Urteil des BVerwG, Az. 2 C 39.09

Versorgung, Vertrag Von Maastricht, Einkünfte, Europäische Union
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 39.09
VG 2 K 1271/08.KO
Verkündet
am 28. April 2011
Melzer
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 28. April 2011
durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski und Dr. Hartung
sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Eppelt
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwal-
tungsgerichts Koblenz vom 16. Juni 2009 wird zurückge-
wiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die 1942 geborene Klägerin stand bis zum Eintritt in den Ruhestand zum
6. Dezember 2005 als Präsidentin des Bundesrechnungshofs im Dienst der Be-
klagten. Aufgrund ihrer Ernennung zum Mitglied des Europäischen Rechnungs-
hofs war sie ab dem 1. Januar 2002 ohne Dienstbezüge beurlaubt.
Im Rahmen der Versorgungsfestsetzung wurde die gesamte Versorgung der
Klägerin wegen der Einkünfte aus dem Amt als Mitglied des Europäischen
Rechnungshofs zum Ruhen gebracht. Ab dem 1. Januar 2008 erhielt sie aus
diesem Amt ein Übergangsgeld, sodass ihr ab diesem Zeitpunkt der Mindestbe-
lassungsbetrag in Höhe von 20 v.H. ihrer Versorgungsbezüge ausgezahlt wur-
de. Die hiergegen gerichteten Widersprüche, die die Klägerin damit begründete,
dass ihre Mitgliedschaft beim Europäischen Rechnungshof als Tätigkeit in ei-
nem Amtsverhältnis nicht als Verwendung im öffentlichen Dienst gelte, blieben
ebenso erfolglos wie das Klageverfahren.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, die
Bezüge als Mitglied des Europäischen Rechnungshofs und das Übergangsgeld
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seien auf die Versorgung der Klägerin anzurechnen, weil ihre Tätigkeit als Mit-
glied des Europäischen Rechnungshofs eine Verwendung im öffentlichen
Dienst im Sinne der Ruhensvorschriften des Beamtenversorgungsrechts sei.
Eine „Verwendung im öffentlichen Dienst“ erfordere grundsätzlich ein Abhän-
gigkeitsverhältnis, durch das der Versorgungsberechtigte dem Dienstherrn zu
einer bestimmten Tätigkeit verpflichtet und mindestens hinsichtlich der Art und
Weise seiner Tätigkeit den Weisungen des Dienstherrn unterworfen sei. „Im
Dienst“ einer Einrichtung stehe auch, wer ein Amt oder eine Organfunktion
wahrnehme, ohne dabei konkret an Anweisungen einer übergeordneten Stelle
gebunden zu sein. Nicht „im Dienst“ stehe, wer für einen öffentlich-rechtlichen
Dienstherrn als selbstständiger Unternehmer tätig werde. Bei der erforderlichen
Gesamtschau prägten die für eine unselbstständige Tätigkeit sprechenden Um-
stände das Rechtsverhältnis der Klägerin zum Europäischen Rechnungshof
und zur Europäischen Gemeinschaft.
Hiergegen wendet sich die Klägerin mit der Sprungrevision. Sie beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 16. Juni
2009 aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung der
Ruhensbescheide der Oberfinanzdirektion Koblenz vom
25. Oktober 2007, der Bundesfinanzdirektion Südwest vom
28. Februar 2008 und des Widerspruchsbescheids dieser
Behörde vom 6. Oktober 2008 zu verpflichten, das Ruhe-
gehalt der Klägerin festzusetzen, ohne die Bezüge und
das Übergangsgeld für die Tätigkeit als Mitglied des Euro-
päischen Rechnungshofs nach dem BeamtVG als Ver-
wendungseinkommen anzurechnen.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Sprungrevision der Klägerin ist zulässig, jedoch unbegründet. Das Verwal-
tungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die Tätigkeit der Klägerin als Mit-
glied des Europäischen Rechnungshofs eine Verwendung im öffentlichen
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Dienst einer überstaatlichen Einrichtung darstellt. Deshalb ruhen die Versor-
gungsbezüge der Klägerin aus ihrem früheren Amt als Präsidentin des Bundes-
rechnungshofs für die Zeit im aktiven Dienst beim Europäischen Rechnungshof
gemäß § 53 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG und für die Zeit des Erhalts einer Versor-
