Urteil des BVerwG, Az. 2 C 27.12

Besoldung, Übertritt, Versetzung, Zulage
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 27.12
OVG 5 LC 331/11
Verkündet
am 30. Januar 2014
Melzer
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. Januar 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Hartung,
Dr. Kenntner und Dollinger
für Recht erkannt:
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Nieder-
sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. November
2012 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin beansprucht die Gewährung einer Zulage zum Ausgleich der infol-
ge eines unfreiwilligen Dienstherrnwechsels eingetretenen Verringerung ihrer
Dienstbezüge.
Die Klägerin stand als Verwaltungsamtfrau (BesGr A 11 BBesO) im Dienst der
Deutschen Rentenversicherung Bund und war als Beraterin in der Außenstelle
O. eingesetzt. Infolge der Organisationsreform der gesetzlichen Rentenversi-
cherungsträger ist sie seit 1. Januar 2007 im Dienst der Beklagten als dem für
ihre Dienststelle zuständigen Regionalträger der gesetzlichen Rentenversiche-
rung tätig. Sie hat dort dasselbe Statusamt inne und ist weiterhin in Teilzeit be-
schäftigt.
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Ab Januar 2008 blieben die Bezüge, die die Klägerin nach dem Dienstherrn-
wechsel aufgrund der landesrechtlichen Bestimmungen von der Beklagten er-
hielt, hinter denjenigen zurück, die sie bei Fortbestehen ihres Dienstverhältnis-
ses zu der Deutschen Rentenversicherung Bund erhalten hätte.
Den Antrag, ihr hierfür eine Ausgleichszulage zu gewähren, lehnte die Beklagte
ab. Die hierfür erforderliche Verringerung der Bezüge sei auf den Zeitpunkt des
Dienstherrnwechsels bezogen. Eine Teilhabe an späteren Besoldungserhöhun-
gen des früheren Dienstherrn gewährleiste die Ausgleichszulage dagegen nicht.
Widerspruch und Klage hiergegen sind erfolglos geblieben.
Das Oberverwaltungsgericht verpflichtete die Beklagte zur Gewährung einer
Ausgleichszulage ab Januar 2008. Mit der Ausgleichszulage habe der Gesetz-
geber das erklärte Ziel verfolgt, finanzielle Nachteile der Beamten durch den
Dienstherrnwechsel auszuschließen. Deshalb sei eine fiktive Fortbeschreibung
der bisherigen Bezüge erforderlich.
Hiergegen wendet sich die Beklagte mit ihrer Revision. Sie beantragt,
das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsge-
richts vom 13. November 2012 aufzuheben und die Beru-
fung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsge-
richts Osnabrück vom 17. August 2011 zurückzuweisen.
Die Klägerin verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsge-
richts verletzt weder Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) noch revisibles
Landesbeamtenrecht (§ 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3
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Satz 2 BeamtStG). Es hat die Beklagte zu Recht verpflichtet, der Klägerin die
begehrte Zulage zu gewähren.
Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch ist § 4 Abs. 3 Satz 3 des
Gesetzes zu Übergangsregelungen zur Organisationsreform in der gesetzlichen
Rentenversicherung vom 9. Dezember 2004 - RVOrgRefÜG - (BGBl I S. 3242
<3292 ff.>). Danach ist für Beamte, die aufgrund § 3 Abs. 1 RVOrgRefÜG in
den Dienst des für ihre bisherige Dienststelle zuständigen Regionalträgers der
gesetzlichen Rentenversicherung übergetreten sind, § 13 Abs. 1 Nr. 1 des Bun-
desbesoldungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August
2002 - BBesG a.F. - (BGBl I S. 3020 <3025>; vgl. zur Maßgeblichkeit dieser
Gesetzesfassung auch § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG in der Fassung vom
5. Februar 2009, BGBl I S. 160 <271>) anzuwenden (1.). Durch die danach zu
gewährende Zulage werden auch Verringerungen der Dienstbezüge eines Be-
amten ausgeglichen, die sich aus der unterschiedlichen Entwicklung der Besol-
dung im Bund und in den Ländern ergeben (2.).
