Urteil des BVerwG, Az. 2 C 32.08

Beihilfe, Vorbehalt des Gesetzes, Fürsorgepflicht, Nettoeinkommen
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 32.08
VG 3 A 277/07
Verkündet
am 30. April 2009
Hardtmann
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. April 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele, Groepper,
Dr. Heitz und Dr. Burmeister
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen vom
26. Februar 2008 wird teilweise geändert.
Die Klage wird in vollem Umfang abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger ist Versorgungsempfänger der Beklagten. Am 15. Februar und
13. März 2007 beantragte er Beihilfe zu Aufwendungen für ambulante ärztliche
Behandlungen und Arzneimittel. Mit Bescheid vom 16. März 2007 versagte die
Beklagte die Beihilfe für das Arzneimittel „Optovit fortissimum 500“ mit der Be-
gründung, es sei nicht verschreibungspflichtig. Mit Bescheiden vom 5. und
16. März 2007 gewährte sie die beantragte Beihilfe, zog allerdings für jedes
Quartal die sogenannte Praxisgebühr von insgesamt 20 € ab. Die Widersprüche
des Klägers wies die Beklagte mit Bescheid vom 10. April 2007 zurück.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine weitere
Beihilfe in Höhe der abgezogenen Praxisgebühr zu bewilligen. Im Übrigen hat
es die Klage abgewiesen. Soweit es der Klage stattgegeben hat, hat es zur Be-
gründung im Wesentlichen ausgeführt, die damaligen Beihilfevorschriften des
Beklagten seien zu Beginn des Jahres 2007 wegen fehlender gesetzlicher
Grundlage nicht mehr anzuwenden gewesen. Zwar habe das Bundesverwal-
tungsgericht die Beihilfevorschriften für eine Übergangszeit noch für anwendbar
erklärt, doch sei diese Übergangszeit spätestens mit Ablauf des 30. September
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2006 beendet gewesen. Die Beihilfevorschriften seien zudem auch deshalb
nichtig, weil die Beihilfeleistungen insbesondere bei Arzneimitteln in dem Rund-
schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 20. Juli 2004 (GMBl S. 974)
durch die Änderung des § 6 Abs. 1 Nr. 2 und des § 17 Abs. 3 Satz 2 der Beihil-
fevorschriften des Bundes mit Wirkung vom 1. August 2004 erheblich einge-
schränkt worden seien. Diese Einschränkungen seien wegen fehlender gesetz-
licher Grundlage nichtig.
Mit der Revision macht die Beklagte die Verletzung materiellen Rechts geltend
und beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen vom
26. Februar 2008 teilweise zu ändern und die Klage in vol-
lem Umfang abzuweisen.
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die zulässige Sprungrevision der Beklagten ist begründet. Das angefochtene
Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), soweit es noch nicht
rechtskräftig geworden ist. Die Entscheidung stellt sich auch nicht aus anderen
Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Klage ist daher in vollem Um-
fang abzuweisen. Die Beklagte war berechtigt, die Beihilfe des Klägers um die
sogenannte Praxisgebühr gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 der Beihilfevor-
schriften der Beklagten zu kürzen.
1. Zwar hat die Beklagte auf der Grundlage des § 80 BBG i.d.F. des Art. 1
DNeuG vom 5. Februar 2009 (BGBl I S. 160) mit Wirkung vom 14. Februar
2009 eine für die Beamten des Bundes geltende Bundesbeihilfeverordnung
(BBhV) erlassen (BGBl I S. 326), doch ist für die rechtliche Beurteilung beihilfe-
rechtlicher Streitigkeiten grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt
des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfen verlangt wer-
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den (Urteil vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 2 C 35.04 - BVerwGE 125, 21 =
Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 17 m.w.N.). Danach finden vorliegend die Vorschrif-
ten Anwendung, die während des ersten Quartals des Jahres 2007 Gültigkeit
besaßen. Das ist auf der Grundlage des § 79 BBG a.F. die Regelung in § 12
Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) i.d.F. vom
1. November 2001 (GMBl S. 919), zuletzt geändert durch Art. 1 der
28. Änderungsvorschrift - ÄndVwV - vom 30. Januar 2004 (GMBl S. 379). Nach
dieser Bestimmung mindert sich die Beihilfe um einen Betrag von 10 € je Ka-
lendervierteljahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Ange-
hörigen für jede - bezogen auf das Kalendervierteljahr - erste Inanspruchnahme
ambulanter ärztlicher, zahnärztlicher oder psychotherapeutischer Leistungen,
sofern - wie hier - kein Fall von § 12 Abs. 1 Satz 3 BhV gegeben ist (§ 12 Abs. 1
Satz 2 Halbs. 2 BhV).
2. § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 BhV verstößt als Kürzungsregelung gegen den
Vorbehalt des Gesetzes und ist deshalb nichtig. Er ist aber übergangsweise
noch anzuwenden (vgl. zuletzt Urteil vom 26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 2.07 -
BVerwGE 131, 234 = Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 17), weil er im Übrigen
mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Nicht haltbar ist die Rechtsauffassung
des Oberverwaltungsgerichts, die pauschale Kürzungsregelung des § 12 Abs. 1
Satz 2 Halbs. 1 BhV verstoße gegen die Alimentations- und Fürsorgepflicht des
Dienstherrn. Wie der Senat mehrfach entschieden hat, verlangen die herge-
brachten Grundsätze im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG weder, dass Aufwendun-
gen der Beamten in Krankheitsfällen durch ergänzende Beihilfen vollständig
gedeckt werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vol-
lem Umfang versicherbar sind (vgl. zuletzt Urteil vom 26. Juni 2008 a.a.O.
Rn. 13 ff. m.w.N.). Ein darauf gerichtetes Vertrauen genießt keinen verfas-
sungsrechtlichen Schutz.
a) Der Alimentationsgrundsatz verpflichtet den Dienstherrn, Beamten und ihren
Familien Mittel für einen Lebensunterhalt zur Verfügung zu stellen, der nach
dem Dienstrang, der mit dem Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeu-
tung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit angemessen ist. Die Beam-
ten müssen über ein Nettoeinkommen verfügen, das ihre rechtliche und wirt-
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schaftliche Unabhängigkeit gewährleistet und über die Befriedigung der Grund-
bedürfnisse hinaus einen dem Amt angemessenen Lebenszuschnitt ermöglicht
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<287 f.> und vom 6. März 2007 --<351>;
stRspr). Die Pflicht zur Gewährung eines amtsangemessenen Lebensunterhalts
erstreckt sich auch auf besondere Belastungssituationen wie Krankheit oder
Pflegebedürftigkeit, die mit der Regelalimentation finanziell nicht zu bewältigen
sind.
Allerdings genießt das gegenwärtige „Mischsystem“ von Alimentation und er-
gänzender, anlassbezogener Beihilfe keinen verfassungsrechtlichen Bestands-
schutz. Der einfache Gesetzgeber unterliegt hinsichtlich der konkreten Ausge-
staltung der Beihilfe daher keinen Bindungen durch das Alimentationsprinzip.
Stellen Absenkungen des Beihilfestandards im Zusammenwirken mit anderen
Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so
ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine ent-
sprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentations-
prinzip konkretisieren. Die Kürzungsregelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1
BhV wäre daher auch dann nicht unwirksam oder unanwendbar, wenn die Ali-
mentation unter das verfassungsrechtlich gebotene Niveau sinken sollte. In die-
sem Fall muss der Gesetzgeber entscheiden, auf welche Weise er sicherstellt,
dass das jährliche Nettoeinkommen der Beamten dem Alimentationsprinzip
entspricht. Er kann sowohl die Dienstbezüge erhöhen als auch Besoldungsein-
schnitte rückgängig machen (Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 -
BVerwGE 131, 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 m.w.N.).
