Urteil des BVerwG vom 25.11.2004, 2 C 24.03

Entschieden
25.11.2004
Schlagworte
Pflegezulage, Beihilfe, Vorrang, Versorgung, Krankheit, Beamtenrecht, Fürsorgepflicht, Zustand, Nbg, Geburt
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 24.03 Verkündet OVG 5 LC 122/02 am 25. November 2004

Hardtmann Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. November 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. K u g e l e , G r o e p p e r , Dr. B a y e r und Dr. H e i t z

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2003 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I.

Der 1941 geborene Kläger ist Oberstudienrat im Ruhestand. Im Jahre 1962 erblindete er infolge einer Wehrdienstbeschädigung. Wegen eines im Jahre 1993 erlittenen

Hirnstamminfarktes ist er auf einen Rollstuhl angewiesen. Seit dem 1. April 1995 besteht eine Pflegebedürftigkeit der Pflegestufe II und seit dem 1. August 1999 der

Pflegestufe III. Von April 1995 bis Juli 1999 erhielt der Kläger eine Pauschalbeihilfe

gemäß § 9 Abs. 4 BhV. Im August 1999 wurde die Zahlung eingestellt, nachdem der

Beklagte erfahren hatte, dass der Kläger eine Pflegezulage nach § 35 BVG in Höhe

von 1 455 DM erhielt und die private Pflegeversicherung aus diesem Grunde Leistungen abgelehnt hatte.

Nach erfolglosem Widerspruch gegen den Einstellungsbescheid hat der Kläger Klage

erhoben, die das Verwaltungsgericht abgewiesen hat. Die Berufung hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt:

Der Kläger habe keinen Anspruch auf die Pflegepauschalbeihilfe in Höhe von

1 300 DM, weil er eine Pflegezulage nach dem Bundesversorgungsgesetz erhalte,

die diesen Betrag übersteige. Die Leistungen entsprächen einander nach Ziel und

Art. Sowohl die Pflegezulage als auch das Pflegegeld stellten einen Beitrag zu den

Aufwendungen für die Hilfe bei den gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden

Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens dar. Die Pauschalbeihilfe biete lediglich einen Anreiz zur Erhaltung der Pflegebereitschaft. Diese Funktion bestehe unabhängig davon, welche Erkrankung zu dem pflegebedürftigen Zustand geführt habe.

Außerdem würde die von dem Kläger erstrebte Nichtanwendung der Anrechnungsregelung dem im Beihilferecht geltenden Subsidiaritätsprinzip widersprechen.

Schließlich sei im Recht der sozialen Pflegeversicherung ein Vorrang der Leistungen

nach § 35 Abs. 1 BVG normiert.

Mit der Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,

die Urteile des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 28. Januar

2003 und des Verwaltungsgerichts Hannover vom 22. März 2002 sowie die Bescheide des Beklagten vom 16. Juli 1999 und vom 28. März 2000 aufzuheben

und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger über den 1. August 1999 hinaus

eine Pflegepauschalbeihilfe in Höhe von 70 % des Betrags von 665 nebst 5 %

über dem Basiszinssatz ab Antragstellung zu bewilligen.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision des Klägers zurückzuweisen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Pauschalbeihilfe nach § 87 c NBG i.V.m. § 9 BhV, weil der pflegebedingte Aufwand mittels der

Pflegezulage nach § 35 BVG gedeckt und diese höhere Leistung nach § 9 Abs. 4

Satz 3 BhV auf die Beihilfe angerechnet wird.

1. Die Übernahme der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) als Landesrecht durch

§ 87 c Abs. 1 NBG in der Fassung des Art. 14 Nr. 2 Haushaltsbegleitgesetz 1999

vom 21. Januar 1999 (GVBl S. 10), nunmehr geltend in der Fassung des Art. 4 Nr. 4

Haushaltsbegleitgesetz 2002 vom 18. Dezember 2001 (GVBl S. 806) ist mit dem

Grundgesetz nicht vereinbar. Wie der erkennende Senat in seinem Urteil vom

17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 50.02 - (zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen) entschieden hat, genügen die Beihilfevorschriften des Bundes als Verwaltungsvorschriften nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des

Gesetzesvorbehalts. Dies gilt auch, soweit die Beihilfevorschriften - wie hier - durch

Landesgesetz als Landesrecht inkorporiert worden sind. Denn sie verlieren dadurch

nicht den Charakter von Verwaltungsvorschriften (vgl. BayVerfGH, Entscheidung

vom 13. Dezember 1995 - Vf.17-V-92 -, VerfGHE Bay 48, 149 <156 f.>). Auch bei

Übernahme in das Landesrecht fehlt ihnen die erforderliche gesetzliche Grundlage.