1. Die Klägerin wurde aufgrund ihrer vorangegangenen Beratertätigkeit durch
das nach § 3 Abs. 4 RVOrgRefÜG erlassene Rahmenkonzept, das nicht Be-
standteil dieses Gesetzes ist, zur Dienstleistung bei der Beklagten bestimmt
(vgl. § 128 Abs. 4 und Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 2 BRRG). Zum
1. Januar 2007 übernahm die Beklagte die Klägerin in ihren Dienst (vgl. zu de-
ren Dienstherrnfähigkeit § 144 SGB VI in der Fassung des Gesetzes vom
9. Dezember 2004, BGBl I S. 3242 <3259>; § 1 Abs. 4 der Satzung der Beklag-
ten vom 24. August 2005). Dieser Übertritt fand nicht unmittelbar kraft Gesetzes
statt, weil § 3 Abs. 1 und 4 RVOrgRefÜG die für eine gesetzliche Überleitung
maßgeblichen Fragen, wie etwa den Zeitpunkt und das verliehene Amt, nicht
abschließend normieren (Urteil vom 24. November 2011 - BVerwG 2 C 50.10 -
Buchholz 230 § 128 BRRG Nr. 9 Rn. 12). Vielmehr gehen die Beteiligten aus-
weislich ihrer Erklärungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat davon
aus, dass der Übertritt der Klägerin mit dem ihr zugegangenen Schreiben vom
5. Dezember 2006 bewirkt werden sollte. Der Aushändigung einer Ernennungs-
urkunde bedurfte es hierfür nicht (Urteil vom 23. September 2004 - BVerwG 2 C
37.03 - BVerwGE 122, 58 <63> = Buchholz 230 § 123 BRRG Nr. 5 S. 7).
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Auf die beamten- und besoldungsrechtliche Stellung finden damit die im Be-
reich des neuen Dienstherrn geltenden Vorschriften Anwendung (§ 3 Abs. 1
RVOrgRefÜG i.V.m. § 129 Abs. 4 und 1 i.V.m. § 18 Abs. 4 BRRG). Die Höhe
der Dienstbezüge richtet sich nach dem auch für mittelbare Landesbeamte
maßgeblichen Niedersächsischen Besoldungsgesetz. Dies gilt auch dann,
wenn hiermit eine Verschlechterung gegenüber den vom alten Dienstherrn ge-
währten Dienstbezügen verbunden sein sollte.
Verringern sich die Dienstbezüge eines Beamten, weil er aufgrund § 3 Abs. 1
RVOrgRefÜG in den Dienst eines anderen Rentenversicherungsträgers überge-
treten ist, erhält er aber eine Ausgleichszulage. Nach § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrg-
RefÜG ist für diese Beamte § 13 Abs. 1 Nr. 1 BBesG a.F. anzuwenden. Der
Übertritt in den Dienst des jeweiligen Regionalträgers wird damit der in § 13
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a.F. geregelten Versetzung gleichgestellt. Deshalb
muss auch die Höhe der Ausgleichszahlungen entsprechend berechnet wer-
den, anderweitige Vorschriften hierzu sind nicht ersichtlich. Eines zusätzlichen
Verweises auf die Berechnungsvorschriften in § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 5 BBesG
a.F. bedurfte es angesichts der gewählten Regelungstechnik nicht (a.A. OVG
Saarlouis, Urteil vom 5. Dezember 2012 - 1 A 140/12 - juris Rn. 38).
Die Zulagengewährung ist im Falle einer Bezügeverringerung auch eröffnet,
wenn der Beamte in ein Amt mit demselben Endgrundgehalt übergetreten ist.
Der von § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a.F. in Bezug genommene § 26 Abs. 2
BBG in der Fassung vom 31. März 1999 (BGBl I S. 675 <681>) umfasst auch
Versetzungen in ein Amt mit demselben Grundgehalt.
2. Mit dieser Ausgleichszulage werden nicht nur die im Zeitpunkt des Dienst-
herrnwechsels bestehenden, sondern auch später eintretende Unterschiede
ausgeglichen.
