Urteil des BVerwG vom 25.11.2004
Pflegezulage, Beihilfe, Vorrang, Versorgung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 24.03
Verkündet
OVG 5 LC 122/02
am 25. November 2004
Hardtmann
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. November 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. K u g e l e , G r o e p p e r ,
Dr. B a y e r und Dr. H e i t z
für Recht erkannt:
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Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Niedersächsi-
schen Oberverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2003 wird zu-
rückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Der 1941 geborene Kläger ist Oberstudienrat im Ruhestand. Im Jahre 1962 erblinde-
te er infolge einer Wehrdienstbeschädigung. Wegen eines im Jahre 1993 erlittenen
Hirnstamminfarktes ist er auf einen Rollstuhl angewiesen. Seit dem 1. April 1995 be-
steht eine Pflegebedürftigkeit der Pflegestufe II und seit dem 1. August 1999 der
Pflegestufe III. Von April 1995 bis Juli 1999 erhielt der Kläger eine Pauschalbeihilfe
gemäß § 9 Abs. 4 BhV. Im August 1999 wurde die Zahlung eingestellt, nachdem der
Beklagte erfahren hatte, dass der Kläger eine Pflegezulage nach § 35 BVG in Höhe
von 1 455 DM erhielt und die private Pflegeversicherung aus diesem Grunde Leis-
tungen abgelehnt hatte.
Nach erfolglosem Widerspruch gegen den Einstellungsbescheid hat der Kläger Klage
erhoben, die das Verwaltungsgericht abgewiesen hat. Die Berufung hat das Oberver-
waltungsgericht zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt:
Der Kläger habe keinen Anspruch auf die Pflegepauschalbeihilfe in Höhe von
1 300 DM, weil er eine Pflegezulage nach dem Bundesversorgungsgesetz erhalte,
die diesen Betrag übersteige. Die Leistungen entsprächen einander nach Ziel und
Art. Sowohl die Pflegezulage als auch das Pflegegeld stellten einen Beitrag zu den
Aufwendungen für die Hilfe bei den gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden
Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens dar. Die Pauschalbeihilfe biete ledig-
lich einen Anreiz zur Erhaltung der Pflegebereitschaft. Diese Funktion bestehe unab-
hängig davon, welche Erkrankung zu dem pflegebedürftigen Zustand geführt habe.
Außerdem würde die von dem Kläger erstrebte Nichtanwendung der Anrechnungs-
regelung dem im Beihilferecht geltenden Subsidiaritätsprinzip widersprechen.
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Schließlich sei im Recht der sozialen Pflegeversicherung ein Vorrang der Leistungen
nach § 35 Abs. 1 BVG normiert.
Mit der Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,
die Urteile des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 28. Januar
2003 und des Verwaltungsgerichts Hannover vom 22. März 2002 sowie die Be-
scheide des Beklagten vom 16. Juli 1999 und vom 28. März 2000 aufzuheben
und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger über den 1. August 1999 hinaus
eine Pflegepauschalbeihilfe in Höhe von 70 % des Betrags von 665 € nebst 5 %
über dem Basiszinssatz ab Antragstellung zu bewilligen.
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,
die Revision des Klägers zurückzuweisen.
II.
Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Pauschalbei-
hilfe nach § 87 c NBG i.V.m. § 9 BhV, weil der pflegebedingte Aufwand mittels der
Pflegezulage nach § 35 BVG gedeckt und diese höhere Leistung nach § 9 Abs. 4
Satz 3 BhV auf die Beihilfe angerechnet wird.
1. Die Übernahme der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) als Landesrecht durch
§ 87 c Abs. 1 NBG in der Fassung des Art. 14 Nr. 2 Haushaltsbegleitgesetz 1999
vom 21. Januar 1999 (GVBl S. 10), nunmehr geltend in der Fassung des Art. 4 Nr. 4
Haushaltsbegleitgesetz 2002 vom 18. Dezember 2001 (GVBl S. 806) ist mit dem
Grundgesetz nicht vereinbar. Wie der erkennende Senat in seinem Urteil vom
17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 50.02 - (zur Veröffentlichung in der Entscheidungs-
sammlung vorgesehen) entschieden hat, genügen die Beihilfevorschriften des Bun-
des als Verwaltungsvorschriften nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des
Gesetzesvorbehalts. Dies gilt auch, soweit die Beihilfevorschriften - wie hier - durch
Landesgesetz als Landesrecht inkorporiert worden sind. Denn sie verlieren dadurch
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nicht den Charakter von Verwaltungsvorschriften (vgl. BayVerfGH, Entscheidung
vom 13. Dezember 1995 - Vf.17-V-92 -, VerfGHE Bay 48, 149 <156 f.>). Auch bei
Übernahme in das Landesrecht fehlt ihnen die erforderliche gesetzliche Grundlage.