Deshalb hat das Land Niedersachsen ebenso wie der Bund die Regelungen über die

Fürsorge zu Gunsten seiner Beamten in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen für

den eigenen Rechtskreis den grundgesetzlichen Erfordernissen anzupassen. Für

eine Übergangszeit ist allerdings von der Weitergeltung der Beihilfevorschriften als

Verwaltungsvorschriften auch im Landesbereich auszugehen, wenn hierauf durch

Bestimmungen des Landes verwiesen wird. Damit ist gewährleistet, dass die Leistungen im Falle von Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Geburt nach einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden.

2. Gemäß § 9 Abs. 4 BhV in der Fassung vom 10. Juli 1995 (GMBl S. 470) wurde bei

einer häuslichen Pflege durch eine andere geeignete Person ab dem 1. August 1999

eine abgestufte Pauschalbeihilfe bis zu 1 300 DM gewährt. Seit dem 1. Januar 2002

beträgt die Pauschalbeihilfe bis zu 665 (vgl. die Beihilfevorschriften in der Fassung

vom 1. November 2001, GMBl S. 919). Nach dem unverändert geltenden Satz 3 dieser Bestimmung sind ein aus der privaten oder der sozialen Pflegeversicherung zustehendes Pflegegeld und entsprechende Leistungen aufgrund sonstiger Rechtsvorschriften anzurechnen.

Diese Regelung ist Ausdruck der Subsidiarität der dem Beamten - auch dem Beamten im Ruhestand - zustehenden Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen.

Die Beihilfe beruht auf der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Sie tritt ein bei nicht regelmäßig wiederkehrenden Gelegenheiten, die sich je nach den persönlichen Verhältnissen des Beamten unterschiedlich darstellen, und soll den Beihilfeberechtigten

lediglich von solchen Aufwendungen aus Anlass von Krankheit, Pflegebedürftigkeit

und Geburt in angemessenem Umfang frei stellen, die ihn unabwendbar und in außergewöhnlichem Umfang treffen, weil sie nicht durch die Besoldung gedeckt sind

und weil sie nicht durch Leistungen ausgeglichen werden können, die dem Beamten

ansonsten zustehen. Nur in diesem Umfang besteht Anlass zu fürsorglichem Eingreifen des Dienstherrn (stRspr; vgl. z.B. BVerfGE 83, 89 <108>; BVerwGE 64, 127

<129 f.>; BVerwGE 77, 331 <337>). Beihilfen aufgrund der Fürsorgepflicht haben

daher nur ergänzenden Charakter (vgl. BVerwGE 112, 308 <310 f.>).

Die Pflegezulage nach § 35 BVG ist eine dem Pflegegeld aus der privaten oder sozialen Pflegeversicherung entsprechende Leistung, die Vorrang vor der Pauschalbeihilfe nach § 9 Abs. 4 BhV hat.

§ 9 Abs. 4 Satz 3 BhV benennt ausdrücklich als vorrangige Leistung das Pflegegeld

aus der privaten oder der sozialen Pflegeversicherung. Trotz unterschiedlichen Wortlauts lehnt sich § 9 Abs. 4 Sätze 1 und 2 BhV an § 37 SGB XI an, wonach Pflegebedürftige anstelle der häuslichen Pflegehilfe ein Pflegegeld beantragen können. Mit

dem Pflegegeld soll der Pflegebedürftige die erforderliche Grundpflege und die

hauswirtschaftliche Versorgung in geeigneter Weise selbst sicherstellen können. Abstufungen und Höhe des Pflegegeldes nach § 9 Abs. 4 Satz 2 BhV entsprechen den

Vorgaben des SGB XI. Diesem Niveau müssen nach § 23 SGB XI auch die Leistungen der privaten Pflegeversicherung angeglichen sein. Entsprechend dem Wortlaut,

dem Regelungszusammenhang und dem Zweck der Vorschrift setzt der Nachrang

der Beihilfe gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 BhV eine Kongruenz der Leistungsverhältnisse

in persönlicher, zeitlicher und finaler, nicht jedoch in kausaler Hinsicht voraus.

