlungsanweisung
erhielt der Kläger zur Kenntnis. Erst nachdem die Ehefrau des Klägers ab dem
1. November 2006 keinen Ortszuschlag mehr erhielt, stellte das nun zuständige
Personalreferat der Finanzbehörde die Überzahlung für die Vergangenheit fest
und forderte noch im November 2006 die Überzahlung von insgesamt
6 416,92 € zurück. Nach erfolglosem Klageverfahren hat das Berufungsgericht
die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesent-
lichen ausgeführt:
Der Kläger könne sich nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, weil er
aufgrund der Zahlungsanweisung gewusst habe, dass ihm der höhere Ortszu-
schlag nicht mehr zugestanden habe. Auch sei der Rückforderungsanspruch
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nicht verjährt, da die für den Kläger zuständige Personalstelle der Oberfinanzdi-
rektion und später der Finanzbehörde vor 2006 nichts von der Überzahlung ge-
wusst habe. Die Beklagte hätte den Rückforderungsbetrag aber aus Billigkeits-
gründen, nämlich wegen des überwiegenden behördlichen Verursachungsbei-
trags an der Überzahlung, des Verbrauchs der überzahlten Beträge im Rahmen
der allgemeinen Lebensführung und der jahrelangen Überzahlung mit jeweils
geringen Einzelbeträgen herabsetzen müssenInsoweit sei ihr Ermessen redu-
ziert gewesen. Der Rückforderungsbescheid sei insgesamt und nicht lediglich
hinsichtlich der Billigkeitsentscheidung aufzuheben, weil diese ein unselbst-
ständiger Teil des Rückforderungsanspruchs sei.
Mit der Revision beantragt die Beklagte,
das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts
vom 10. Dezember 2009 aufzuheben und die Berufung
des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Hamburg vom 22. August 2008 zurückzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision ist unbegründet. Das Urteil des Berufungsgerichts verstößt nicht
gegen revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63
Abs. 3 Satz 2 BeamtStG).
Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG in der hier maßgebenden Fassung vom
6. August 2002 (BGBl I S. 3020) regelt sich die Rückforderung zu viel gezahlter
Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Heraus-
gabe einer ungerechtfertigten Bereicherung, soweit gesetzlich nichts anderes
bestimmt ist. Der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes steht es nach
Satz 2 dieser Bestimmung gleich, wenn der Mangel so offensichtlich ist, dass
der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Nach Satz 3 kann aus Billigkeits-
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gründen mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr bestimm-
ten Stelle ganz oder teilweise von der Rückforderung abgesehen werden.
Der Kläger ist nach § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG zur Rückzahlung der zu viel ge-
zahlten Bezüge verpflichtet, obwohl er sie verbraucht hat (1). Der Rückforde-
rungsanspruch ist nicht verjährt (2). Das Berufungsgericht hat die nach § 12
Abs. 2 Satz 3 BBesG zu treffende Billigkeitsentscheidung zu Recht als ermes-
sensfehlerhaft beanstandet (3). Die Rechtsfehlerhaftigkeit einer Billigkeitsent-
scheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG hat die Rechtswidrigkeit des Rück-
forderungsbescheids nach § 12 Abs. 2 BBesG zur Folge (4).
1. Der Kläger hat die zu viel gezahlten Bezüge im Rahmen der normalen Le-
bensführung verbraucht. Dies ist bei relativ geringen Beträgen von 21,74 € bis
52,64 €, die monatlich über einen langen Zeitraum überzahlt wurden, anzu-
nehmen.
Der Kläger schuldet aber die Rückzahlung der überzahlten Beträge, weil der
Mangel offensichtlich im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG war, sodass er
ihn hätte erkennen müssen.