Deshalb hat das Land Niedersachsen ebenso wie der Bund die Regelungen über die
Fürsorge zu Gunsten seiner Beamten in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen für
den eigenen Rechtskreis den grundgesetzlichen Erfordernissen anzupassen. Für
eine Übergangszeit ist allerdings von der Weitergeltung der Beihilfevorschriften als
Verwaltungsvorschriften auch im Landesbereich auszugehen, wenn hierauf durch
Bestimmungen des Landes verwiesen wird. Damit ist gewährleistet, dass die Leis-
tungen im Falle von Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Geburt nach einem einheitli-
chen Handlungsprogramm erbracht werden.
2. Gemäß § 9 Abs. 4 BhV in der Fassung vom 10. Juli 1995 (GMBl S. 470) wurde bei
einer häuslichen Pflege durch eine andere geeignete Person ab dem 1. August 1999
eine abgestufte Pauschalbeihilfe bis zu 1 300 DM gewährt. Seit dem 1. Januar 2002
beträgt die Pauschalbeihilfe bis zu 665 € (vgl. die Beihilfevorschriften in der Fassung
vom 1. November 2001, GMBl S. 919). Nach dem unverändert geltenden Satz 3 die-
ser Bestimmung sind ein aus der privaten oder der sozialen Pflegeversicherung zu-
stehendes Pflegegeld und entsprechende Leistungen aufgrund sonstiger Rechtsvor-
schriften anzurechnen.
Diese Regelung ist Ausdruck der Subsidiarität der dem Beamten - auch dem Beam-
ten im Ruhestand - zustehenden Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen.
Die Beihilfe beruht auf der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Sie tritt ein bei nicht re-
gelmäßig wiederkehrenden Gelegenheiten, die sich je nach den persönlichen Ver-
hältnissen des Beamten unterschiedlich darstellen, und soll den Beihilfeberechtigten
lediglich von solchen Aufwendungen aus Anlass von Krankheit, Pflegebedürftigkeit
und Geburt in angemessenem Umfang frei stellen, die ihn unabwendbar und in au-
ßergewöhnlichem Umfang treffen, weil sie nicht durch die Besoldung gedeckt sind
und weil sie nicht durch Leistungen ausgeglichen werden können, die dem Beamten
ansonsten zustehen. Nur in diesem Umfang besteht Anlass zu fürsorglichem Eingrei-
fen des Dienstherrn (stRspr; vgl. z.B. BVerfGE 83, 89 <108>; BVerwGE 64, 127
<129 f.>; BVerwGE 77, 331 <337>). Beihilfen aufgrund der Fürsorgepflicht haben
daher nur ergänzenden Charakter (vgl. BVerwGE 112, 308 <310 f.>).
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Die Pflegezulage nach § 35 BVG ist eine dem Pflegegeld aus der privaten oder sozi-
alen Pflegeversicherung entsprechende Leistung, die Vorrang vor der Pauschalbei-
hilfe nach § 9 Abs. 4 BhV hat.
§ 9 Abs. 4 Satz 3 BhV benennt ausdrücklich als vorrangige Leistung das Pflegegeld
aus der privaten oder der sozialen Pflegeversicherung. Trotz unterschiedlichen Wort-
lauts lehnt sich § 9 Abs. 4 Sätze 1 und 2 BhV an § 37 SGB XI an, wonach Pflegebe-
dürftige anstelle der häuslichen Pflegehilfe ein Pflegegeld beantragen können. Mit
dem Pflegegeld soll der Pflegebedürftige die erforderliche Grundpflege und die
hauswirtschaftliche Versorgung in geeigneter Weise selbst sicherstellen können. Ab-
stufungen und Höhe des Pflegegeldes nach § 9 Abs. 4 Satz 2 BhV entsprechen den
Vorgaben des SGB XI. Diesem Niveau müssen nach § 23 SGB XI auch die Leistun-
gen der privaten Pflegeversicherung angeglichen sein. Entsprechend dem Wortlaut,
dem Regelungszusammenhang und dem Zweck der Vorschrift setzt der Nachrang
der Beihilfe gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 BhV eine Kongruenz der Leistungsverhältnisse
in persönlicher, zeitlicher und finaler, nicht jedoch in kausaler Hinsicht voraus.
