Urteil des BVerwG vom 15.11.2007, 2 C 29.06

Aktenzeichen: 2 C 29.06

Öffentlich, Widerspruchsverfahren, Vorverfahren, Verwaltungsakt

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

Verkündet BVerwG 2 C 29.06 am 15. November 2007 VGH 3 B 03.839 Schütz Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 15. November 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Albers, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele, Groepper, Dr. Heitz und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen

für Recht erkannt:

Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. Juli 2006 wird aufgehoben. Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 21. Januar 2003 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I

1Der Kläger, der 1988 als Fachhochschulprofessor in den Ruhestand trat, erhält

seit 1991 eine Betriebsrente, die zunächst nicht auf die Versorgungsbezüge

angerechnet wurde. Durch Bescheide vom 14. und 28. Dezember 1999 setzte

die Bezirksfinanzdirektion München (BFD) die Versorgungsbezüge nach Anrechnung der Betriebsrente niedriger fest und forderte den seit 1991 überzahlten Betrag von insgesamt rund 129 000 DM zurück. Die Widersprüche des Klägers gegen diese Bescheide wies die BFD zurück. Der Widerspruchsbescheid

vom 20. Juni 2001 enthielt folgende Kostenentscheidung:

„Kosten für den Widerspruchsbescheid werden nicht erhoben. Die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts bereits im Vorverfahren wird als notwendig anerkannt.“

2Aufgrund des Antrags des Klägers auf Erstattung seiner Rechtsanwaltskosten

änderte die BFD diesen Ausspruch durch Bescheid vom 20. November 2001

wie folgt:

„Die Kosten des Widerspruchsverfahrens trägt der Widerspruchsführer. Die bisherigen Sätze 1 und 2 werden Sätze 2 und 3.“

3Die Klage mit dem Ziel, den Beklagten als Rechtsträger der BFD zu verpflichten, die Kosten des Verfahrens über die Widersprüche des Klägers zu tragen

und dessen Rechtsanwaltskosten von 2 071,46 zu erstatten, hatte in der Berufungsinstanz hinsichtlich des Erstattungsantrags Erfolg. Zur Begründung hat

der Verwaltungsgerichtshof im Wesentlichen ausgeführt:

4Der Erstattungsanspruch des Klägers ergebe sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2

zweiter Halbsatz Nr. 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes

- BayVwVfG -. Danach gelte die allgemeine Regelung des ersten Halbsatzes,

wonach bei erfolglosem Widerspruch der Widerspruchsführer die Kosten zu

tragen habe, nicht für Widersprüche gegen Verwaltungsakte im Rahmen eines

öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses. Daraus folge zwingend, dass die

Kosten dem Rechtsträger der Ausgangsbehörde aufzuerlegen seien. Nach der

Begriffsbestimmung des Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG gehörten zu den Kosten des Widerspruchsverfahrens auch die notwendigen Aufwendungen des

Widerspruchsführers. Darunter fielen dessen Rechtsanwaltskosten, wenn die

Hinzuziehung eines Rechtsanwalts notwendig gewesen sei. Dies habe die BFD

im vorliegenden Fall zu Recht bejaht. Für das Bestehen des Erstattungsanspruchs sei ohne Bedeutung, dass die Widerspruchsbehörde dem Kläger die

Kosten des Widerspruchsverfahrens aufgegeben habe.

5Mit der Revision rügt der Beklagte die Verletzung revisiblen Landesrechts und

beantragt,

den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. Juli 2006 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 21. Januar 2003 zurückzuweisen.

6Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II

7Die Revision des Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils, weil der Kläger die Erstattung seiner Rechtsanwaltskosten

nicht verlangen kann. Die Berufungsentscheidung verstößt gegen Art. 80 Abs. 1

Satz 2 BayVwVfG. Auf die Verletzung dieser Vorschrift kann die Revision

gestützt werden (Art. 99 GG, Art. 97 BayVwVfG).