Nach der Rechtsprechung des Senats ist diese Voraussetzung erfüllt, wenn der
Empfänger die Überzahlung nur deshalb nicht bemerkt hat, weil er die im Ver-
kehr erforderliche Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen
hat (Urteile vom 28. Juni 1990 - BVerwG 6 C 41.88 - Buchholz 240 § 12 BBesG
Nr. 17 S. 17 m.w.N. und vom 28. Februar 1985 - BVerwG 2 C 31.82 - Buchholz
235 § 12 BBesG Nr. 7 S. 13 m.w.N.; stRspr) oder - mit anderen Worten - er den
Fehler etwa durch Nachdenken oder logische Schlussfolgerung hätte erkennen
müssen (Urteil vom 9. Mai 2006 - BVerwG 2 C 12.05 - Buchholz 240 § 40
BBesG Nr. 37 Rn. 13). Letztlich ist das Fehlen des Rechtsgrundes für die Zah-
lung dann offensichtlich, wenn es für den Empfänger ohne weiteres erkennbar
ist.
Zu den Sorgfaltspflichten des Beamten gehört es aufgrund seiner beamten-
rechtlichen Treuepflicht auch, die Besoldungsmitteilungen bei besoldungsrele-
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vanten Änderungen im dienstlichen oder persönlichen Bereich auf ihre Richtig-
keit zu überprüfen und auf Überzahlungen zu achten. Er darf sich insbesondere
dann, wenn er ohne erkennbaren Grund höhere Leistungen erhält, nicht ohne
weiteres auf die Rechtmäßigkeit der Zahlung verlassen (vgl. Urteile vom
28. Februar 1985 a.a.O. S. 13 und 15 und vom 25. November 1982 - BVerwG
2 C 14.81 - Buchholz 235 § 12 BBesG Nr. 3 m.w.N.
66, 251 abgedruckt>). Offensichtlichkeit im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 2
BBesG liegt vor, wenn dem Beamten aufgrund seiner Kenntnisse auffallen
muss, dass die ausgewiesenen Beträge nicht stimmen können. Ihm muss sich
aufdrängen, dass die Besoldungsmitteilungen fehlerhaft sind; nicht ausreichend
ist, wenn Zweifel bestehen und es einer Nachfrage bedarf. Nicht erforderlich ist
hingegen, dass außerdem die konkrete Höhe der Überzahlung offensichtlich ist.
Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts wusste der Kläger auf-
grund der ihm übersandten Zahlungsanweisung um die Verringerung des soge-
nannten Verheiratetenzuschlages. Dieser wird auf den Besoldungsmitteilungen
gesondert ausgewiesen. Die auf diesen Feststellungen basierende Annahme
des Berufungsgerichts, dass dem Kläger bei der gebotenen Prüfung der Besol-
dungsmitteilungen aufgefallen wäre, dass der Zuschlag unverändert weiterge-
zahlt wurde, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das gilt auch insoweit, als das
Berufungsgericht der mehrjährigen Zahlung und dem behördlichen Verursa-
chungsbeitrag an der Überzahlung im Rahmen der Offensichtlichkeitsprüfung
nach § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG keine Bedeutung beigemessen hat.
2. Die jeweils monatlich entstandenen Rückforderungsansprüche sind noch
nicht verjährt.
Bis zur Neuregelung des Verjährungsrechts mit Wirkung vom 1. Januar 2002
trat die Verjährung bei Rückforderung von Besoldungsleistungen gemäß § 195
BGB a.F. nach dreißig Jahren ein (Urteil vom 13. September 2001 - BVerwG
2 A 9.00 - Buchholz 240 § 59 BBesG Nr. 11 S. 8). Rückforderungsansprüche
nach § 12 BBesG, die nach dem 31. Dezember 2001, also nach Änderung der
Verjährungsfristen durch das Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts vom
26. November 2001, entstanden sind, verjähren nunmehr gemäß § 195 BGB
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n.F. nach drei Jahren. Überleitungsfälle, d.h. bis zum 31. Dezember 2001 ent-
