Urteil des BVerwG, Az. 2 C 26.09

Pflicht des Beamten, Besoldung, Recht des Beamten, Deckung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 26.09
OVG 1 A 811/08
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 27. Mai 2010
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Groepper und Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski und Dr. Hartung
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 23. April 2009 und das Urteil
des Verwaltungsgerichts Münster vom 4. März 2008 wer-
den aufgehoben, soweit der Beklagte zur Zahlung erhöh-
ter Besoldung für das dritte Kind des Klägers für das Jahr
2005 verurteilt worden ist.
Die Klage wird insoweit abgewiesen.
Der Kläger und der Beklagte tragen die Kosten des erstin-
stanzlichen Verfahrens je zur Hälfte. Der Kläger trägt die
Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
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Die Beteiligten streiten darum, ob der Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger er-
höhte Besoldung zur Deckung des Bedarfs seines dritten Kindes für das Jahr
2005 zu zahlen.
Der Kläger steht als Richter am Oberverwaltungsgericht im Dienst des Beklag-
ten. Er ist Vater dreier Kinder, für die er im hier maßgebenden Zeitraum kinder-
geldberechtigt war.
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Mit Schreiben vom 13. Januar 2006 beantragte der Kläger, ihm für die Jahre
2005 und 2006 höhere familienbezogene Leistungen für sein drittes Kind nach
Maßgabe der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts
(BVerfGE 99, 300) zu gewähren, weil deren kinderbezogener Anteil verfas-
sungswidrig zu niedrig festgesetzt sei. Die nach Ablehnung des Antrags und
erfolglosen Widersprüchen erhobene Klage hatte erstinstanzlich Erfolg. Das
Verwaltungsgericht hat den Beklagten verurteilt, dem Kläger erhöhte Besoldung
für die Jahre 2005 und 2006 zu zahlen. Das Urteil ist hinsichtlich des Anspruchs
für das Jahr 2006 rechtskräftig geworden. Hinsichtlich des Anspruchs für das
Jahr 2005 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung des Beklagten
zurückgewiesen, wobei es von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts abgewichen ist. In dem Berufungsurteil heißt es:
Bei Anwendung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in dem Be-
schluss vom 24. November 1998 (BVerfGE 99, 300) für die Berechnung der
verfassungsrechtlich gebotenen Alimentation kinderreicher Beamter habe der
Kläger Anspruch auf erhöhte Besoldung zur Deckung des Mehrbedarfs seines
dritten Kindes auch für das Jahr 2005 in der vom Verwaltungsgericht festge-
stellten Höhe. Das Bundesverfassungsgericht habe derartige Ansprüche nicht
davon abhängig gemacht, dass der Beamte sie gegenüber dem Dienstherrn
geltend mache. Eine Pflicht des Beamten, auf berechtigte finanzielle Belange
des Dienstherrn Rücksicht zu nehmen, bestehe nicht, weil sich die Dienstherrn
nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998
auf finanzielle Mehrbelastungen hätten einstellen müssen. Das Gericht habe
sich nicht darauf beschränkt, ein verfassungswidriges Alimentationsdefizit fest-
zustellen. Vielmehr habe es den Beamten Zahlungsansprüche auf höhere Be-
soldung nach Maßgabe seiner Berechnungsvorgaben eingeräumt, falls der Be-
soldungsgesetzgeber das Defizit nicht bis Ende 1999 beseitigt habe. Diese An-
sprüche stünden gesetzlichen Besoldungsansprüchen gleich, weil sie für die
Dauer des verfassungswidrigen Zustandes an deren Stelle träten. Der Zweck
der Alimentation als Gegenleistung für die Dienste der Beamten schließe es
aus, verfassungsrechtlich gebotene Alimentationsleistungen nur auf Antrag zu
gewähren. Den kinderreichen Beamten könne nicht zugemutet werden, auf die
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familienneutralen Besoldungsbestandteile zurückzugreifen, um den Bedarf ihrer
Kinder zu decken.
Mit der Revision rügt die Beklagte die Verletzung materiellen Rechts und bean-
tragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 23. April 2009 und das Urteil
des Verwaltungsgerichts Münster vom 4. März 2008 auf-
zuheben, soweit der Beklagte zur Zahlung erhöhter Be-
soldung für das dritte Kind des Klägers für das Jahr 2005
verurteilt worden ist, und die Klage insoweit abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren.