gung aus diesem Dienst in Gestalt von Übergangsgeld nach § 56 Abs. 1 Satz 1,
Abs. 2 und 6 BeamtVG. Dabei ist gemäß § 4 Abs. 2 Halbs. 1 BeamtVG auf die
Fassung des Beamtenversorgungsgesetzes vom 10. September 2003 (BGBl I
S. 1798) abzustellen.
Die Klägerin ist Präsidentin des Bundesrechnungshofs gewesen und aus die-
sem Amt mit Ablauf des 5. Dezember 2005 in den Ruhestand getreten. Die
Rechtsstellung des Präsidenten des Bundesrechnungshofs regeln § 3 Abs. 2
und § 5 Abs. 1 des Gesetzes über den Bundesrechnungshof (BRHG). Nach § 3
Abs. 2 Satz 4 BRHG i.V.m. § 85 BBG in der bis zum 11. Februar 2009 gelten-
den Fassung gelten für die Versorgung der Klägerin die Vorschriften des Beam-
tenversorgungsgesetzes für Wahlbeamte auf Zeit (vgl. Gesetzesbegründung
BTDrucks 10/3204, Einzelbegründung zu § 3 BRHG ). Nach § 66 Abs. 1
BeamtVG sind insoweit die Vorschriften für die Beamten auf Lebenszeit ent-
sprechend anwendbar, soweit im Beamtenversorgungsgesetz nichts anderes
bestimmt ist.
Die Ruhensvorschriften bestimmen, in welchen Fällen und in welchem Umfang
ein Teil der Versorgung nicht zur Auszahlung gelangt (vgl. grundlegend: Urteil
vom 24. November 1966 - BVerwG 2 C 119.64 - BVerwGE 25, 291 <293>
= Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 29, vgl. auch Urteile vom 27. Januar 2005
- BVerwG 2 C 39.03 - Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG Nr. 13 und vom 13. No-
vember 2008 - BVerwG 2 C 11.07 - Buchholz 449.4 § 30 SVG Nr. 1 Rn. 15). Da
die erdiente Versorgung dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG unterliegt, bedarf es
für die Anwendung der Ruhensvorschriften einer besonderen Begründung; da-
bei sind zwei Zeiträume zu unterscheiden:
Für den Zeitraum, in dem die Klägerin Bezüge im aktiven Dienst des Europäi-
schen Rechnungshofs erhielt (Zeit vom 6. Dezember 2005 bis zum 31. Dezem-
ber 2007), ist dem Grunde nach die Ruhensvorschrift des § 53 BeamtVG an-
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wendbar. Diese Vorschrift regelt das Zusammentreffen von Versorgungsbezü-
gen mit Erwerbs- und Erwerbsersatzeinkommen. Nach ihrem Abs. 9 Satz 1 gilt
für Wahlbeamte auf Zeit bei dem Bezug von Verwendungseinkommen § 53
BeamtVG in der bis zum 31. Dezember 1998 geltenden Fassung (vom 16. De-
zember 1994, BGBl I S. 3858; im Folgenden: BeamtVG a.F.). Für den Zeitraum,
in dem die Klägerin Übergangsgeld für die Tätigkeit beim Europäischen Rech-
nungshof erhalten hat (Zeit ab dem 1. Januar 2008), gilt § 56 BeamtVG, der das
Zusammentreffen von Versorgungsbezügen mit Versorgung aus zwischenstaat-
licher und überstaatlicher Verwendung regelt. Nach § 56 Abs. 1 Satz 1
BeamtVG ruht das deutsche Ruhegehalt in Höhe des Betrages, um den die
Summe aus der zwischen- oder überstaatlichen Versorgung und dem deut-
schen Ruhegehalt die in Absatz 2 genannte Höchstgrenze übersteigt.
Nach diesen Vorschriften ruhen die Versorgungsbezüge der Klägerin aus ihrem
Amt als Präsidentin des Bundesrechnungshofs, solange sie ein Verwendungs-
einkommen aus ihrer Tätigkeit als Mitglied des Europäischen Rechnungshofs
- laufende Besoldung bzw. Übergangsgeld - bezieht. Lediglich für den Zeitraum
des Bezugs von Übergangsgeld steht ihr nach § 56 Abs. 6 Satz 2 BeamtVG der
Mindestbelassungsbetrag von 20 v.H. zu.
Verwendungseinkommen ist nach § 53 Abs. 8 BeamtVG bzw. § 53 Abs. 5
BeamtVG a.F. jedes Erwerbseinkommen aus einer Verwendung im öffentlichen
Dienst. Dazu zählt auch jede Beschäftigung im Dienst einer zwischenstaatli-
chen oder überstaatlichen Einrichtung, an der eine öffentlich-rechtliche Körper-
schaft durch Zahlung von Beiträgen oder Zuschüssen oder in anderer Weise
beteiligt ist. Die Europäische Union ist eine überstaatliche Einrichtung im Sinne
der § 53 Abs. 8 BeamtVG, § 53 Abs. 5 BeamtVG a.F., § 56 BeamtVG (vgl. Ur-
teile vom 30. Juni 1966 - BVerwG 8 C 8.65 - BVerwGE 24, 260 <263 f.>
= Buchholz 232. § 258 BBG Nr. 14 S. 44 f. und vom 24. Februar 1972
- BVerwG 2 C 32.70 - Buchholz 232 § 160b BBG Nr. 1 S. 3).