standene, aber zu diesem Zeitpunkt noch nicht verjährte Ansprüche, werden
nach Art. 229 § 6 Abs. 4 Satz 1 EGBGB ab dem 1. Januar 2002 ebenfalls nach
der neuen kürzeren Verjährungsfrist berechnet, wenn die vorherige längere
Frist nicht zu einem früheren Zeitpunkt abgelaufen wäre (Beschluss vom
20. Dezember 2010 - BVerwG 2 B 44.10 - juris Rn. 6).
Nach § 199 Abs. 1 BGB beginnt die regelmäßige Verjährungsfrist mit dem
Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von
den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners
Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste. Bei Behör-
den oder öffentlich-rechtlichen Körperschaften ist hierbei auf die Kenntnis der
verfügungsberechtigten Behörde abzustellen. Verfügungsberechtigt in diesem
Sinne sind dabei diejenigen Behörden, denen die Entscheidungskompetenz für
den Rückforderungsanspruch zukommt, wobei die behördliche Zuständigkeits-
verteilung zu respektieren ist (Beschlüsse vom 20. August 2009 - BVerwG
2 B 24.09 - juris und vom 20. Dezember 2010 - BVerwG 2 B 34.10 - juris; BGH,
Urteil vom 12. Mai 2009 - VI ZR 294/08 - NJW-RR 2009, 1471 <1472> m.w.N.).
Danach sind sowohl die vor als auch die nach dem 31. Dezember 2001 ent-
standenen Rückforderungsansprüche der Beklagten nicht verjährt. Nach den
Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts wusste die zuständige Personal-
stelle zwar von der Änderung der besoldungsrelevanten Daten und wies die
Besoldungs- und Versorgungsstelle an. Ihr war aber nicht bewusst, dass diese
ihre Anweisung nicht umsetzte. Erst im November 2006 erfuhr die für die Rück-
forderung zuständige Stelle von der Überzahlung. Daher begann erst zum Jah-
resende 2006 die Verjährungsfrist des § 195 BGB zu laufen, weil dieser Dienst-
stelle auch keine grob fahrlässige Unkenntnis von der Überzahlung angelastet
werden kann. Denn die Beklagte hat das Erforderliche getan, um zu gewährleis-
ten, dass besoldungsrelevante Änderungen unverzüglich umgesetzt werden.
Somit könnte sich grob fahrlässige Unkenntnis im Sinne von § 199 Abs. 1 Nr. 2
BGB nur aus einem Organisationsverschulden ergeben. Sind organisatorische
Vorkehrungen getroffen, um die unverzügliche Berücksichtigung besoldungsre-
levanter dienstlicher Veränderungen sicherzustellen, so kommt ein Organisa-
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tionsverschulden nur in Betracht, wenn sich herausstellt, dass das vorhandene
System lückenhaft oder fehleranfällig ist. Hierzu hat das Berufungsgericht keine
Feststellungen getroffen.
3. Das Berufungsgericht hat die Billigkeitsentscheidung der Beklagten nach
§ 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG zu Recht als ermessensfehlerhaft beanstandet.
Nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG kann aus Billigkeitsgründen ganz oder teilwei-
se von der Rückforderung abgesehen werden. Nach der ständigen Rechtspre-
chung des Senats bezweckt eine Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2
Satz 3 BBesG, eine allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende, für die
Behörde zumutbare und für den Beamten tragbare Lösung zu ermöglichen, bei
der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des He-
rausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie ist Ausdruck des auch
im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben und stellt
eine sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten
Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung dar, sodass sie vor allem in Fällen
der verschärften Haftung von Bedeutung ist. Dabei ist jedoch nicht die gesamte
Rechtsbeziehung, aus welcher der Bereicherungsanspruch erwächst, nochmals
unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu würdigen, sondern auf das
konkrete Rückforderungsbegehren und vor allem auf die Modalitäten der Rück-
abwicklung und ihre Auswirkungen auf die Lebensumstände des Beamten ab-
zustellen (Urteile vom 27. Januar 1994 - BVerwG 2 C 19.92 - BVerwGE 95, 94
<97> = Buchholz 240 § 12 BBesG Nr. 21, vom 25. November 1982 - BVerwG
2 C 14.81 - BVerwGE 66, 251 <255 f.> = Buchholz 235 § 12 BBesG Nr. 3 und
vom 21. September 1989 - BVerwG 2 C 68.86 - Buchholz 240 § 12 BBesG
Nr. 15 sowie Beschluss vom 11. Februar 1983 - BVerwG 6 B 61.82 - Buchholz
238.41 § 49 SVG Nr. 3).