II
Die Revision des Beklagten, über die der Senat mit Einverständnis der Beteilig-
ten gemäß § 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 141 Satz 1 VwGO ohne münd-
liche Verhandlung entscheidet, ist begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch
auf gesetzlich nicht vorgesehene Besoldung für das dritte Kind für das Jahr
2005, weil er die Höhe des kinderbezogenen Teils seiner Dienstbezüge erst im
Jahr 2006 beanstandet hat. Derartige Ansprüche auf der Grundlage der Voll-
streckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts in dem Beschluss vom
24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u. a. - (BVerfGE 99, 300 <304>) bestehen
erst ab demjenigen Haushaltsjahr, in dem der Beamte gegenüber dem Dienst-
herrn erstmals geltend gemacht hat, dass er den kinderbezogenen Anteil seiner
Alimentation für unzureichend hält (wie Urteil vom 13. November 2008
- BVerwG 2 C 16.07 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 101 = ZBR 2009,
166).
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1. Besoldungsleistungen dürfen nur gewährt werden, wenn und soweit sie ge-
setzlich festgelegt sind (vgl. § 2 Abs. 1 und Abs. 2 BBesG). Aufgrund des in
Art. 33 Abs. 5 GG verankerten besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts und
des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers im besoldungsrelevanten Be-
reich gilt dies auch dann, wenn das Bundesverfassungsgericht festgestellt hat,
dass die Alimentation der Beamten, d.h. ihr Nettoeinkommen, verfassungswid-
rig zu niedrig festgesetzt ist. Auch in diesen Fällen wird den Beamten zugemu-
tet abzuwarten, bis der Gesetzgeber aufgrund der verfassungsgerichtlichen
Feststellung eine Neuregelung getroffen hat. Diese muss den Zeitraum ab der
Feststellung der Verfassungswidrigkeit erfassen (vgl. Urteile vom 20. Juni 1996
- BVerwG 2 C 7.95 - Buchholz 240 § 2 BBesG Nr. 8 S. 3 f., vom 20. März 2008
- BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG
Nr. 94 und vom 17. Dezember 2008 - BVerwG 2 C 40.07 -
Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 102 Rn. 13).
Ansprüche auf Nachzahlung der Differenz zwischen gesetzlich vorgesehener
und verfassungsrechtlich gebotener Besoldung für die Zeit vor der verfas-
sungsgerichtlichen Feststellung erkennt das Bundesverfassungsgericht Beam-
ten erst ab dem Haushaltsjahr zu, in dem sie das Alimentationsdefizit gegen-
über dem Dienstherrn geltend gemacht haben. Diese Rügepflicht folgt aus der
Pflicht des Beamten, auf die finanziellen Belastungen des Dienstherrn und des-
sen Gemeinwohlverantwortung Rücksicht zu nehmen. Daher muss die Alimen-
tation der untätig gebliebenen Beamten nicht rückwirkend auf das verfassungs-
rechtlich gebotene Niveau erhöht werden (BVerfG, Beschlüsse vom 22. März
1990 - 2 BvL 1/86 - BVerfGE 81, 363 <384 f.> und vom 24. November 1998
a.a.O. S. 331).
Auch diese Nachzahlungsansprüche für die Zeit ab der Geltendmachung des
Alimentationsdefizits bis zur verfassungsgerichtlichen Feststellung des Alimen-
tationsdefizits entstehen erst, wenn der Gesetzgeber die nachzuzahlenden Be-
träge festlegt (Urteil vom 21. September 2006 - BVerwG 2 C 5.06 - Buchholz
240 § 40 BBesG Nr. 38 Rn. 8; Beschluss vom 25. Januar 2006 - BVerwG 2 B
36.05 - Buchholz 240 § 3 BBesG Nr. 7 Rn. 13 f.). Dementsprechend hat der
Gesetzgeber aufgrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom
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24. November 1998 (a.a.O.) durch Art. 9 § 1 des Gesetzes über die Anpassung
von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern vom 19. November
1999 - BBVAnpG 99 (BGBl I S. 2198) Nachzahlungsansprüche für die Jahre
1988 bis 1998 begründet, die an das Jahr der Geltendmachung des Alimentati-
onsdefizits anknüpfen.