Die Tätigkeit der Klägerin als Mitglied des Europäischen Rechnungshofs stellt
eine derartige Verwendung dar. Die Mitglieder des Europäischen Rechnungs-
hofs stehen in einem besonderen Amtsverhältnis, das den deutschen Amtsver-
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hältnissen der Verfassungsorgane und ihrer Mitglieder ähnelt. Das öffentlich-
rechtliche Amtsverhältnis wird als Oberbegriff sowohl für den besonderen recht-
lichen Status von Verfassungsorganen und Mitgliedern derselben (wie Bundes-
präsident, Mitglieder der Bundes- oder einer Landesregierung, Mitglieder des
Bundesverfassungsgerichts, Abgeordnete) als auch für sonstige „öffentlich-
rechtliche Amtsverhältnisse anderer Ordnung“ (wie den Wehrbeauftragten des
Deutschen Bundestages, den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die
Informationsfreiheit, den Bundesbeauftragten als Leitung der Stasiunterlagen-
behörde, die Mitglieder des Vorstandes der Deutschen Bundesbank, den Vor-
stand der Bundesagentur für Arbeit) gebraucht. Der Europäische Rechnungshof
ist durch den am 7. Februar 1992 unterzeichneten EG-Vertrag von Maastricht
ausdrücklich in das Vertragskapitel über die förmlichen Organe aufgenommen
und seinem Status nach in die Reihe der anderen förmlichen Organe der Euro-
päischen Union eingefügt worden (Art. 7 EGV a.F., Titel III, 13 EUV). Status,
Rechtsstellung und Aufgaben seiner Mitglieder werden in Art. 246, 247 Abs. 5,
Art. 248 und 213 Abs. 2 EGV a.F. (jetzt Art. 285 bis 287 AEUV) geregelt. Zu-
dem unterscheidet das Recht der Europäischen Union zwischen den Beschäf-
tigten des Europäischen Rechnungshofs einerseits (rund 800 Mitarbeiter) und
seinen Mitgliedern andererseits. Für seine Beschäftigten gelten entweder das
„Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften“ oder die „Beschäfti-
gungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemein-
schaften“. Demgegenüber wird in der Verordnung 2290/77 des Rates über die
Regelung der Amtsbezüge der Mitglieder des Rechnungshofs an mehreren
Stellen unterschieden durch die Festlegung des Status der Beamten und der
Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten einerseits und die
ausdrückliche „sinngemäße“ Anwendung „einer Reihe von Bestimmungen“ des
genannten Status auf die Mitglieder des Europäischen Rechnungshofs ande-
rerseits (so außerdem in den Erwägungsgründen der Änderungsverordnung
1293/2004).
Zwar wird das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis vom öffentlichen Dienst im
engeren Sinne abgegrenzt (vgl. Frenzel, Das öffentlich-rechtliche Amtsverhält-
nis und das Recht des öffentlichen Dienstes - Abschied vom Prinzipiellen, ZBR
2008, 243 m.w.N.), auch unterliegen Amtsverhältnisse vielfach speziellen Rege-
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lungen, die sie insbesondere gegenüber Beamten privilegieren. Gleichwohl
werden auch in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis stehende Amtsträ-
ger - seien es solche des deutschen öffentlichen Rechts oder solche des euro-
päischen Rechts - im Sinne der Ruhensvorschriften des Beamtenversorgungs-
gesetzes im öffentlichen Dienst beschäftigt und beziehen Verwendungsein-
kommen (vgl. aber Urteil vom 22. Juli 1965 - BVerwG 2 C 22.64 - BVerwGE
22, 1 = Buchholz 232 § 158 BBG Nr. 11). Dies folgt aus Wortlaut, Sinn und
Zweck der Ruhensvorschriften und ihrer Entstehungsgeschichte. Sofern Ein-
künfte und Versorgung aus deutschen Amtsverhältnissen nicht den beamten-
rechtlichen Ruhensvorschriften unterliegen, beruht dies allein darauf, dass die
sie regelnden Vorschriften ein solches Ruhen ausschließen und denen des Be-
amtenrechts als speziellere Regelungen vorgehen. Verfassungsrechtliche Be-
denken gegen die dadurch bedingte Einbeziehung von Einkünften und Versor-
gung aus internationalen Amtsverhältnissen bestehen nicht.