Bei der Billigkeitsentscheidung ist von besonderer Bedeutung, wessen Verant-
wortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein
Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war. Ein Mitverschulden der
Behörde an der Überzahlung ist in die Ermessensentscheidung nach § 12
Abs. 2 Satz 3 BBesG einzubeziehen (Urteile vom 27. Januar 1994 a.a.O. und
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vom 21. April 1982 - BVerwG 6 C 112.78 - Buchholz 237.7 § 98 LBG NW
Nr. 10; Beschluss vom 11. Februar 1983 - BVerwG 6 B 61.82 - a.a.O.).
Deshalb ist aus Gründen der Billigkeit in der Regel von der Rückforderung teil-
weise abzusehen, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden
behördlichen Verantwortung liegt. In diesen Fällen ist der Beamte entreichert,
kann sich aber, wie dargelegt, auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen.
Dann muss sich die überwiegende behördliche Verantwortung für die Überzah-
lung aber in der Billigkeitsentscheidung niederschlagen. Das ist auch unter
Gleichheitsgesichtspunkten geboten. Der Beamte, der nur einen untergeordne-
ten Verursachungsbeitrag für die Überzahlung gesetzt hat, muss besser stehen
als der Beamte, der die Überzahlung allein zu verantworten hat. Angesichts
dessen erscheint ein Absehen von der Rückforderung in der Größenordnung
von 30 % des überzahlten Betrages im Regelfall als angemessen. Bei Hinzutre-
ten weiterer Umstände, etwa besonderer wirtschaftlicher Probleme des Beam-
ten, kann auch eine darüber hinausgehende Ermäßigung des Rückforderungs-
betrages in Betracht kommen.
Das Berufungsgericht ist deshalb in nachvollziehbarer, nicht zu beanstandender
Weise zu dem Ergebnis gekommen, dass im Rahmen der Billigkeitsentschei-
dung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG nur ein teilweises Absehen von der Rück-
forderung ermessensgerecht ist. Denn es hat einen überwiegenden Verursa-
chungsbeitrag der Behörde für die Überzahlungen festgestellt.
Außerdem entspricht es in der Regel der Billigkeit, bei wiederkehrenden Über-
zahlungen in jeweils geringer Höhe über einen längeren Zeitraum Ratenzahlun-
gen einzuräumen, die dem Überzahlungszeitraum entsprechen. Die Festlegun-
gen sind im Bescheid zu treffen; eine bloße Bereitschaft, später Ratenzahlun-
gen zu vereinbaren, genügt nicht. Der Billigkeit entspricht es, dass sich Dienst-
herr und Beamter über die Modalitäten der Rückzahlung zu verständigen su-
chen.