81. Die Widerspruchsbehörde hat im Widerspruchsbescheid darüber zu entscheiden, wer die Kosten des Widerspruchsverfahrens trägt 73 Abs. 3 Satz 3

VwGO). Ihre Entscheidung erlangt Bedeutung, wenn dem Widerspruchsverfahren wie im vorliegenden Fall kein Klageverfahren folgt. Ansonsten wird sie gegenstandslos, weil die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu den Prozesskosten gehören 162 Abs. 1 VwGO). Die inhaltlichen Vorgaben der Kostenentscheidung und die daran geknüpften Rechtswirkungen werden durch die Verwaltungsverfahrensgesetze, hier durch Art. 80 BayVwVfG, vorgegeben. Die

Systematik dieser Vorschrift entspricht derjenigen der bundesgesetzlichen Vorschrift des § 80 VwVfG. Diese ist, soweit hier von Bedeutung, durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt:

9Derjenige Beteiligte des Widerspruchsverfahrens, dessen notwendige Aufwendungen nach den gesetzlichen Regelungen erstattungsfähig sind, kann von der

Widerspruchsbehörde verlangen, dass sie ihm dem Grunde nach einen Erstattungsanspruch gegen den Gegner einräumt (sog. Kostengrundentscheidung).

Erst diese Entscheidung, die gegebenenfalls im Wege der Verpflichtungsklage

erstritten werden muss, lässt den gesetzlich vorgegebenen Erstattungsanspruch entstehen (vgl. Urteile vom 10. Juni 1981 - BVerwG 8 C 29.80 -

BVerwGE 62, 296 <297 f.> und vom 15. Februar 1991 - BVerwG 8 C 83.88 -

BVerwGE 88, 41 <45>).

10Hat die Widerspruchsbehörde dem anwaltlich vertretenen Widerspruchsführer

dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen gegen den Rechtsträger der Ausgangsbehörde zuerkannt, so hat sie

gemäß Art. 80 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG weiter darüber zu entscheiden, ob die

Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Widerspruchsverfahren notwendig gewesen ist. Hierbei handelt es sich um eine Folgeentscheidung, deren Regelungsgehalt darauf beschränkt ist, die Notwendigkeit anwaltlicher Vertretung zu

beurteilen. Auch wenn dies zu bejahen ist, setzt die Erstattungsfähigkeit der

Rechtsanwaltskosten zwingend eine Kostengrundentscheidung zugunsten des

Widerspruchsführers voraus. Ohne eine solche Entscheidung geht die Anerkennung der Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Rechtsanwalts ins Leere;

sie vermag keine Rechtswirkungen zu entfalten (vgl. Urteile vom 10. Juni 1981

a.a.O. S. 298; vom 29. August 1983 - BVerwG 6 C 111.82 - BVerwGE 68, 1

<3> und vom 15. Februar 1991 a.a.O. S. 45).

11Auf der Grundlage dieser Entscheidungen hat die Widerspruchsbehörde in dem

Verfahren der Kostenfestsetzung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG über

die Höhe der Rechtsanwaltskosten und über die Notwendigkeit der übrigen geltend gemachten Aufwendungen zu befinden. Erst durch den Bescheid, der die

Aufwendungen der Höhe nach festsetzt, entsteht der betragsmäßig bezifferte

Erstattungsanspruch (vgl. Urteil vom 29. April 1988 - BVerwG 9 C 54.87 -

BVerwGE 79, 291 <297>).

12Demgegenüber hat der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten zur Erstattung

der Rechtsanwaltskosten des Klägers in Höhe von 2 071,46 verpflichtet, obwohl es an der hierfür erforderlichen Kostengrundentscheidung zugunsten des

Klägers fehlt. Weder hat die BFD als Widerspruchsbehörde eine solche Entscheidung getroffen noch hat der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten zu

deren Erlass verpflichtet:

13Die maßgebende Kostengrundentscheidung der BFD für das Verfahren über

die Widersprüche des Klägers gegen die Bescheide vom 14. und 28. Dezember

1999 enthält der Bescheid vom 20. November 2001, der insoweit an die Stelle

des Widerspruchsbescheids vom 20. Juni 2001 getreten ist (vgl. § 43 Abs. 2

BayVwVfG). In diesem Bescheid hat die BFD ausdrücklich bestimmt, dass der

Kläger die Kosten des Widerspruchsverfahrens trägt. Demnach hat sie es

gerade abgelehnt, dem Kläger dem Grunde nach einen Anspruch auf

Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen zuzuerkennen. Ihre weitere Ent-

scheidung, die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts sei notwendig gewesen, ist

nicht geeignet, die fehlende Kostengrundentscheidung zugunsten des Klägers

zu ersetzen.