§ 53 Abs. 8 BeamtVG (bzw. § 53 Abs. 5 BeamtVG a.F.) hat einen für die An-
wendung der Ruhensregelungen eigenständigen Begriff des öffentlichen Diens-
tes festgelegt. Dies beruht darauf, dass es keine allgemeingültige, abschließen-
de und verbindliche Bestimmung und Abgrenzung des Begriffs „öffentlicher
Dienst“ gibt. Der Begriff „öffentlicher Dienst“ wird im geltenden Recht nicht als
einheitlicher Begriff gebraucht. Was unter öffentlichem Dienst im Sinne der je-
weiligen gesetzlichen Regelung zu verstehen ist, erschließt sich aus der ratio
der entsprechenden Gesetzesvorschriften und den Rechtszusammenhängen, in
die das jeweilige Rechtsgebiet eingebettet ist, einschließlich der dazugehörigen
historischen Zusammenhänge (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. November
1980 - 2 BvL 7/76 u.a. - BVerfGE 55, 207 <227 f.>). Der Begriff „öffentlicher
Dienst“ geht weiter als der Begriff „der Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-
rechtlichen Dienstherrn“, wie er etwa in § 10 BeamtVG oder in § 29 BBesG
verwendet wird.
Unter Verwendung wird herkömmlich jede Art von Beschäftigung im öffentlichen
Dienst verstanden, die in einem Abhängigkeitsverhältnis zu einer der in § 53
Abs. 8 BeamtVG genannten Einrichtungen ausgeübt wird (vgl. grundlegend:
Urteil vom 22. Juli 1965 a.a.O.). Die Forderung nach einem Abhängigkeitsver-
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hältnis dient allein der Abgrenzung der Beschäftigung im öffentlichen Dienst von
einer selbstständigen Tätigkeit für eine öffentliche Einrichtung, etwas als priva-
ter Unternehmer (vgl. Urteil vom 20. Juni 1985 - BVerwG 2 C 101.81 - Buchholz
235 § 28 Nr. 9 S. 16). Es liegt vor, wenn der Versorgungsberechtigte dem
Dienstherrn zu einer bestimmten Tätigkeit verpflichtet und mindestens hinsicht-
lich der Art und Weise seiner Tätigkeit den Weisungen des Dienstherrn unter-
worfen ist, etwa als Beamter, Tarifbeschäftigter, in einem anderen privatrechtli-
chen Dienstverhältnis (etwa als Musterungsarzt
- BVerwG 6 C 41.66 - Buchholz 232 § 158 BBG Nr. 19>, angestellter Versiche-
rungsvermittler bei einer öffentlich-rechtlichen Versicherung
1972 - BVerwG 2 C 23.71 - Buchholz 237.7 § 168 Nr. 2>) oder zu Ausbildungs-
zwecken (Beschluss vom 3. August 1978 - BVerwG 6 B 27.78 - Buchholz 237.7
§ 168 Nr. 3). Es ist insbesondere dann immer gegeben, wenn Disziplinargewalt
besteht (zum Ganzen: Urteile vom 22. Juli 1965 a.a.O., vom 7. Februar 1968
- BVerwG 6 C 57.65 - BVerwGE 29, 118 <120> und vom 7. Januar 1980
- BVerwG 6 C 110.78 - Buchholz 235 § 28 Nr. 2).
Auch die Tätigkeit als Richter ist trotz der persönlichen und sachlichen Unab-
hängigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG) eine „Verwendung im öffentlichen Dienst“. Dies
zeigt, dass das Abhängigkeitsverhältnis und die mit ihm verbundene Weisungs-
gebundenheit zwar ein Indiz, aber kein essentielles Merkmal der Verwendung
ist. Deshalb ist eine Weisungsgebundenheit in einem umfassenden, engen Sinn
nicht erforderlich. Jede Definition der Beschäftigung im öffentlichen Dienst dient
allein der Abgrenzung von der selbstständigen Tätigkeit für die öffentliche
Hand, z.B. als Gutachter oder Prozessvertreter. „Im Dienst“ einer Einrichtung
steht auch, wer ein Amt oder eine Organfunktion wahrnimmt, ohne dabei an
Anweisungen einer übergeordneten Stelle gebunden zu sein. Dies gilt nicht nur
für Richter und Wahlbeamte auf Zeit (wie Bürgermeister). Maßgebliches Kriteri-
um ist die Eingliederung in die Organisationsstruktur einer Einrichtung im Sinne
der Sätze 2 und 3 von § 53 Abs. 8 BeamtVG bzw. der Sätze 1 und 2 von § 53
Abs. 5 BeamtVG a.F., nach der dem Beschäftigten ein abgrenzbarer Aufgaben-
bzw. Zuständigkeitsbereich nicht nur einzelfall- oder projektbezogen zugewie-
sen ist. In eine Organisationsstruktur eingegliedert ist auch, wer an ihre Spitze
gestellt ist und im Rahmen der gesetzlich vorgegebenen Zuständigkeiten die
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Organisation nach Maßgabe eigenverantwortlicher politischer Richtungsent-
scheidungen (mit)leitet. Deshalb werden auch in herausgehobener Stellung und
Funktion tätige Mitglieder von Verfassungsorganen im öffentlichen Dienst ver-
wendet.