In dem Beschluss vom 24. November 1998 (a.a.O.) hat das Bundesverfas-
sungsgericht Beamten durch eine Vollstreckungsanordnung nach § 35
BVerfGG Anspruch auf Zahlung weiterer familienbezogener Besoldungsbe-
standteile zur Deckung des Mehrbedarfs des dritten und jedes weiteren unter-
haltsberechtigten Kindes für den Fall zugesprochen, dass der Gesetzgeber das
insoweit festgestellte verfassungswidrige Alimentationsdefizit nicht bis zum
31. Dezember 1999 beseitigt hat. Ob der Anspruch im jeweiligen Haushaltsjahr
besteht, ist nach der Methode der Bedarfsberechnung zu ermitteln, die das Ge-
richt in den Entscheidungsgründen vorgegeben hat (BVerfG, Beschluss vom
24. November 1998 a.a.O. S. 304).
Durch diese Vollstreckungsanordnung hat das Bundesverfassungsgericht den
Gesetzesvorbehalt hinsichtlich der kinderbezogenen Besoldungsleistungen für
das dritte und jedes weitere unterhaltsberechtigte Kind mit Wirkung für die Zu-
kunft außer Kraft gesetzt. Solange die vom Gericht bestimmten Voraussetzun-
gen vorliegen, müssen die Beamten nicht mehr zuwarten, bis der Gesetzgeber
seine Verpflichtung zum Erlass einer verfassungsgemäßen Neuregelung erfüllt
hat. Vielmehr gibt ihnen die Vollstreckungsanordnung als normersetzende Inte-
rimsregelung unmittelbar Zahlungsansprüche in Höhe des Differenzbetrags,
wenn ihr gesetzliches Nettoeinkommen nach Abzug des kinderbezogenen
Mehrbedarfs nach den Berechnungsvorgaben des Bundesverfassungsgerichts
hinter dem verfassungsrechtlich gebotenen Nettoeinkommen zurückbleibt (Ur-
teil vom 17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 34.02 - BVerwGE 121, 91 <94 ff.>
= Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 79; zur Geltung der Vollstreckungsanord-
nung für das Jahr 1999 Urteil vom 17. Dezember 2008 a.a.O.).
2. Damit ist jedoch noch keine Aussage darüber getroffen, ob die durch die
Vollstreckungsanordnung vermittelten Besoldungsansprüche ab dem Jahr 1999
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ebenso wie Nachzahlungsansprüche für die Jahre 1988 bis 1998 davon ab-
hängen, dass sie der Beamte gegenüber dem Dienstherrn geltend macht. Das
Bundesverfassungsgericht hat sich zu dieser Frage in dem Beschluss vom
24. November 1998 (a.a.O.) nicht geäußert. Anhaltspunkte für ein beredtes
Schweigen vermag der Senat den Beschlussgründen nicht zu entnehmen.
Der Senat hält daran fest, dass das Erfordernis der rechtzeitigen Geltendma-
chung für Ansprüche aufgrund der Vollstreckungsanordnung für die Zeit nach
der verfassungsgerichtlichen Feststellung des Alimentationsdefizits ebenso gilt
wie für Nachzahlungsansprüche für die davor liegende Zeit. Diese Anspruchs-
voraussetzung, die das Entstehen des Anspruchs an die Erfüllung einer Rüge-
pflicht knüpft, ist Ausdruck des beamtenrechtlichen Grundsatzes, dass Beamte
die nach den Umständen gebotene Rücksicht auf berechtigte Belange des
Dienstherrn nehmen müssen. Der Senat hält es nach Abwägung der gegenläu-
figen Interessen von Beamten und Dienstherrn nach wie vor für gerechtfertigt,
an der Rücksichtnahmepflicht hinsichtlich der von der Vollstreckungsanordnung
für die Jahre ab 1999 vermittelten Besoldungsansprüche festzuhalten. Dies
ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Das Erfordernis der rechtzeitigen Geltendmachung wird durch den Zweck der
Alimentation nahe gelegt, die der Deckung eines gegenwärtigen Bedarfs dient.
