Urteil des BVerwG, Az. 2 C 3.03

Grundsatz der Nichtdiskriminierung, Beamtenverhältnis, Öffentlichrechtliches Dienstverhältnis, Übertritt
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 2 C 3.03
VGH 4 S 309/00
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
ohne mündliche Verhandlung am 28. Januar 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S i l b e r k u h l
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,
G r o e p p e r und Dr. B a y e r
beschlossen:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
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Dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften wird fol-
gende Frage vorgelegt: Macht Art. 39 EGV im Falle eines EG-
Staatsangehörigen, der als Professor an einer deutschen Uni-
versität im Beamtenverhältnis zu einem deutschen Bundesland
gestanden und deshalb eine Sonderzuwendung nach dem Ge-
setz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung
erhalten hat, aber vor dem 31. März des folgenden Jahres ei-
nen Ruf an eine Universität eines anderen Mitgliedstaates an-
genommen hat und in ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis
zu diesem anderen Mitgliedstaat getreten ist, die Regelung des
§ 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG unanwendbar, wonach der vor dem
31. März Ausscheidende die Zuwendung nur behalten darf,
wenn das neue Dienstverhältnis ein solches nach deutschem
Recht ist?
G r ü n d e :
I.
Der Kläger, Staatsbürger der Republik Österreich, war seit dem Jahre 1990 als Pro-
fessor an der Universität K. Beamter des beklagten Landes. Mit Schreiben vom
30. August 1996 beantragte er seine Entlassung aus dem Beamtenverhältnis zum
30. September 1996, weil er einen Ruf an die Universität G./Österreich erhalten hat-
te. Er nahm diesen Ruf an und wurde zum 1. Oktober 1996 als Professor in ein öf-
fentlich-rechtliches Dienstverhältnis zur Republik Österreich berufen. Mit Verfügung
vom 20. November 1996 entließ das baden-württembergische Ministerium für Wis-
senschaft, Forschung und Kunst den Kläger unter Bezugnahme auf die der Verfü-
gung beigelegte Entlassungsurkunde des Ministerpräsidenten vom 12. November
1996 mit Ablauf des Tages der Zustellung dieser Urkunde aus dem Beamtenverhält-
nis zum Lande Baden-Württemberg. Die Entlassungsverfügung sowie die Entlas-
sungsurkunde des Ministerpräsidenten wurden dem Kläger am 2. Dezember 1996 in
Wien zugestellt.
Im Februar 1997 zahlte der Beklagte dem Kläger für das Jahr 1996 eine anteilige
Sonderzuwendung nach dem Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonder-
zuwendung in Höhe von 7 422,33 DM. Diese Leistung forderte der Beklagte mit dem
angefochtenen Bescheid nach § 3 Abs. 6 des Sonderzuwendungsgesetzes zurück,
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weil der Kläger nicht mindestens bis einschließlich 31. März des folgenden Jahres im
Dienst des Landes Baden-Württemberg verblieben war.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, der Verwaltungsgerichtshof hat
sie abgewiesen. Er hat ausgeführt: Der Rückforderungsbescheid sei rechtmäßig. Er
habe seine Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes, wonach
zuviel gezahlte Bezüge zurückzuzahlen seien. Der Kläger habe keinen Anspruch auf
die Sonderzuwendung 1996 gehabt. Am 1. Dezember 1996, dem einen der beiden
für die Erfüllung der Anspruchsvoraussetzungen maßgebenden Stichtage, sei er
nicht mehr Beamter des Beklagten gewesen. Denn mit seiner Ernennung zum
Professor an der Universität G. zum 1. Oktober 1996 sei er nach § 40 Abs. 1 Satz 1
Nr. 3 des Landesbeamtengesetzes Baden-Württemberg kraft Gesetzes aus dem
Beamtenverhältnis zum Beklagten entlassen gewesen. Anderer Dienstherr im Sinne
dieser Vorschrift sei nicht nur ein Dienstherr nach Maßgabe des deutschen Rechts,
sondern auch ein solches ausländisches Rechtssubjekt, zu dem ein öffentlich-
rechtliches Dienst- oder Amtsverhältnis nach ausländischem Recht begründet wer-
den könne.
Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, mit der er die Verletzung
materiellen Rechts rügt. Er beantragt sinngemäß,
den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom
10. Dezember 2002 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das
Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17. Juni 1999 zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II.
Das Verfahren, in dem gemäß § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Beteiligten
ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist in entsprechender An-
wendung des § 94 VwGO auszusetzen, um gemäß Art. 234 EGV eine Vorabent-
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scheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zu der im Tenor wie-
dergegebenen Frage einzuholen.
Die Vorabentscheidung dieser Frage ist erforderlich. Für die Entscheidung des
Rechtsstreits ist die Frage nach der Anwendbarkeit des § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG er-
heblich.
Als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid über die Rückzahlung der
Sonderzuwendung für das Jahr 1996 kommen nur § 12 Abs. 2 des Bundesbesol-
dungsgesetzes in der ab 1. Juli 1997 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom
16. Mai 1997 (BGBl I S. 1065) - BBesG - sowie § 3 Abs. 6 des Gesetzes über die
Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung in der Fassung des mit Wirkung vom
1. Mai 1996 in Kraft getretenen Art. 4 des Bundesbesoldungs- und - versorgungsan-
passungsgesetzes 1996/1997 vom 24. März 1997 (BGBl I S. 590) - SZuwG - in Be-
tracht. Nach § 1 SZuwG erhalten u.a. Bundesbeamte und Beamte der Länder eine
jährliche Sonderzuwendung. § 3 Abs. 1 des Gesetzes bestimmt als nähere Voraus-
setzung hierfür, dass der Berechtigte am 1. Dezember Beamter ist und mindestens
bis zum 31. März des folgenden Jahres im Dienst seines Dienstherrn verbleibt, es sei
denn, dass er ein früheres Ausscheiden nicht selbst zu vertreten hat. Die letztge-
nannte Voraussetzung gilt gemäß § 3 Abs. 5 Nr. 1 des Gesetzes auch als erfüllt,
wenn der Berechtigte vor dem 31. März des folgenden Jahres in den Dienst eines
anderen öffentlich-rechtlichen Dienstherrn übertritt. Ist die Zuwendung gezahlt wor-
den, obwohl sie nach den genannten Vorschriften nicht zustand, so ist sie nach § 3
Abs. 6 des Gesetzes in voller Höhe zurückzuzahlen. Die Rückforderung einer Son-
derzuwendung richtet sich nach § 12 Abs. 2 BBesG, wenn die Sonderzuwendung
rechtsgrundlos gewährt worden ist und diese Rechtsgrundlosigkeit aus dem Fehlen
der Anspruchsvoraussetzung nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 SZuwG herrührt. § 3
Abs. 6 SZuwG ist Grundlage für das Rückzahlungsverlangen, wenn die Anspruchs-
voraussetzung nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 SZuwG nicht verwirklicht ist.
Der angefochtene Rückforderungsbescheid kann nicht auf § 12 Abs. 2 BBesG ge-
stützt werden. Der Kläger erfüllt die Anspruchsvoraussetzung nach § 3 Abs. 1 Nr. 1
und Nr. 2 SZuwG. Insbesondere stand er am 1. Dezember 1996 in einem Rechts-
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verhältnis nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis Nr. 3 SZuwG. Er war zu diesem Zeitpunkt
- noch - Beamter des Landes Baden-Württemberg.