Dieses Begriffsverständnis entspricht auch dem Sinn und Zweck der Vorschrif-
ten. Sofern Ruhensvorschriften Verwendungseinkommen - seien es solche aus
aktiver Beschäftigung oder als Ruhebezüge - erfassen, beruhen sie auf dem
Gedanken der Vermeidung einer Doppelalimentation unter dem Gesichtspunkt
der Einheit der öffentlichen Kassen: Der Dienstherr kann sich von der ihm nach
Art. 33 Abs. 5 GG obliegenden Alimentationspflicht dadurch entlasten, dass er
den Versorgungsberechtigten auf andere Einkünfte aus öffentlichen Kassen
verweist, sofern diese ebenfalls der Existenzsicherung des Versorgungsberech-
tigten und seiner Familie zu dienen bestimmt sind (vgl. zuletzt zu diesem Ge-
danken: Urteil vom 21. September 2006 - BVerwG 2 C 22.05 - Buchholz 239.1
§ 53 BeamtVG Nr. 15 Rn. 17 m.w.N. insbes. zur Rspr. des BVerfG). Dieser Ge-
danke liegt gleichermaßen den Ruhensvorschriften des § 53 Abs. 8 Satz 3
BeamtVG bzw. § 53 Abs. 5 Satz 2 BeamtVG a.F. und § 56 BeamtVG zugrunde,
die Einkünfte aus einer internationalen Verwendung erfassen (vgl. zu § 56
BeamtVG: Urteile vom 24. Februar 1972 - BVerwG 2 C 32.70 - Buchholz 232
§ 160b BBG Nr. 1 S. 3, vom 12. März 1980 - BVerwG 6 C 14.78 - Buchholz
232.5 § 56 Nr. 2 S. 4 und vom 29. Oktober 1992 - BVerwG 2 C 19.90 -
Buchholz 239.1 § 56 Nr. 5 S. 3; vgl. allgemein zu § 53 Abs. 9 BeamtVG: Urteile
vom 1. September 2005 - BVerwG 2 C 15.04 - BVerwGE 124, 178 <179 ff.> =
Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG Nr. 14 = juris Rn. 18 ff.; BVerfG, Beschluss vom
30. September 1987 - 2 BvR 933/82 - BVerfGE 76, 256 <297 ff.>).
Dieser Zweck der Vermeidung einer Doppelalimentation würde unterlaufen,
wollte man die Amtsverhältnisse ausnehmen, für die eine Vergütung zumindest
mittelbar aus deutschen öffentliche Kassen gezahlt wird. Für die internationalen
Amtsverhältnisse kommt hinzu, dass der Beamte mit der Übernahme in den
Dienst der zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung nicht aus sei-
nem deutschen Beamtenverhältnis ausscheidet; vielmehr wird er (ohne Bezü-
ge) beurlaubt, und seine Anwartschaft auf seine Versorgung aus dem deut-
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schen Beamtenverhältnis bleibt bestehen. Darüber hinaus verbessert er seine
Anwartschaft auf die deutsche Versorgung, weil die Zeit bei der internationalen
Einrichtung als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt wird (vgl. § 6 Abs. 3
Nr. 4, § 7 Satz 1 Nr. 2, § 11 Nr. 2 BeamtVG; Urteil vom 24. Februar 1972
- BVerwG 2 C 32.70 - Buchholz 232 § 160b BBG Nr. 1 S. 4).
Da die Tätigkeit sowohl bei der internationalen als auch bei der nationalen Ver-
sorgung berücksichtigt wird, soll durch das Ruhen nach § 56 BeamtVG verhin-
dert werden, dass dem Versorgungsempfänger für dieselbe Zeit zweimal Ver-
sorgung aus deutschen öffentlichen Kassen gezahlt wird, sofern diese auch zu
den internationalen Kassen Beiträge zahlen (vgl. BTDrucks V/2251 S. 7 <“nur
eine Versorgung für ein Arbeitsleben“> und Urteile vom 24. Februar 1972
- BVerwG 2 C 32.70 - Buchholz 232 § 160b BBG Nr. 1 S. 4, vom 12. März 1980
- BVerwG 6 C 14.78 - Buchholz 232.5 § 56 Nr. 2 S.4 m.w.N., vom 29. Oktober
1992 - BVerwG 2 C 19.90 - Buchholz 239.1 § 56 Nr. 5 S. 3 und vom 21. Sep-
tember 2000 - BVerwG 2 C 28.99 - Buchholz 239.2 § 55b Nr. 1 S. 2). Dies gilt
selbst dann, wenn der Beamte die für die Höchstversorgung erforderliche ruhe-
gehaltfähige Dienstzeit auch ohne Berücksichtigung der internationalen Dienst-
zeit erreicht hat, weil auch dann der Gedanke der Einheit der öffentlichen Kas-
sen durchgreift.