Den Beamten werden fortlaufend Mittel zur Verfügung gestellt, um sie in die
Lage zu versetzen, damit kontinuierlich den amtsangemessenen Lebensunter-
halt für sich und ihre Familie sicherzustellen (BVerfG, Beschluss vom 22. März
1990 a.a.O. S. 385). Daher obliegt es dem einzelnen Beamten zu entscheiden,
ob er die gesetzlich gewährte Besoldung als ausreichend ansieht oder ob er sie
für unzureichend hält, um einen amtsangemessenen Lebenszuschnitt zu er-
möglichen. Der Beamte kann nicht erwarten, in den Genuss von Besoldungs-
leistungen für zurückliegende Haushaltsjahre zu kommen, obwohl er sich mit
der gesetzlichen Alimentation zufrieden gegeben und nicht beanstandet hat, sie
reiche für eine amtsangemessene Lebensführung nicht aus. Aufgrund der Un-
tätigkeit des Beamten ist es nicht unbillig, nach Ablauf der Haushaltsjahre vom
Gesetzgeber nicht festgelegte Zahlungen unter Verweis auf die finanziellen
Mehrbelastungen zu verweigern. Dies gilt für Besoldungsansprüche für Zeiten
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vor und nach der verfassungsgerichtlichen Feststellung des Alimentationsdefi-
zits gleichermaßen.
Die Rüge, die Höhe der Alimentation sei zu niedrig festgesetzt, ist dem Beam-
ten auch zumutbar. Die Erklärung unterliegt nur geringen inhaltlichen Anforde-
rungen. Es genügt, dass der Beamte schriftlich zum Ausdruck bringt, aus wel-
chem Grund er seine Dienstbezüge für zu niedrig hält. Die Erklärung soll den
Dienstherrn auf ein mögliches Alimentationsdefizit aufmerksam machen, damit
er sich auf mögliche finanzielle Mehrbelastungen einstellen kann. Dagegen
kann nicht eingewandt werden, dem Beamten werde auferlegt, Ansprüche gel-
tend zu machen, deren Existenz und Umfang sich noch nicht absehen lassen.
Ein Erfolgsrisiko ist mit vielen Anträgen und Rechtsbehelfen verbunden. Zudem
trifft Beamte bei erfolglosen Anträgen und Widersprüchen in dienstrechtlichen
Angelegenheiten keine Kostenerstattungspflicht (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 3 zweiter
Halbsatz VwVfG; Urteil vom 15. November 2007 - BVerwG 2 C 29.06 - Buch-
holz 316 § 80 VwVfG Nr. 53 Rn. 17).
Das Erfordernis der rechtzeitigen Geltendmachung entfällt auch nicht im Hin-
blick darauf, dass der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsge-
richts für die Dauer ihrer Geltung die Bedeutung einer normersetzenden Inte-
rimsregelung zukommt, die die gesetzlich festgelegte Besoldung bis zu der ver-
fassungsrechtlich gebotenen Höhe aufstockt (Urteil vom 17. Juni 2004 a.a.O.
S. 93). Aus der regelmäßigen monatlichen Zahlung der gesetzlichen Besoldung
kann nicht geschlossen werden, dies müsse auch für Ansprüche aufgrund der
Vollstreckungsanordnung gelten. Zwischen beiden Ansprüchen bestehen er-
hebliche Unterschiede, die eine Gleichstellung ausschließen:
Aufgrund des besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts ist die Höhe der
Dienstbezüge im Gesetz selbst betragsgenau festgelegt. Demgegenüber ste-
hen ergänzende Ansprüche aufgrund der Vollstreckungsanordnung unter dem
Vorbehalt, dass der Gesetzgeber das verfassungswidrige Alimentationsdefizit
noch nicht beseitigt hat. Dies muss für jedes Haushaltsjahr durch Anwendung
der Berechnungsvorgaben des Bundesverfassungsgerichts festgestellt werden.
Dabei können mit zunehmendem zeitlichen Abstand zu dessen Entscheidung
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immer mehr Parameter aufgrund von Änderungen besoldungsrelevanter Ge-
setze und veränderter Tatsachengrundlagen in den Jahren nach 2000 nicht
mehr unmittelbar angewandt werden, sondern müssen im Lichte der Entschei-
dung fortentwickelt werden (Beschluss vom 28. November 2007 - BVerwG 2 B
66.07 - juris Rn. 8). Aus diesen Gründen ist das Ausmaß der finanziellen Mehr-
belastung auch in den hier maßgebenden Jahren für den Dienstherrn schwer
abzuschätzen gewesen. Das Erfordernis der rechtzeitigen Geltendmachung er-
höhter Besoldung stellt ein geeignetes Mittel dar, um diese Ungewissheit zu
verringern.