Demzufolge stellen sich die vom Berufungsgericht aufgeworfenen Fragen zu
den Auswirkungen der streitigen Kürzungsregelung im Gesamtgefüge von
Eigenvorsorge, Beihilfe und verfügbarer Alimentation nicht.
b) § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 BhV verstößt auch nicht gegen das verfassungs-
rechtliche Fürsorgeprinzip. Dieser hergebrachte Grundsatz im Sinne des Art. 33
Abs. 5 GG fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunter-
halt der Beamten und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen
wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit sicherstellt. Er muss dafür Sorge tragen,
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dass Beamte in diesen Lebenslagen nicht mit erheblichen finanziellen Aufwen-
dungen belastet bleiben, die sie nicht mehr in zumutbarer Weise aus ihrer Ali-
mentation bestreiten können (stRspr, vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 7. No-
vember 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 <233>; Kammerbeschluss
vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 1715/03 - DVBl 2007, 1493 <1494>; BVerwG,
Urteile vom 20. März 2008 a.a.O. Rn. 20 und vom 26. Juni 2008 a.a.O.
Rn. 16 ff. jeweils m.w.N.). Dies ist ebenfalls auf der Grundlage des gegenwärtig
praktizierten „Mischsystems“ zu beurteilen.
Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht verlangt allerdings weder, dass Auf-
wendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch Leistungen einer beihilfe-
konformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfen vollständig gedeckt
werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Um-
fang versicherbar sind (stRspr, vgl. zuletzt Urteil vom 26. Juni 2008 a.a.O.
Rn. 13 f. m.w.N.). Der Dienstherr ist durch die Fürsorgepflicht in seinem v
erfassten Kernbereich daher grundsätzlich nicht gehindert, im
Rahmen der nach medizinischer Einschätzung behandlungsbedürftigen Leiden
Unterschiede zu machen und die Erstattung von Behandlungskosten aus
triftigen Gründen zu beschränken oder auszuschließen. Er muss zwar eine me-
dizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung im Krankheitsfall ge-
währleisten. Das bedeutet jedoch nicht, dass er die Aufwendungen eines medi-
zinisch notwendigen Arzneimittels in jedem Fall in voller Höhe erstatten muss.
Die pauschale Kürzung der Beihilfe nach § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 BhV kann
unter der Geltung des gegenwärtig praktizierten „Mischsystems“ zwar dazu füh-
ren, dass in Einzelfällen die finanziellen Möglichkeiten des Beamten überfordert
werden. Solche Folgen können etwa bei chronischen Erkrankungen oder bei
kinderreichen Beamtenfamilien auftreten. Für derartige Fallgestaltungen muss
der Dienstherr normative Vorkehrungen treffen, damit dem Beamten nicht er-
hebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimenta-
tion nicht mehr zumutbar sind. Das ist jedoch mit der Härtefallregelung des § 12
Abs. 2 BhV geschehen.
Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BhV sind Beträge nach Abs. 1, mithin auch der hier
streitige Eigenbehalt nach Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1, innerhalb eines Kalenderjah-
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res auf Antrag nicht mehr abzuziehen, soweit sie für den Beihilfeberechtigten
und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen zusammen mit anderen Bei-
hilfekürzungen und -einschränkungen die Belastungsgrenze überschreiten.
Diese Grenze beträgt grundsätzlich 2 % der bereinigten Dienst- oder Versor-
gungsbezüge (§ 12 Abs. 2 Satz 2 Buchst. a i.V.m. § 9 Abs. 7 Satz 5 BhV) und
im Falle chronischer Erkrankungen 1 %. Diese Belastungsgrenzen sind zumut-
bar (Urteil vom 26. Juni 2008 a.a.O. Rn. 22).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Herbert Prof. Dr. Kugele Groepper
Dr. Heitz Dr. Burmeister
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenrecht
Fachpresse:
nein
Rechtsquellen:
GG Art. 33 Abs. 5
BhV § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1, Abs. 2 Satz 1
Stichworte:
Kürzung der Beihilfe um die sogenannte Praxisgebühr; Alimentationsgrundsatz;
Fürsorgegrundsatz; Mischsystem von Alimentation und Beihilfe; Härtefallrege-
lung.
Parallelsache zum Urteil vom 30. April 2009 - BVerwG 2 C 127.07
Urteil des 2. Senats vom 30. April 2009 - BVerwG 2 C 32.08
I. VG Göttingen vom 26.02.2008 - Az.: VG 3 A 277/07 -