Dieses auch Einkünfte oder Versorgung aus Amtsverhältnissen umfassende
Begriffsverständnis des Verwendungseinkommens wird durch die Entstehungs-
geschichte der Ruhensvorschriften bestätigt. Die in § 56 BeamtVG enthaltene
Formulierung der „Versorgung aus einer Verwendung im öffentlichen Dienst
einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung“ fand sich schon in
der Vorgängernorm des § 160b BBG a.F. Der Gesetzgeber ging ausweislich
der amtlichen Begründung zum Gesetzentwurf (BTDrucks V/2251 S. 8 sowie
schriftlicher Bericht des Innenausschusses, BTDrucks V/2807 S. 2) davon aus,
dass „Verwendung im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder über-
staatlichen Einrichtung auch die Tätigkeit als nichteingestufter Bediensteter ei-
ner internationalen Organisation (z.B. als Generalsekretär), als Richter bei ei-
nem internationalen Gericht und als Kommissionsmitglied bei den Europäischen
Gemeinschaften“ sei. Dies zeigt, dass der Gesetzgeber von einem einheitlichen
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Begriff der Verwendung einerseits im (nationalen) deutschen öffentlichen Dienst
(§ 158 BBG a.F.) andererseits im internationalen öffentlichen Dienst (§ 160b
BBG a.F.) ausgegangen ist, der auch Amtsverhältnisse umfasst. Nichts anderes
gilt für § 53 Abs. 8 BeamtVG (bzw. § 53 Abs. 5 BeamtVG a.F.).
Aus der historischen Entwicklung der Amtsverhältnisse lässt sich ebenfalls
nichts Gegenteiliges herleiten. Unter öffentlichem Dienst wurde stets der Dienst
als Beamter oder Richter angesehen, wobei im traditionsbildenden Zeitraum
hierunter der Begriff des Beamten weit verstanden wurde. Ursprünglich waren
auch der Reichskanzler und andere Verfassungsorgane Beamte, wenn auch für
sie teilweise abweichende Regelungen galten (vgl. Reichsbeamtengesetz vom
31. März 1873, RGBl S. 14). Richter waren seinerzeit (richterliche) Beamte (Ge-
richtsräte, eingereiht in die Beamtengesetze und Beamtenbesoldung; die Rich-
terbesoldung wurde erst 1975 durch das 2. BesVNG vom 23. Mai 1975 - BGBl I
S. 1173 - eingeführt, die Herausnahme der Richter aus der Beamtenhierarchie
geschah
durch die Schaffung des Deutschen Richtergesetzes vom 8. Septem-
ber 1961- BGBl I S. 1665 -). Öffentlicher Dienst war aber auch der Dienst als
Arbeiter und Angestellter des Reichs oder der Länder. Im Rahmen der Ruhens-
vorschriften wurde zunächst nur eine Anrechnung bei einer Reaktivierung als
Beamter durch Anrechnung des neuen Diensteinkommens vorgenommen (vgl.
Reichsbeamtengesetz vom 13. März 1873, insbes. § 57 Nr. 2), später kam jede
Verwendung, also auch die als Arbeiter oder Angestellter im öffentlichen Dienst,
hinzu (Dritte Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft
und Finanzen vom 6. Oktober 1931, RGBl I S. 537 (Kapitel III Art.1). Durch das
Reichsministergesetz von 1930 wurden die Minister aus dem Beamtenrecht
herausgenommen und ihre Rechtsverhältnisse unter Berücksichtigung ihrer
staatsrechtlichen Stellung als vom Vertrauen des Parlaments abhängiger politi-
scher Faktoren geregelt. Das durch die Verleihung des Ministeramtes begrün-
dete öffentlich-rechtliche Verhältnis wurde als Amtsverhältnis eigener Art gestal-
tet, dessen Rechte, Pflichten und Grenzen im Gesetz festgelegt waren. Eine
Anwendung beamtenrechtlicher Vorschriften war nur noch insoweit zulässig, als
das Gesetz es ausdrücklich bestimmte.