Der Kläger ist nicht, wie der Verwaltungsgerichtshof angenommen hat, bereits am
1. Oktober 1996 durch die Ernennung zum Beamten der Republik Österreich nach
§ 40 Abs. 1 Nr. 3 des Landesbeamtengesetzes Baden-Württemberg vom 19. März
1996 (GBl. BW S. 285) - LBG BW - kraft Gesetzes aus dem Beamtenverhältnis zu
diesem Bundesland entlassen worden. Nach dieser Bestimmung ist der Beamte ent-
lassen, wenn er in ein öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsverhältnis zu einem
anderen Dienstherrn tritt, sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt ist oder nach
Absatz 4 angeordnet wird. Das zum 1. Oktober 1996 begründete Dienstverhältnis zur
Republik Österreich ist kein öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsverhältnis zu ei-
nem anderen Dienstherrn im Sinne des § 40 Abs. 1 Nr. 3 LBG BW. Unter diesen
Begriff fallen nur Beamten- oder Amtsverhältnisse nach deutschem Recht und zu
einem deutschen Dienstherrn. Sowohl der Begriff "öffentlich-rechtliches Dienstver-
hältnis" als auch "Dienstherr" sind spezielle Begriffe des deutschen Beamtenrechts
und lassen sich nur ihm zuordnen. § 2 Abs. 1 des Beamtenrechtsrahmengesetzes
- BRRG - definiert das Beamtenverhältnis als öffentlich-rechtliches Treueverhältnis
zu einem Dienstherrn. Die rechtliche Fähigkeit, Dienstherr zu sein, und damit das
wesentliche Kriterium des Dienstherrnbegriffs erkennt § 121 BRRG nur juristischen
Personen nach deutschem Recht zu.
Um die Tätigkeit im öffentlichen Dienst eines anderen Mitgliedstaates der EG wie die
Verwendung in einem öffentlichen Dienst- oder Amtsverhältnis zu einem deutschen
Dienstherrn behandeln zu können, bedarf es einer Gleichstellungsvorschrift, wie sie
§ 29 Abs. 2 Nr. 1 BBesG für die Anwendung der Vorschriften des Bundesbesol-
dungsgesetzes darstellt. In Bezug auf die Bestimmungen über die Beendigung des
Beamtenverhältnisses (§ 21 ff. BRRG, § 39 ff. LBG BW) haben der Bundes- und der
Landesgesetzgeber eine dem § 29 Abs. 2 Nr. 1 BBesG entsprechende Vorschrift be-
wusst nicht geschaffen. An den Übertritt in ein öffentlich-rechtliches Dienst- oder
Amtsverhältnis zu einem anderen Dienstherrn haben sie das Ausscheiden aus dem
bisherigen Beamtenverhältnis als gesetzliche Rechtsfolge geknüpft, weil der Beamte
nicht zur gleichen Zeit zwei Dienstherrn zur vollen Hingabe an den Beruf und zur
Treue verpflichtet sein kann. Indessen konnte der Gesetzgeber die Geltung einer
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derartig intensiven und umfassenden Pflicht- und Treuebindung für Dienstnehmer im
öffentlichen Dienst eines ausländischen Staates und damit auch die massive Pflich-
tenkollision eines Beamten, der in einen ausländischen öffentlichen Dienst übertritt,
nicht voraussetzen. Soweit es bei einem derartigen Übertritt zu - je nach der rechtli-
chen Ausgestaltung des neuen Dienstverhältnisses unterschiedlichen - nachteiligen
Auswirkungen auf das fortbestehende Beamtenverhältnis kommt, kann dem durch
Weisungen des Dienstherrn an den Beamten, notfalls durch Beendigung des Beam-
tenverhältnisses, sei es auf Antrag des Beamten, sei es durch das Disziplinargericht,
begegnet werden.
Die Annahme, der Wechsel eines Beamten in den öffentlichen Dienst eines auslän-
dischen Staates sei ein Eintritt in ein öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsverhält-
nis zu einem anderen Dienstherrn im Sinne des § 22 Abs. 2 BRRG, § 40 Abs. 1 Nr. 3
LBG BW, wäre der Sache nach eine analoge Anwendung dieser Vorschriften. Die
Bestimmungen über die Beendigung des Beamtenverhältnisses sind aber einer ana-
logen Anwendung nicht zugänglich. In ihnen sind die Voraussetzungen und Formen
der Beendigung des Beamtenverhältnisses mittels differenzierender, stark kasuis-
tisch geprägter Tatbestände abschließend geregelt.