14Folgerichtig hat der Kläger in beiden Vorinstanzen beantragt, den Beklagten als

Rechtsträger der BFD zu verpflichten, die Kosten des Verfahrens über die Widersprüche des Klägers zu tragen, d.h. eine ihm günstige Kostengrundentscheidung zu treffen. Diesen vorrangigen Klageantrag hat der Verwaltungsgerichtshof im Tenor des Berufungsbeschlusses nicht beschieden. Die Entscheidungsgründe lassen erkennen, dass er dies nicht versehentlich, sondern bewusst unterlassen hat. Die Nichtbescheidung beruht auf der unzutreffenden

Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs, der Kläger könne seine

Rechtsanwaltskosten auch ohne entsprechende Kostengrundentscheidung der

Widerspruchsbehörde erstattet verlangen. Demnach liegt kein Fall des übergangenen, weil versehentlich nicht beschiedenen Klageantrags im Sinne von

§ 120 VwGO vor, sodass der Kläger nicht auf einen fristgebundenen Antrag auf

Urteilsergänzung verwiesen war. Vielmehr hat der Verwaltungsgerichtshof gegen § 88 VwGO verstoßen, weil er das durch die Systematik des Art. 80

BayVwVfG vorgegebene Rechtsschutzziel der Klage verkannt hat. Dieser Verfahrensmangel kann im Revisionsverfahren geheilt werden (vgl. Urteil vom

15. März 1984 - BVerwG 2 C 24.83 - Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 15 S. 5;

Beschluss vom 25. August 1992 - BVerwG 7 B 58 und 113.92 - Buchholz 310

§ 120 VwGO Nr. 7). Es kann dahingestellt bleiben, ob der Kläger Anschlussrevision gemäß § 141 Satz 1, § 127 Abs. 1 VwGO hätte erheben müssen, um den

nicht beschiedenen Klageantrag weiter zu verfolgen. Denn dieser Antrag kann

aus den nachfolgend dargelegten Gründen keinen Erfolg haben.

152. Als unterlegener Widerspruchsführer hat der Kläger keinen Anspruch auf

Erlass einer Kostengrundentscheidung, die ihm dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen für das Verfahren

seiner Widersprüche gegen die Bescheide der BFD vom 14. und 28. Dezember

1999 einräumt. Ein derartiger Anspruch lässt sich nicht aus Art. 80 Abs. 1

Satz 2 zweiter Halbsatz Nr. 1 BayVwVfG herleiten.

16Die Bestimmungen des Art. 80 Abs. 1 BayVwVfG, die den Inhalt der Kostengrundentscheidung vorgeben, folgen dem allgemeinen Grundsatz, dass sich die

Kostentragung nach Obsiegen und Unterliegen richtet. Ist der Widerspruch

erfolgreich, so hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen.

Dies schließt die Verpflichtung der Widerspruchsbehörde ein, dem obsiegenden

Widerspruchsführer dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung seiner

notwendigen Aufwendungen zuzuerkennen (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2

Satz 1 BayVwVfG). Ist der Widerspruch erfolglos geblieben, so hat der

Widerspruchsführer die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen und

muss zur Erstattung der notwendigen Aufwendungen der Ausgangsbehörde

verpflichtet werden (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz, Abs. 2 Satz 1

BayVwVfG).

17Nach dem zweiten Halbsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG gilt die im

ersten Halbsatz angeordnete Kostentragungspflicht des unterlegenen Widerspruchsführers nicht bei Widersprüchen gegen einen Verwaltungsakt, der im

Rahmen eines bestehenden oder früheren öffentlich-rechtlichen Dienst- oder

Amtsverhältnisses erlassen wurde (Nr. 1). Der Bedeutungsgehalt dieser Ausnahmeregelung besteht darin, den unterlegenen Widerspruchsführer von Verfahrenskosten und der Aufwendungserstattungspflicht gegenüber dem Rechtsträger der Ausgangsbehörde freizustellen. Dagegen räumt sie ihm keinen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen ein; diese hat er wegen der Erfolglosigkeit des Widerspruchs selbst zu tragen. Dies ergibt sich aus

dem gesetzessystematischen Zusammenhang, in dem der zweite Halbsatz des

Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG steht, sowie aus der Entstehungsgeschichte

des Art. 80 BayVwVfG:

18Durch die einleitende Formulierung des zweiten Halbsatzes „dies gilt nicht“ wird

die Regelung des ersten Halbsatzes des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG für

unanwendbar erklärt. Die darin angeordnete Kostentragungspflicht des unterlegenen Widerspruchsführers wird außer Kraft gesetzt, wenn die Voraussetzungen des zweiten Halbsatzes vorliegen. Daraus kann jedoch kein Aufwendungserstattungsanspruch des unterlegenen Widerspruchsführers hergeleitet werden.

Denn der Wortlaut des zweiten Halbsatzes gibt keinen Aufschluss darüber,

welche Kostentragungsregelung an die Stelle der Regelung des ersten

Halbsatzes treten soll.

19Gegen einen solchen Anspruch spricht maßgebend die im nachfolgenden

Satz 3 getroffene Kostenregelung, wonach § 155 Abs. 1 VwGO entsprechend

gilt, wenn der Widerspruch zum Teil erfolgreich ist. Demnach sind für den Fall,

dass der Widerspruchsführer teils obsiegt, teils unterliegt, die Kosten des Widerspruchsverfahrens gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen. Diese Regelung beansprucht auch für die Widersprüche Geltung, die vom

zweiten Halbsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG erfasst werden. Dies

folgt zum einen daraus, dass der Wortlaut des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 BayVwVfG

keine Einschränkungen enthält, zum anderen aus dessen Stellung im Regelungsgefüge des Art. 80 Abs. 1 BayVwVfG. Demzufolge kann der Widerspruchsführer bei Teilerfolg seines im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen

Dienst- oder Amtsverhältnisses eingelegten Widerspruchs anteilige Erstattung

seiner notwendigen Aufwendungen beanspruchen. Dies lässt nur den Schluss

zu, dass ein Erstattungsanspruch des vollständig unterlegenen Widerspruchsführers auch in den Fällen des zweiten Halbsatzes des Art. 80 Abs. 1 Satz 2

BayVwVfG nicht in Betracht kommt.

20Dieses Ergebnis der systematischen Gesetzesauslegung wird durch die amtliche Begründung des Entwurfs des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 13. Oktober 1976 (LTDrucks 8/3551) bestätigt. Die Gesetzesmaterialien belegen, dass der Landesgesetzgeber auch im Rahmen öffentlichrechtlicher Dienst- oder Amtsverhältnisse Widerspruchsführern keinen erfolgsunabhängigen Aufwendungserstattungsanspruch zubilligen wollte.

21In den Anmerkungen zu Art. 80 BayVwVfG (LTDrucks 8/3551 S. 35) heißt es:

„Die in Art. 80 getroffene Regelung über die Kosten im Vorverfahren lehnt sich weitgehend an die bewährte Bestimmung des bisherigen Art. 16 AGVwGO und die §§ 155 und 162 der Verwaltungsgerichtsordnung an …“

22Damit wollte der Landesgesetzgeber inhaltlich an die Vorgängerregelung des

Art. 16 Abs. 1 BayAGVwGO i.d.F. vom 28. November 1960 (GVBl S. 266) anknüpfen, soweit dies ohne Widerspruch zu den Kostenregelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes möglich war. Nach Art. 16 Abs. 1

BayAGVwGO hingen Kostentragungspflichten und damit Ansprüche auf Erstattung notwendiger Aufwendungen stets vom Erfolg des Widerspruchs ab. So

fielen nach Satz 1 der Vorschrift die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Widerspruchs demjenigen zur Last, der den Widerspruch eingelegt hatte. Eine

Ausnahmeregelung für Widersprüche im Rahmen öffentlich-rechtlicher Dienstund Amtsverhältnisse existierte nicht. Für teilweise erfolgreiche Widersprüche

verwies Satz 4 auf die Kostenteilungsregelung des § 155 Abs. 1 VwGO.