Daran ändert nichts, dass das Bundesverfassungsgericht in dem Beschluss
vom 24. November 1998 (a.a.O.) Vorgaben für die verfassungskonforme Be-
rechnung des kinderbezogenen Bedarfs gemacht hat. Der Gestaltungsspiel-
raum des Gesetzgebers war nicht darauf reduziert, das Alimentationsdefizit
nach dieser Berechnungsmethode zu beseitigen. Ihm war zunächst nicht die
Möglichkeit genommen, sich mit den von ihm als vorzugswürdig angesehenen
Maßnahmen um die Erfüllung seines verfassungsrechtlichen Auftrags zu be-
mühen. Der Alimentationsgrundsatz gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gibt dem Ge-
setzgeber nur das Ergebnis vor, ein verfassungswidrig zu niedriges Alimentati-
onsniveau anzuheben. Damit korrespondiert ein grundrechtsgleiches Recht des
Beamten auf amtsangemessene Alimentation. Dem hergebrachten Grundsatz
lassen sich jedoch keine konkreten Handlungsaufträge für den Gesetzgeber
entnehmen. Es bleibt ihm überlassen, welche Maßnahmen er ergreift, um das
Gebot amtsangemessener Alimentation zu erfüllen (Urteil vom 20. März 2008
- BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG
Nr. 94 ).
Die Abhängigkeit des Alimentationsanspruchs von der rechtzeitigen Geltend-
machung führt auch nicht zu einer Entwertung der Alimentation als Gegenleis-
tung für die vom Beamten erbrachten Dienste. Diese Argumentation des Ober-
verwaltungsgerichts verkennt das Verhältnis von Dienstleistungspflicht des Be-
amten und Alimentationspflicht des Dienstherrn. Beide sind zwar aufeinander
bezogen und stehen in einem engen inhaltlichen Zusammenhang. Jedoch be-
steht zwischen ihnen kein unmittelbares Gegenseitigkeitsverhältnis wie zwi-
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schen Arbeitsleistung und Vergütung in Arbeitsverhältnissen. Vielmehr soll die
Alimentation dem Beamten eine amtsangemessene Lebensführung als Gegen-
leistung dafür ermöglichen, dass er sich dem Dienstherrn mit der ganzen Per-
sönlichkeit zur Verfügung stellt und die ihm übertragenen Aufgaben nach bes-
ten Kräften erfüllt. So ist der Beamte grundsätzlich gehalten, die Aufgaben ei-
nes höherwertigen Dienstpostens ohne finanziellen Ausgleich wahrzunehmen
oder über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus Dienst zu leisten, wenn dienstliche
Bedürfnisse dies erfordern. Andererseits führt ein unverschuldetes Fernbleiben
vom Dienst nicht zu besoldungsrechtlichen Nachteilen (Urteile vom 10. April
1997 - BVerwG 2 C 29.96 - BVerwGE 104, 230 <234> = Buchholz 240 § 9a
BBesG Nr. 2 und vom 29. April 2004 - BVerwG 2 C 9.03 - Buchholz 240 § 48
BBesG Nr. 8 S. 1 f.).
Die gegenteilige Auffassung des Oberverwaltungsgerichts hätte zur Folge, dass
vom Gesetzgeber nicht festgelegte Besoldungsleistungen generell nicht an das
Erfordernis der rechtzeitigen Geltendmachung geknüpft werden dürften. Bei
verfassungsgerichtlicher Feststellung eines Alimentationsdefizits müssten allen
Beamten für die zurückliegenden Zeiten Nachzahlungen zum Ausgleich des
Defizits gewährt werden, um die erbrachten Dienste nicht zu entwerten. Dem
steht die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gegenüber, wonach
Beamte hinzunehmen haben, dass sie für ihre Dienste verfassungswidrig zu
niedrig alimentiert worden sind, wenn sie die Höhe ihrer Alimentation nicht
rechtzeitig beanstandet haben (BVerfG, Beschlüsse vom 22. März 1990 a.a.O.
S. 385 und vom 24. November 1998 a.a.O. S. 330).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Groepper
Dr. Heitz
Thomsen
Dr. Maidowski
Dr. Hartung
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B e s c h l u s s
vom 3. Juni 2010
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47
Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 324,84 € festgesetzt.
Groepper
Dr. Heitz
Dr. Maidowski