Danach ist der Kläger erst mit der Zustellung der Entlassungsverfügung und der Ent-
lassungsurkunde des Ministerpräsidenten am 2. Dezember 1996 aus dem Beamten-
verhältnis zum Lande Baden-Württemberg ausgeschieden.
Nach § 3 Abs. 6 SZuwG ist die Zuwendung in voller Höhe zurückzuzahlen, wenn sie
gewährt worden ist, obwohl sie nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 SZuwG dem Empfänger nicht
zustand. Anspruchsvoraussetzung nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 SZuwG ist, dass der - am
1. Dezember im Dienst eines Dienstherrn stehende - Beamte mindestens bis ein-
schließlich 31. März des folgenden Jahres im Dienst dieses Dienstherrn verbleibt.
Diese Voraussetzung gilt nach § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG u.a. auch dann als erfüllt,
wenn ein Berechtigter vor dem 31. März des folgenden Jahres in den Dienst eines
anderen öffentlich-rechtlichen Dienstherrn übertritt.
Öffentlich-rechtlicher Dienstherr im Sinne des § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG ist - ebenfalls -
nur ein Dienstherr im Sinne des deutschen Rechts. § 29 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 BBesG
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ordnet die Gleichstellung einer Tätigkeit im öffentlichen Dienst eines Mitgliedstaats
der Europäischen Union mit der Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-rechtlichen
Dienstherrn nur für dieses Gesetz, d.h. das Bundesbesoldungsgesetz, an. Das
Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung ist ungeachtet der
Rechtsqualität der Sonderzuwendung als Teil der Besoldung (vgl. § 1 Abs. 3 Nr. 2
BBesG) ein anderes Gesetz als das Bundesbesoldungsgesetz.
Der Senat hat Zweifel, ob das in § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG statuierte Erfordernis des
Übertritts in den Dienst eines anderen deutschen öffentlich-rechtlichen Dienstherrn
mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.
Aus dem Recht auf Freizügigkeit, Art. 39 EGV, ergeben sich nach der Rechtspre-
chung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften für die Mitgliedstaaten
das Gebot, alle Unionsbürger bei der Suche nach einer Beschäftigung und bei ihrer
Ausübung gleich zu behandeln, und das Verbot, Arbeitnehmer bei der Wahrnehmung
ihres Rechts zu beschränken, sich in einem Mitgliedstaat um eine angebotene Stelle
zu bewerben, dort nach den für die Arbeitnehmer dieses Mitgliedstaats geltenden
Rechts- und Verwaltungsvorschriften einer Beschäftigung nachzugehen und nach
deren Beendigung weiter im Aufenthaltsstaat zu verbleiben. Der Kläger unterfällt der
Regelung des Art. 39 EGV. Er gehört zu dem nach dieser Vorschrift berechtigten
Personenkreis. Er ist, da er gegen Entgelt seine wissenschaftlichen Dienstleistungen
erbringt, ungeachtet seines Beamtenstatus nach deutschem Recht, Arbeitnehmer im
Sinne des Art. 39 EGV. Die Bereichsausnahme nach Art. 39 Abs. 4 EGV ist auf ihn
nicht anwendbar, auch nicht deshalb, weil er ab 1. April 1996 als gewählter Prorektor
Vertreter des Rektors der Universität K. war. Wegen der grundlegenden Bedeutung,
die nach dem Vertrag die Grundsätze der Freizügigkeit und Gleichberechtigung der
Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft haben, kann die Ausnahme nach Art. 39
Abs. 4 EGV nicht weiter reichen als es der Zweck erfordert, um dessen willen sie
vorgesehen ist. Den Interessen, die zu schützen den Mitgliedstaaten nach dieser
Bestimmung erlaubt ist, wird dadurch genügt, dass der Zugang ausländischer
Staatsangehöriger zu gewissen Tätigkeiten in der öffentlichen Verwaltung beschränkt
werden kann. Art. 39 Abs. 4 EGV kann jedoch keine unterschiedliche Behandlung in
Bezug auf Entlohnung oder sonstige Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer
rechtfertigen, wenn diese einmal in den Dienst der Verwaltung aufgenommen sind.