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In der Zeit nach Inkrafttreten des Grundgesetzes unterschieden Spezialvor-
schriften, wie etwa das Bundesministergesetz (vom 17. Juni 1953, BGBl I
S. 407, § 20 BMinG, bis heute insoweit unverändert), zwischen Einkünften aus
einem Dienstverhältnis als Beamter oder Richter und solchen aus einem Amts-
verhältnis, indem beide Begriffe nebeneinander genannt wurden. Sofern dies
noch nicht geschehen war, hat der Gesetzgeber in der Folgezeit in den Fällen,
in denen die aus (anderen) besonderen Amtsverhältnissen fließende Einkünfte
auf Bezüge angerechnet werden sollen, entsprechende klarstellende Zusätze in
die jeweiligen spezialgesetzlichen Regelungen der Amtsverhältnisse aufge-
nommen, so in § 29 AbgG. Wegen des abschließenden Charakters der Rege-
lungen über die besonderen Amtsverhältnisse (vgl. etwa die Gesetzesbegrün-
dung vom 30. Juni 1952 für das Bundesministergesetz vom 17. Juni 1953,
BGBl I S. 407) enthalten die jeweiligen Vorschriften, die die Bezüge oder die
Versorgung der besonderen Amtsträger regeln, ihrerseits eigene Anrechnungs-
vorschriften (so etwa §§ 19, 20 BMinG
1. Oktober 2009 - 8 A 1891/09 - juris, Revisionsverfahren - BVerwG 2 C
57.09 ->, § 7 ParlStG, § 18 Abs. 2 WBeauftrG, § 3 des Gesetzes über die Ru-
hebezüge des Bundespräsidenten, § 29 AbgG
Münster, Urteil vom 30. April 1997 - 12 A 24547/95 - RiA 1998, 306 = NWVBl
1998, 24, zu § 29 AbgG>, § 102 BVerfGG oder die entsprechenden landes-
rechtlichen Vorschriften sowie die Vorschriften im Statut für das Europ. Parla-
ment
ge>). Zur Begründung einer generellen Herausnahme der Einkünfte aus Amts-
verhältnissen in den Ruhensvorschriften des Beamtenversorgungsrechts kann
daher nicht auf die Spezialregelungen der einzelnen Amtsverhältnisse verwie-
sen werden (so aber Urteil vom 22. Juli 1965 a.a.O. <4>).
Demgegenüber blieb konsequenterweise die Definition des Verwendungsein-
kommens im Beamtenversorgungsrecht vom Wortlaut her unverändert und
wurde auch nicht um Einkünfte aus besonderen (deutschen) Amtsverhältnissen
ergänzt (vgl. § 127 Abs. 4 DBG, Bekanntmachung vom 30. Juni 1950, BGBl I
S. 279; § 158 Abs. 5 BBG vom 14. Juni 1953, BGBl I S. 551). Daran änderte
sich auch nichts bei der Schaffung der Vorgängernorm zu § 56 BeamtVG
(§ 160b BBG a.F.).
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Da es auf europäischer Ebene - außer teilweise für die Mitglieder des Europäi-
schen Parlaments - keine solchen Regelungen gibt, die der Europäische Ge-
setzgeber aufgrund der Vielfältigkeit der nationalen Regelungen den nationalen
Gesetzgebern überlassen hat (vgl. Urteile vom 24. Februar 1972 - BVerwG 2 C
32.70 - Buchholz 232 § 160b Nr. 1 S. 3, vom 12. März 1980 - BVerwG 6 C
14.78 - Buchholz 232.5 § 56 Nr. 2 und vom 22. Februar 1996 - BVerwG 2 C
14.95 - Buchholz 240 § 8 Nr. 9; vgl. auch EuGH, Urteile vom 14. September
1995 - Rs. C-396/93 P - Slg. 1995, I 2611 und vom 16. Dezember 2004
- Rs. C-293/03 - Slg. 2004, I 12013), greifen bei Einkünften aus internationaler
Verwendung mangels Spezialvorschriften die allgemeinen Ruhensvorschriften
des Beamtenversorgungsgesetzes. Anderenfalls bestünden gegen eine
Herausnahme der Amtsverhältnisse aus den Ruhensvorschriften erhebliche
Bedenken im Hinblick auf den Gleichheitssatz (vgl. für die Abgeordnetendiäten:
BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 - 2 BvR 193/74 - BVerfGE 40, 296
<329 f.>). Zwar können die statusrechtlichen Unterschiede zwischen Beamten
und Bundesministern, zumindest seit dem Inkrafttreten des BMinG 1971 (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 - BVerfGE 76, 256
<344 f.>) eine Ungleichbehandlung und Privilegierung der besondern Amtsver-
hältnisse bei deren Ruhensregelungen gegenüber den Beamten rechtfertigen,
sie gebieten sie jedoch nicht (vgl. ebenso: Urteil vom 28. Juli 1989 - BVerwG
7 C 91.87 - Buchholz 120 Recht der Abgeordneten Nr. 6). Würde man Amts-
verhältnisse generell von den beamtenrechtlichen Ruhensvorschriften ausneh-
men, würde dies einzig zu einer sachlich nicht zu rechtfertigenden Privilegie-
rung der europäischen Amtsverhältnisse führen. Denn solange es keine Ru-
hensregelungen auf europäischer Ebene gibt, die ein Auszahlungshindernis
bezüglich der europäischen Einkünfte im Falle der Doppelalimentation vorse-
hen, käme es dann sogar zu einer anrechnungslosen Dreifach-Kumulation
europäischer und deutscher Bezüge, weil sich die Höhe der deutschen Versor-
gung unter Einbeziehung der Zeiten europäischer Verwendung errechnet.