Der Kläger ist sowohl bezüglich der Pauschalbeihilfe nach § 9 Abs. 4 BhV als auch

hinsichtlich der Pflegezulage nach § 35 BVG anspruchsberechtigt. Die Pauschalbeihilfe und die Pflegezulage werden für übereinstimmende Zeiträume begehrt. Pauschalbeihilfe und Pflegezulage sind zudem zweckidentische Leistungen. Sie dienen

in gleicher Weise dazu, dem Pflegebedürftigen die finanziellen Mittel zukommen zu

lassen, um die notwendigen Hilfeleistungen durch selbst beschaffte Pflegepersonen

zu organisieren.

Dass die Pflegezulage nach § 35 BVG kausal auf einer Wehrbeschädigung u.ä. beruht (vgl. § 1 BVG), während die Beihilfe nach § 9 BhV nicht auf die Gründe der Pflegebedürftigkeit abstellt, lässt den Nachrang unberührt. Für die Leistungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit gemäß § 9 BhV kommt es nicht darauf an, durch welches

Ereignis die körperliche, geistige oder seelische Krankheit oder Behinderung ausgelöst worden ist, deretwegen der Pflegebedürftige für die gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens auf Dauer in

erheblichem oder höherem Maße der Hilfe bedarf (vgl. § 9 Abs. 2 Satz 1 BhV). Maß-

gebend ist allein, dass Krankheit oder Behinderung die wesentliche Ursache der

Pflegebedürftigkeit sind. Ebenso wie das pauschale Pflegegeld gemäß § 37 SGB XI

wird die Pflege-Pauschalbeihilfe gewährt, wenn der Pflegebedürftige in seiner häuslichen Umgebung oder in dem Haushalt einer Pflegeperson gepflegt wird. Die Pflege

kann durch Angehörige, sonstige ehrenamtliche Pflegepersonen oder durch erwerbsmäßige Pflegekräfte erbracht werden. Mit der Geldleistung wird die Eigenverantwortlichkeit und Selbstbestimmung des Pflegebedürftigen gestärkt, der in die Lage versetzt wird, seine Pflegehilfen selbst zu gestalten. Die Pauschalbeihilfe soll kein

Entgelt für die von der Pflegeperson oder den Pflegepersonen erbrachten Pflegeleistungen sein. Sie setzt vielmehr den Pflegebedürftigen in den Stand, Angehörigen und

sonstigen Pflegepersonen eine materielle Anerkennung für die mit großem Einsatz

und Opferbereitschaft im häuslichen Bereich sichergestellte Pflege zukommen zu

lassen. Die beamtenrechtliche Pflege-Pauschalbeihilfe bietet somit einen Anreiz zur

Erhaltung der Pflegebereitschaft der Angehörigen, Freunde oder Nachbarn (vgl.

BTDrucks 12/5262 S. 112 zum Pflegegeld in der sozialen Pflegeversicherung). Da

§ 9 BhV eine spezifische Ursache für den Zustand, der den Pflegebedarf zur Folge

hat, nicht erfordert, sondern ausschließlich der Umfang der Pflegebedürftigkeit den

Anspruch begründet, können sämtliche einen Pflegebedarf berücksichtigenden Leistungen ohne Rücksicht auf ihre rechtssystematische Verankerung Vorrang vor der

Beihilfe nach § 9 BhV haben.

Die Subsidiarität der Beihilfe entfällt nicht deshalb, weil die Pflegebedürftigkeit auch

- und möglicherweise überwiegend - durch Umstände begründet ist, die nicht einer

Schädigung nach § 1 BVG zuzuordnen sind und die zu einer messbaren Erhöhung

der Pflegebedürftigkeit beigetragen haben. Da es nach § 9 BhV nicht auf die Gründe

der Pflegebedürftigkeit ankommt, ist es unerheblich, ob der Zustand auf einer oder

auf mehreren Ursachen beruht. Eine Zuordnung bestimmter körperlicher Voraussetzungen der Pflegebedürftigkeit zu § 9 BhV und zu einem anderen Leistungsbereich

ist danach ausgeschlossen. Zwar ist die Höhe der Pauschalbeihilfe von dem Maß der

Pflegebedürftigkeit abhängig. Die Intensität der Pflegebedürftigkeit bestimmt indessen nicht den Umfang der Subsidiarität der Beihilfe.