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Denn bereits die Tatsache der Aufnahme in den Dienst der Verwaltung zeigt, dass
die Interessen, die gemäß Art. 39 Abs. 4 EGV die Ausnahme vom Grundsatz der
Nichtdiskriminierung rechtfertigen, nicht infrage stehen (EuGH, Urteil vom
12. Februar 1974 - Rechtssache 152/73 - Sotgiu - Slg. 1974, 153 ff.).
In dem Erfordernis, in den Dienst eines anderen öffentlich-rechtlichen Dienstherrn
nach deutschem Recht überzutreten, um den Anspruch auf die Sonderzuwendung zu
wahren, kann eine Diskriminierung der Staatsbürger anderer Mitgliedstaaten ge-
sehen werden. Ihnen gegenüber werden Staatsbürger der Bundesrepublik Deutsch-
land insoweit besser behandelt, als sie nach dem Ausscheiden aus einem Beamten-
verhältnis in Deutschland auch beim Eintritt in ein anderes öffentlich-rechtliches
Dienst- oder Amtsverhältnis im eigenen Land Anspruch auf die Sonderzuwendung
haben, Ausländer hingegen keinen derartigen Anspruch haben, wenn sie aus einem
öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnis in Deutschland in den öffentlichen
Dienst eines anderen EU-Staates wechseln.
Gegen das Beschränkungsverbot nach Art. 39 EG könnte § 3 Abs. 5 Nr. 1 SZuwG
dadurch verstoßen, dass die Vorschrift den Anspruch derjenigen, die zwischen dem
2. Dezember und dem 31. März des folgenden Jahres in ein anderes öffentlich-
rechtliches Dienstverhältnis übertreten, davon abhängig macht, dass dieses neue
Dienstverhältnis ein solches nach deutschem Recht ist. Eine verbotene Beschrän-
kung kann nämlich auch eine Regelung sein, die einen Staatsangehörigen eines
Mitgliedstaats daran hindert oder davon abhält, sein Herkunftsland (EuGH, Urteile
vom 27. Januar 2000 - Rechtssache C-190/98 - Graf - Slg. 2000 I, 493 und vom
26. Januar 1999 - Rechtssache C-18/95 - Terhoeve - Slg. 1999 I, 345) oder einen
anderen Mitgliedstaat (EuGH, Urteil vom 15. Dezember 1995 - Rechtssache
C-415/93 - Bosman - Slg. 1995 I, 5040) zu verlassen, um in einem weiteren Mitglied-
staat zu arbeiten. § 3 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Abs. 5 Nr. 1 SZuwG hat diese Wirkung. Der
Verlust des Anspruchs auf die Sonderzuwendung kann einen Unionsbürger, der in
einem Beamten- oder Amtsverhältnis in Deutschland steht, davon abhalten, in ein
öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis in einem anderen Mitgliedstaat zu wechseln.
Der zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nötigende Umstand ist danach der
folgende: Es erscheint dem Senat möglich, dass die Notwendigkeit, dass ein aus
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einem Beamten- oder Amtsverhältnis in Deutschland ausscheidender Unionsbürger
wieder in ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis zu einem deutschen Dienstherrn
übertritt, um den Anspruch auf die Sonderzuwendung zu wahren, eine relevante
(hinreichend direkte) Behinderung der Freizügigkeit darstellt.
Dr. Silberkuhl
Prof. Dawin
Dr. Kugele
Groepper
Dr. Bayer