23Zudem lässt der Inhalt des Vorblatts des Gesetzesentwurfs (LTDrucks 8/3551)

darauf schließen, dass Art. 80 BayVwVfG mit der entsprechenden bundesgesetzlichen Regelung inhaltlich übereinstimmen soll. Darin heißt es:

„Zur Wahrung der Rechtseinheit im Bundesgebiet erscheint es geboten, die Regelungen im Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes, das eine ausgewogene Lösung darstellt, möglichst inhaltsgleich zu übernehmen. Der Entwurf baut weitgehend auf bereits anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätzen auf, die sich in langer Praxis entwickelt und bewährt haben.“

24Nach § 80 Abs. 1 VwVfG ist aber ein Aufwendungserstattungsanspruch des

unterlegenen Widerspruchsführers auch bei Widersprüchen im Rahmen eines

öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses eindeutig ausgeschlossen.

Denn § 80 Abs. 1 Satz 1 und 3 VwVfG benennen im Gegensatz zu Art. 80 Abs.

1 BayVwVfG ausdrücklich die notwendigen Aufwendungen der Beteiligten als

Regelungsgegenstand der Kostengrundentscheidung. Nach dem ersten

Halbsatz des § 80 Abs. 1 Satz 3 VwVfG hat der Widerspruchsführer die notwendigen Aufwendungen der Ausgangsbehörde zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolglos geblieben ist. Schon aufgrund dieses Wortlauts des ersten

Halbsatzes kann nicht zweifelhaft sein, dass der darauf Bezug nehmende zweite Halbsatz, dies gelte nicht bei Widersprüchen im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses (Nr. 1), nur die Aufwendungserstat-

tungspflicht des unterlegenen Widerspruchsführers ausschließt. Der Gesetzeswortlaut steht zwingend der Annahme entgegen, in den Fällen des § 80 Abs. 1

Satz 3 zweiter Halbsatz VwVfG könne dem Widerspruchsführer trotz Erfolglosigkeit seines Widerspruchs ein Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen

Aufwendungen eingeräumt sein.

25Es gibt keinen Anhaltspunkt für die Annahme, der Landesgesetzgeber habe in

der hier maßgebenden Frage sowohl von der Vorgängerregelung des Art. 16

Abs. 1 BayAGVwGO als auch von dem bundesgesetzlichen Leitbild des Art. 80

Abs. 1 Satz 3 VwVfG abweichen wollen.

26Ist der Beklagte nicht zum Erlass einer Kostengrundentscheidung verpflichtet,

die dem Kläger dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen zuerkennt, so muss der Kläger seine Rechtsanwaltskosten selbst tragen. Damit steht fest, dass die Entscheidung der BFD über die

Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Rechtsanwalts ins Leere geht. Erst recht

kann der Beklagte nicht verpflichtet werden, die Rechtsanwaltskosten durch

Bescheid gemäß Art. 80 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG festzusetzen (vgl. unter 1.).

27Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

VRiBVerwG Albers Prof. Dr. Kugele Groepper ist wegen Urlaubs verhindert zu unterschreiben. Prof. Dr. Kugele

Dr. Heitz Thomsen

Beschluss

vom 28. November 2007

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf

2 071,46 festgesetzt 52 Abs. 3, § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG).

Prof. Dr. Kugele Groepper Dr. Heitz

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Verwaltungsverfahrensrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

BayVwVfG Art. 80 VwVfG § 80 VwGO §§ 88, 120, 155 Abs. 1

Stichworte:

Widerspruchsverfahren; öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsverhältnis; Kostengrundentscheidung der Widerspruchsbehörde; Erstattung der notwendigen Aufwendungen; Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Rechtsanwaltes; Kostenfestsetzung.

Leitsatz:

Die Entscheidung der Widerspruchsbehörde, die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Widerspruchsverfahren sei notwendig gewesen, entfaltet nur Rechtswirkungen, wenn die Widerspruchsbehörde dem anwaltlich vertretenen Beteiligten dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen zuerkennt.

Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG räumt dem Widerspruchsführer, dessen im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses erhobener Widerspruch erfolglos geblieben ist, keinen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen ein.

Urteil des 2. Senats vom 15. November 2007 - BVerwG 2 C 29.06

I. VG München vom 21.01.2003 - Az.: VG M 5 K 02.1448 - II. VGH München vom 21.07.2006 - Az.: VGH 3 B 03.839 -

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