Der Kläger ist sowohl bezüglich der Pauschalbeihilfe nach § 9 Abs. 4 BhV als auch
hinsichtlich der Pflegezulage nach § 35 BVG anspruchsberechtigt. Die Pauschalbei-
hilfe und die Pflegezulage werden für übereinstimmende Zeiträume begehrt. Pau-
schalbeihilfe und Pflegezulage sind zudem zweckidentische Leistungen. Sie dienen
in gleicher Weise dazu, dem Pflegebedürftigen die finanziellen Mittel zukommen zu
lassen, um die notwendigen Hilfeleistungen durch selbst beschaffte Pflegepersonen
zu organisieren.
Dass die Pflegezulage nach § 35 BVG kausal auf einer Wehrbeschädigung u.ä. be-
ruht (vgl. § 1 BVG), während die Beihilfe nach § 9 BhV nicht auf die Gründe der Pfle-
gebedürftigkeit abstellt, lässt den Nachrang unberührt. Für die Leistungen bei dau-
ernder Pflegebedürftigkeit gemäß § 9 BhV kommt es nicht darauf an, durch welches
Ereignis die körperliche, geistige oder seelische Krankheit oder Behinderung ausge-
löst worden ist, deretwegen der Pflegebedürftige für die gewöhnlichen und regelmä-
ßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens auf Dauer in
erheblichem oder höherem Maße der Hilfe bedarf (vgl. § 9 Abs. 2 Satz 1 BhV). Maß-
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gebend ist allein, dass Krankheit oder Behinderung die wesentliche Ursache der
Pflegebedürftigkeit sind. Ebenso wie das pauschale Pflegegeld gemäß § 37 SGB XI
wird die Pflege-Pauschalbeihilfe gewährt, wenn der Pflegebedürftige in seiner häusli-
chen Umgebung oder in dem Haushalt einer Pflegeperson gepflegt wird. Die Pflege
kann durch Angehörige, sonstige ehrenamtliche Pflegepersonen oder durch er-
werbsmäßige Pflegekräfte erbracht werden. Mit der Geldleistung wird die Eigenver-
antwortlichkeit und Selbstbestimmung des Pflegebedürftigen gestärkt, der in die La-
ge versetzt wird, seine Pflegehilfen selbst zu gestalten. Die Pauschalbeihilfe soll kein
Entgelt für die von der Pflegeperson oder den Pflegepersonen erbrachten Pflegeleis-
tungen sein. Sie setzt vielmehr den Pflegebedürftigen in den Stand, Angehörigen und
sonstigen Pflegepersonen eine materielle Anerkennung für die mit großem Einsatz
und Opferbereitschaft im häuslichen Bereich sichergestellte Pflege zukommen zu
lassen. Die beamtenrechtliche Pflege-Pauschalbeihilfe bietet somit einen Anreiz zur
Erhaltung der Pflegebereitschaft der Angehörigen, Freunde oder Nachbarn (vgl.
BTDrucks 12/5262 S. 112 zum Pflegegeld in der sozialen Pflegeversicherung). Da
§ 9 BhV eine spezifische Ursache für den Zustand, der den Pflegebedarf zur Folge
hat, nicht erfordert, sondern ausschließlich der Umfang der Pflegebedürftigkeit den
Anspruch begründet, können sämtliche einen Pflegebedarf berücksichtigenden Leis-
tungen ohne Rücksicht auf ihre rechtssystematische Verankerung Vorrang vor der
Beihilfe nach § 9 BhV haben.
Die Subsidiarität der Beihilfe entfällt nicht deshalb, weil die Pflegebedürftigkeit auch
- und möglicherweise überwiegend - durch Umstände begründet ist, die nicht einer
Schädigung nach § 1 BVG zuzuordnen sind und die zu einer messbaren Erhöhung
der Pflegebedürftigkeit beigetragen haben. Da es nach § 9 BhV nicht auf die Gründe
der Pflegebedürftigkeit ankommt, ist es unerheblich, ob der Zustand auf einer oder
auf mehreren Ursachen beruht. Eine Zuordnung bestimmter körperlicher Vorausset-
zungen der Pflegebedürftigkeit zu § 9 BhV und zu einem anderen Leistungsbereich
ist danach ausgeschlossen. Zwar ist die Höhe der Pauschalbeihilfe von dem Maß der
Pflegebedürftigkeit abhängig. Die Intensität der Pflegebedürftigkeit bestimmt indes-
sen nicht den Umfang der Subsidiarität der Beihilfe.