Die Einbeziehung von Einkünften aus internationaler Verwendung einschließlich
derjenigen aus den internationalen Amtsverhältnissen in die Ruhensvorschriften
des Beamtenversorgungsrechts verstößt nicht gegen verfassungsrechtliche
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Grundsätze. Es gibt diesbezüglichen keinen - entgegenstehenden - herge-
brachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, weil internationale Verwendun-
gen erst in der Zeit nach Inkrafttreten des Grundgesetzes aufgetreten sind (Ur-
teil vom 24. Februar 1972 - BVerwG 2 C 32.70 - Buchholz 232 § 160b BBG
Nr. 1 S. 5). Die Ruhensregelungen verstoßen aber auch nicht gegen status-
und versorgungsrechtliche Vorschriften der Europäischen Gemeinschaften bzw.
der Europäischen Union und unterliegen auch im Hinblick auf die Eigentumsga-
rantie des Art. 14 GG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, weil die zwi-
schenstaatlichen oder überstaatlichen Einkünfte oder Versorgung von der Ru-
hensberechnung unberührt bleiben; nur die Versorgung aus dem deutschen
Beamtenverhältnis unterliegt dem Ruhen nach § 53 und § 56 BeamtVG (vgl.
Urteile vom 24. Februar 1972 - BVerwG 2 C 32.70 - a.a.O. <3 ff.>, vom
12. März 1980 - BVerwG 6 C 14.78 - Buchholz 232.5 § 56 Nr. 2 und vom
22. Februar 1996 - BVerwG 2 C 14.95 - Buchholz 240 § 8 Nr. 9; vgl. auch
EuGH, Urteile vom 14. September 1995 - Rs. C-396/93 P - a.a.O. und vom
16. Dezember 2004 - Rs. C-293/03 - a.a.O.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Heitz
Thomsen
Dr. Maidowski
Dr. Hartung
Dr. Eppelt
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 79 588 €
festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 und 3 GKG.
Wird ein Teil der Beamtenversorgung zum Ruhen gebracht, berechnet sich der
Streitwert nach dem sich aus dem angegriffenen Bescheid ergebenden Ge-
samtruhensbetrag ohne Einrechnung künftig fällig werdender Beträge. Insoweit
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ist die Streitwertrechtsprechung des Senats zum Teilstatus im Beamtenrecht
(vgl. Beschluss vom 13. September 1999 - BVerwG 2 B 53.99 - Buchholz 360
§ 3 GKG Nr. 106) mit Beschluss vom 27. August 2009 - BVerwG 2 C 25.08 -
(juris Rn. 18) aufgegeben worden.
Dr. Heitz
Thomsen
Dr. Eppelt
Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Beamtenversorgungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BeamtVG
§§ 53, 56
BRHG
§§ 3, 5
Stichworte:
Ruhen der Versorgung; Verwendung im öffentlichen Dienst; Verwendungsein-
kommen; selbstständige Tätigkeit; Beschäftigung; unselbstständige Tätigkeit;
Amtsträger; Mitglied des Europäischen Rechnungshofs; Organ der Europäi-
schen Union; Abhängigkeitsverhältnis; Weisungsgebundenheit; Unabhängigkeit
des Amtsträgers; Eingliederung in den öffentlichen Dienst; Spezialität von Ver-
sorgungsvorschriften für nationale Amtsträger.
Leitsatz:
Mitglieder des Europäischen Rechnungshofs als eines Verfassungsorgans der
Europäischen Union werden im Sinne der Ruhensvorschriften des Beamtenver-
sorgungsgesetzes im öffentlichen Dienst beschäftigt und beziehen Verwen-
dungseinkommen (vgl. aber Urteil vom 22. Juli 1965 - BVerwG 2 C 22.64 -
BVerwGE 22, 1 = Buchholz 232 § 158 BBG Nr. 11).
Urteil des 2. Senats vom 28. April 2011 - BVerwG 2 C 39.09
I. VG Koblenz vom 16.06.2009 - Az.: VG 2 K 1271/08.KO -