Der Wortlaut der Vorschrift spricht gegen eine statische, nur den im Zeitpunkt
des Übertritts bestehenden Unterschied erfassende Besitzstandswahrung. Eine
Bezugnahme auf diesen Zeitpunkt enthält § 13 Abs. 1 BBesG a.F. - anders als
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etwa die in § 19b Abs. 2 Satz 1 BBesG in der Fassung vom 15. März 2012
(BGBl I S. 462) getroffene Regelung - nicht. Die Berechnungsanordnung in § 13
Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F., nach der die Ausgleichszulage in Höhe des Unter-
schiedsbetrages zwischen seinen jeweiligen Dienstbezügen und den Dienstbe-
zügen gewährt wird, die dem Beamten in seiner bisherigen Verwendung zuge-
standen hätten, setzt vielmehr eine dynamische Entwicklung voraus. Entspre-
chendes gilt für die Anordnung in § 13 Abs. 1 Satz 5 BBesG a.F.
Auch die gesetzliche Systematik deutet auf ein rechts- und nicht nur besitz-
standswahrendes Normverständnis hin. Die Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 3
RVOrgRefÜG verweist auf § 13 Abs. 1 BBesG a.F. Die in § 13 Abs. 1 BBesG
a.F. geregelte Ausgleichszulage sah indes - anders als etwa der in § 13 Abs. 2
BBesG a.F. vorgesehene Ausgleich für wegfallende Stellenzulagen - für aus
dienstlichen Gründen veranlasste Statusveränderungen eine dynamische Aus-
gleichsregelung vor, die die Weiterentwicklung wie bei einem Verbleiben im
bisherigen Amt berücksichtigt (vgl. Leihkauff, in: Schwegmann/Summer, Besol-
dungsrecht des Bundes und der Länder, Band I, Stand: November 2013, § 13
BBesG Rn. 5.2; GKÖD, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Band III,
Stand: Dezember 2013, K § 13 Rn. 7 und 24). Damit nimmt der Beamte auch
an nachträglichen Verbesserungen der Besoldung seines früheren Amtes teil.
Des Weiteren entspricht die Annahme einer auch zukünftige Entwicklungen be-
rücksichtigenden Ausgleichsleistung dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Die
Versetzung eines Beamten zu einem anderen Dienstherrn hat eine Statusände-
rung für den Beamten zur Folge (Urteil vom 23. September 2004 - BVerwG 2 C
37.03 - BVerwGE 122, 58 Rn. 19) und setzt daher grundsätzlich seine Zustim-
mung voraus. Ohne Einverständnis des betroffenen Beamten kann ein Dienst-
herrnwechsel nur erfolgen, wenn sich eine Notwendigkeit hierzu aus der Umbil-
dung von Körperschaften oder einer Änderung der Aufgabenverteilung dienst-
herrnfähiger Körperschaften ergibt (Urteil vom 26. November 2009 - BVerwG
2 C 15.08 - BVerwGE 135, 286 Rn. 14; BVerfG, Beschluss vom 26. November
1963 - 2 BvL 12/62 - BVerfGE 17, 172 <187 f.>). Der unfreiwillige Dienstherrn-
wechsel steht unter dem Grundsatz, dass die beamtenrechtliche Rechtsstellung
des betroffenen Beamten im Rahmen des Möglichen gewahrt bleiben muss und
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nur insoweit verändert und beeinträchtigt werden darf, als dies wegen der Um-
bildung und deren Folgen unumgänglich ist (stRspr; vgl. Urteil vom 2. April 1981
- BVerwG 2 C 35.78 - BVerwGE 62, 129 <132> m.w.N. sowie zuletzt etwa Urteil
vom 28. April 2011 - BVerwG 2 C 27.10 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 5
Rn. 30: „Gebot der größtmöglichen Wahrung der beamtenrechtlichen Rechts-
stellung“).