Obwohl die Aufwendungen, die durch die Leistungen nach allgemeinem Versor-
gungsrecht und nach Beamtenrecht gedeckt werden sollen, nicht in vollem Umfang
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identisch sind, genießt die Pflegezulage nach § 35 BVG Vorrang vor der Beihilfe
nach § 9 BhV. Zweck der Pflegezulage nach § 35 BVG ist ausschließlich die Siche-
rung der Grundpflege, während die Pauschalbeihilfe nach § 9 Abs. 4 BhV auch der
hauswirtschaftlichen Versorgung dient. Diese Leistungsdifferenz rechtfertigt es je-
doch nicht, die Pflegezulage nicht oder nur anteilmäßig auf die Pauschalbeihilfe an-
zurechnen.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundessozialgerichts ist bei der Beurtei-
lung der Hilflosigkeit im Sinne von § 35 BVG der hauswirtschaftliche Hilfebedarf
grundsätzlich nicht zu berücksichtigen (z.B. Urteil vom 2. Juli 1997 - 9 RV 19/95 -
SozR 3-3100 § 35 Nr. 6; Urteil vom 29. April 1999 - B 3 P 15/98 R - SozR 3-3300
§ 34 SGB XI; Urteil vom 10. Dezember 2002 - B 9 V 3/01 R - BSGE 90, 185; Urteil
vom 18. September 2003 - B 9 V 12/01 R - SozR 4-3100 § 35 Nr. 1; vgl. auch
BTDrucks 12/5262 S. 95, 164). Dagegen dient die Beihilfe sowohl der Deckung des
Grundpflegebedarfs als auch des hauswirtschaftlichen Versorgungsbedarfs. Der
Begriff der Pflegebedürftigkeit in § 9 Abs. 2 Satz 1 BhV ist aus § 14 Abs. 1 SGB XI
übernommen. Zwar ist die Legaldefinition der gewöhnlichen und regelmäßig wieder-
kehrenden Verrichtungen des § 14 Abs. 4 SGB XI nicht wiederholt, zu denen gemäß
Nr. 4 im Bereich der hauswirtschaftlichen Versorgung das Einkaufen, Kochen, Reini-
gen der Wohnung, Spülen, Wechseln und Waschen der Wäsche und Kleidung oder
das Beheizen gehört. Doch zählt § 9 Abs. 2 Satz 2 BhV ausdrücklich zu den Min-
desterfordernissen, dass der Pflegebedürftige zusätzlich mehrfach in der Woche "Hil-
fe bei der hauswirtschaftlichen Versorgung benötigt". Angesichts dieser Anspruchs-
voraussetzung ist davon auszugehen, dass durch die Beihilfe ebenfalls der hauswirt-
schaftliche Versorgungsbedarf gedeckt werden soll.
Die Anrechnungsvorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 3 BhV fordert keine in allen Einzelhei-
ten nach Höhe und Umfang gleichartige Leistung. Vielmehr bezieht der Pflegebedürf-
tige eine "entsprechende Leistung" bereits dann, wenn diese im Wesentlichen dem-
selben Zweck dient wie die Beihilfe. Dies ergibt sich aus der Systematik sowie dem
Sinn und Zweck der Vorschrift. Die Konkurrenzregelung geht nicht davon aus, dass
möglicherweise nach Rechtsgrund und/oder Höhe identische Leistungen zusammen-
treffen; vielmehr können Leistungen trotz ihrer Verschiedenheit anzurechnen sein.
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Die Pflegezulage nach § 35 BVG dient im Wesentlichen demselben Zweck wie die
Pauschalbeihilfe. Sie orientiert sich ebenfalls an dem Umfang der notwendigen Pfle-
ge. Aufwendungen für hauswirtschaftliche Verrichtungen, die nicht bei der Pflegezu-
lage berücksichtigt werden, können von der einkommensabhängigen Grundrente
nach § 31 BVG bestritten werden, so dass nach dem Leistungssystem des Bundes-
versorgungsgesetzes die von § 9 BhV erfassten Aufwendungen insgesamt berück-
sichtigt werden (vgl. BSG, Urteil vom 29. April 1999, a.a.O.). Derartige an die Pflege-
bedürftigkeit anknüpfende weitere Leistungen sieht das Beamtenrecht - außer im
Rahmen der Unfallfürsorge - grundsätzlich nicht vor. Den Aufwand, der nach allge-
meinem Versorgungsrecht durch verschiedene an die Schädigung anknüpfende
Leistungen gedeckt wird, berücksichtigt das Beihilferecht umfassend durch eine ein-
zige Leistung.