4. Die Rechtsfehlerhaftigkeit einer Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2
Satz 3 BBesG hat die Rechtswidrigkeit der Rückforderungsentscheidung nach
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§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG zur Folge. Ein Rückforderungsbescheid darf nicht
ergehen, ohne dass eine Billigkeitsentscheidung getroffen worden ist. Eine Bil-
ligkeitsentscheidung zugunsten des Schuldners modifiziert den Rückzahlungs-
anspruch (Urteil vom 28. Februar 2002 - BVerwG 2 C 2.01 - BVerwGE 116, 74
<77 f.> = Buchholz 240 § 12 BBesG Nr. 29 S. 14). Die Billigkeitsentscheidung
betrifft nicht lediglich die Vollziehung oder Vollstreckung des Rückforderungs-
bescheids, sondern den materiellen Bestand des Rückforderungsanspruchs
und ist deshalb zwingend vor der Rückforderung zu treffen (Urteil vom 15. De-
zember 1993 - BVerwG 10 A 1.91 - Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 65 S. 8 f.) Ne-
ben dem vollständigen oder teilweisen Absehen von der Rückzahlung kommen
die Stundung der Rückzahlungsforderung oder die Einräumung von Ratenzah-
lungen in Betracht (Urteil vom 8. Oktober 1998 - BVerwG 2 C 21.97 - Buchholz
239.1 § 55 BeamtVG Nr. 25 m.w.N.). Vor der Billigkeitsentscheidung nach § 12
Abs. 2 Satz 3 BBesG steht lediglich die Höhe der Überzahlung fest, nicht aber,
ob, in welcher Höhe und mit welchen Modalitäten diese Überzahlung auch ei-
nen Rückforderungsanspruch nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG begründet. Die
Billigkeitsentscheidung ist damit notwendiger und untrennbarer Bestandteil der
Rückforderungsentscheidung.
Bei einer erneuten Entscheidung über die Rückforderung der überzahlten Be-
züge nach § 12 Abs. 2 BBesG wird die Behörde im Rahmen der Billigkeitsprü-
fung die gebotenen Ermessenserwägungen anstellen und den Umfang des Ab-
sehens von der Rückforderung sowie die Modalitäten der Ratenzahlung für den
verbleibenden Rückforderungsbetrag bestimmen müssen.
Dass die Beklagte im Berufungsverfahren ihre Ermessenserwägungen um Aus-
führungen zur Bedeutung des behördlichen Verursachungsbeitrags an der
Überzahlung für die Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG
ergänzt hat, führt zu keinem anderen Ergebnis. Zum einen handelt es sich in-
soweit nicht um ein nach § 114 Satz 2 VwGO im gerichtlichen Verfahren zuläs-
siges Ergänzen der Ermessenserwägungen, sondern angesichts dessen, dass
der im vorliegenden Fall allein relevante Billigkeitsaspekt des behördlichen Ver-
schuldens an der Überzahlung zuvor keine Rolle in der Billigkeitsentscheidung
der Beklagten gespielt hat, um eine von § 114 Satz 2 VwGO nicht gedeckte
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Auswechselung der die Billigkeitsentscheidung tragenden Gründe (grundlegend
zu § 114 Satz 2 VwGO Urteil vom 5. Mai 1998 - BVerwG 1 C 17.97 - BVerwGE
106, 351 <363 ff.> = Buchholz 402.240 § 45 AuslG 1990 Nr. 13; Urteil vom
21. Juni 2007 - BVerwG 2 A 6.06 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 35
Rn. 29). Zum anderen genügen auch die im gerichtlichen Verfahren mitgeteilten
Ermessenserwägungen nicht den dargelegten Anforderungen an die Ermes-
sensbetätigung im Rahmen der Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3
BBesG, weil sie dem Aspekt des behördlichen Verschuldens an der Überzah-
lung nicht das ihm zukommende Gewicht beimessen und im Ergebnis nicht zu
dem hier gebotenen teilweisen Absehen von der Rückforderung führten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Heitz
Dr. von der Weiden
Thomsen
Dr. Hartung
RiBVerwG Dr. Kenntner
ist wegen Urlaubs verhin-
dert zu unterschreiben.
Dr. Heitz
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 52 Abs. 3 GKG auf
6 416,92 € festgesetzt.
Dr. Heitz
Thomsen
Dr. Hartung
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