Auch die Materialien zur Entstehungsgeschichte bestätigen die Annahme, dass
mit der Ausgleichszulage aus § 13 Abs. 1 BBesG a.F. eine dynamische
Rechtsstandswahrung beabsichtigt war. Ausweislich der Begründung des Ge-
setzentwurfs sollte der Beamte in besoldungsrechtlicher Hinsicht so gestellt
werden, als übe er die bisherige Verwendung noch aus (BTDrucks 13/3994,
S. 38). So ist die Vorschrift in der Praxis auch verstanden worden (Ziffer 13.1.3
der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz des
Bundesministeriums des Inneren vom 11. Juli 1997 in der Fassung vom 26. Juli
2000, D II 3 - 221 710/1).
Das Ergebnis der Auslegung von § 13 Abs. 1 BBesG a.F. entspricht ferner der
Rechtshistorie: Hinsichtlich der finanziellen Folgen entsprechender Organisa-
tionsmaßnahmen sah bereits § 23 Abs. 1 des Reichsbesoldungsgesetzes vom
30. April 1920 (RGBl S. 805) vor, dass Beamte, die infolge einer Umbildung der
Reichsbehörden aus Anlass der Umgestaltung des Staatswesens aus dienstli-
chen Rücksichten in Stellen von geringerem Diensteinkommen verwendet wur-
den, während der Dauer dieser Verwendung das Grundgehalt erhielten, dass
sie in ihrer früheren Stelle bezogen hätten. Beamte, die gegen ihren Willen in
ein Amt mit einem niedrigeren Grundgehalt versetzt worden sind, erhielten „zum
Ausgleich“ die Bezüge ihres bisherigen Amtes damit weiter. Seit Inkrafttreten
des § 13 BBesG in der Fassung des 2. BesVNG vom 23. Mai 1975 (BGBl I
S. 1173) war der finanzielle Ausgleich des Verwendungswechsels in der Form
einer Zulagenregelung ausgestaltet worden. Damit sollte „im Interesse der Be-
soldungswahrheit“ eine dauerhafte Besoldung aus einer Besoldungsgruppe, die
nicht dem innegehabten Amt entspricht, vermieden werden (Leihkauff a.a.O.
§ 13 BBesG Rn. 2). Daran, dass der Beamte im Ergebnis eine „fiktive Besol-
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dung“ erhielt, als übe er die bisherige Verwendung noch aus, änderte sich je-
doch nichts (vgl. BTDrucks 13/3994, S. 38).
Eines gesonderten Antrags für die Gewährung der Ausgleichszulage bedurfte
es nicht (stRspr; vgl. zuletzt etwa Urteil vom 26. Juli 2012 - BVerwG 2 C 29.11 -
BVerwGE 143, 381 Rn. 27). Die Ausgleichszulage ist gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 4
BBesG Teil der Besoldung, die durch Gesetz geregelt und unverzichtbar ist (§ 2
Abs. 1 und 3 BBesG).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Domgörgen
Dr. Heitz
Dr. Hartung
Dr. Kenntner
Dollinger
B e s c h l u s s
vom 30. Januar 2014
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 1 191,36 €
festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 10.4 des Streitwert-
katalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit).
Domgörgen
Dr. Kenntner
Dollinger
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BBesG 2002
§ 13 Abs. 1
RVOrgRefÜG
§ 3 Abs. 1 und 4, § 4 Abs. 3 Satz 3
Stichworte:
Ausgleichszulage; Besitzstandswahrung; dienstherrenübergreifende Verset-
zung; Dienstherrnwechsel; Organisationsreform; Rechtsstandswahrung; Über-
tritt; Versetzung.
Leitsatz:
Die Ausgleichszulage aus § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG umfasst auch nach-
träglich eintretende Verringerungen der Dienstbezüge eines Beamten, die sich
aus der unterschiedlichen Entwicklung der Besoldung im Bund und in den Län-
dern ergeben.
Urteil des 2. Senats vom 30. Januar 2014 - BVerwG 2 C 27.12
I. VG Osnabrück vom 17.08.2011 - Az.: VG 3 A 154/10 -
II. OVG Lüneburg vom 13.11.2012 - Az.: OVG 5 LC 331/11 -