Zudem entspricht die Pflegezulage nach der Wertung des Gesetzgebers den Leis-
tungen, die § 9 Abs. 4 Satz 3 BhV als vorrangig benennt. Das Pflegegeld aus der
sozialen Pflegeversicherung, das nach ausdrücklicher normativer Anordnung der
Beihilfe vorgeht, ruht seinerseits gemäß § 34 Abs. 1 Nr. 2 SGB XI, soweit der Versi-
cherte Entschädigungsleistungen wegen Pflegebedürftigkeit unmittelbar gemäß § 35
BVG erhält. Nach der Systematik des Beihilferechts wäre es kaum nachvollziehbar,
wenn die Beihilfe nicht auch hinter solche Leistungen zurücktreten würde, die ihrer-
seits Vorrang haben gegenüber solchen Leistungen, denen gegenüber die Beihilfe
kraft ausdrücklicher Regelung nachrangig ist.
3. Eine Aufstockung der Pflegezulage nach § 35 BVG durch Leistungen gemäß § 9
Abs. 4 BhV kann der Kläger nicht aus Gründen der verfassungsrechtlich gewährleis-
teten Fürsorge (Art. 33 Abs. 5 GG) oder der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG)
verlangen.
Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebietet keine vorrangigen oder eigenständigen
beamtenrechtlichen Leistungen, um den pflegebedingten Bedarf zu decken. Die auf
§ 35 BVG beruhende Pflegezulage ist durchgängig und ohne Rücksicht darauf anzu-
rechnen, ob eine Berechtigung nach dem SGB XI, dem privaten Pflegeversiche-
rungsrecht oder nach dem Beihilferecht der Beamten besteht.
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Die Berechtigung des Klägers nach § 1 BVG hat zur Folge, dass er wegen der schä-
digungsbedingten Pflegebedürftigkeit privilegiert wird. Denn in der höchsten Stufe
der Pflegebedürftigkeit kann er bis zu 1 304 € erhalten, während die Pauschalbeihilfe
nach § 9 Abs. 4 Satz 2 BhV maximal 665 € beträgt. Eine weitere Privilegierung ge-
genüber denjenigen, die Pflegeleistungen unabhängig von einem bestimmten Ereig-
nis erhalten, auf dem die Pflegebedürftigkeit beruht, kann der Kläger nicht beanspru-
chen. Grund für die ungleiche Bemessung der Pflegeleistungen nach dem Bundes-
versorgungsgesetz und den Beihilfevorschriften ist der besondere Anlass, der zu der
Schädigung führte. Beruht die Pflegebedürftigkeit ganz oder teilweise nicht auf be-
sonderen, leistungsprivilegierenden Lebensumständen, besteht ein nach Art. 3
Abs. 1 GG beachtlicher Grund für die Ungleichbehandlung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Albers Dr. Kugele Groepper
Dr. Bayer Dr. Heitz
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 11 172 €
(Zwei-Jahres-Betrag der begehrten Pflegepauschalbeihilfe) festgesetzt (§ 13 Abs. 1
Satz 1 GKG a.F.).
Albers Groepper Dr. Bayer
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BhV
§ 9 Abs. 4
NBG
§ 87 c
BVG
§§ 1, 35
GG
Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5
Stichworte:
Beihilfe bei Pflegebedürftigkeit; Gesetzesvorbehalt; Nachrang; Pauschalbeihilfe,
Verhältnis der - zur Pflegezulage nach § 35 BVG.
Leitsatz:
Die dem Beamten bei häuslicher Pflege zustehende Pauschalbeihilfe ist ohne Rück-
sicht auf die Gründe und den Umfang der Pflegebedürftigkeit subsidiär gegenüber
der Pflegezulage nach § 35 BVG.
Urteil des 2. Senats vom 25. November 2004 - BVerwG 2 C 24.03
I. VG Hannover vom 22.03.2002 - Az.: VG 13 A 2006/00 -
II. OVG Lüneburg vom 28.01.2003 - Az.: OVG 5 LC 122/02 -