Obwohl die Aufwendungen, die durch die Leistungen nach allgemeinem Versorgungsrecht und nach Beamtenrecht gedeckt werden sollen, nicht in vollem Umfang

identisch sind, genießt die Pflegezulage nach § 35 BVG Vorrang vor der Beihilfe

nach § 9 BhV. Zweck der Pflegezulage nach § 35 BVG ist ausschließlich die Sicherung der Grundpflege, während die Pauschalbeihilfe nach § 9 Abs. 4 BhV auch der

hauswirtschaftlichen Versorgung dient. Diese Leistungsdifferenz rechtfertigt es jedoch nicht, die Pflegezulage nicht oder nur anteilmäßig auf die Pauschalbeihilfe anzurechnen.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundessozialgerichts ist bei der Beurteilung der Hilflosigkeit im Sinne von § 35 BVG der hauswirtschaftliche Hilfebedarf

grundsätzlich nicht zu berücksichtigen (z.B. Urteil vom 2. Juli 1997 - 9 RV 19/95 -

SozR 3-3100 § 35 Nr. 6; Urteil vom 29. April 1999 - B 3 P 15/98 R - SozR 3-3300

§ 34 SGB XI; Urteil vom 10. Dezember 2002 - B 9 V 3/01 R - BSGE 90, 185; Urteil

vom 18. September 2003 - B 9 V 12/01 R - SozR 4-3100 § 35 Nr. 1; vgl. auch

BTDrucks 12/5262 S. 95, 164). Dagegen dient die Beihilfe sowohl der Deckung des

Grundpflegebedarfs als auch des hauswirtschaftlichen Versorgungsbedarfs. Der

Begriff der Pflegebedürftigkeit in § 9 Abs. 2 Satz 1 BhV ist aus § 14 Abs. 1 SGB XI

übernommen. Zwar ist die Legaldefinition der gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen des § 14 Abs. 4 SGB XI nicht wiederholt, zu denen gemäß

Nr. 4 im Bereich der hauswirtschaftlichen Versorgung das Einkaufen, Kochen, Reinigen der Wohnung, Spülen, Wechseln und Waschen der Wäsche und Kleidung oder

das Beheizen gehört. Doch zählt § 9 Abs. 2 Satz 2 BhV ausdrücklich zu den Mindesterfordernissen, dass der Pflegebedürftige zusätzlich mehrfach in der Woche "Hilfe bei der hauswirtschaftlichen Versorgung benötigt". Angesichts dieser Anspruchsvoraussetzung ist davon auszugehen, dass durch die Beihilfe ebenfalls der hauswirtschaftliche Versorgungsbedarf gedeckt werden soll.

Die Anrechnungsvorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 3 BhV fordert keine in allen Einzelheiten nach Höhe und Umfang gleichartige Leistung. Vielmehr bezieht der Pflegebedürftige eine "entsprechende Leistung" bereits dann, wenn diese im Wesentlichen demselben Zweck dient wie die Beihilfe. Dies ergibt sich aus der Systematik sowie dem

Sinn und Zweck der Vorschrift. Die Konkurrenzregelung geht nicht davon aus, dass

möglicherweise nach Rechtsgrund und/oder Höhe identische Leistungen zusammentreffen; vielmehr können Leistungen trotz ihrer Verschiedenheit anzurechnen sein.

Die Pflegezulage nach § 35 BVG dient im Wesentlichen demselben Zweck wie die

Pauschalbeihilfe. Sie orientiert sich ebenfalls an dem Umfang der notwendigen Pflege. Aufwendungen für hauswirtschaftliche Verrichtungen, die nicht bei der Pflegezulage berücksichtigt werden, können von der einkommensabhängigen Grundrente

nach § 31 BVG bestritten werden, so dass nach dem Leistungssystem des Bundesversorgungsgesetzes die von § 9 BhV erfassten Aufwendungen insgesamt berücksichtigt werden (vgl. BSG, Urteil vom 29. April 1999, a.a.O.). Derartige an die Pflegebedürftigkeit anknüpfende weitere Leistungen sieht das Beamtenrecht - außer im

Rahmen der Unfallfürsorge - grundsätzlich nicht vor. Den Aufwand, der nach allgemeinem Versorgungsrecht durch verschiedene an die Schädigung anknüpfende

Leistungen gedeckt wird, berücksichtigt das Beihilferecht umfassend durch eine einzige Leistung.

Zudem entspricht die Pflegezulage nach der Wertung des Gesetzgebers den Leistungen, die § 9 Abs. 4 Satz 3 BhV als vorrangig benennt. Das Pflegegeld aus der

sozialen Pflegeversicherung, das nach ausdrücklicher normativer Anordnung der

Beihilfe vorgeht, ruht seinerseits gemäß § 34 Abs. 1 Nr. 2 SGB XI, soweit der Versicherte Entschädigungsleistungen wegen Pflegebedürftigkeit unmittelbar gemäß § 35

BVG erhält. Nach der Systematik des Beihilferechts wäre es kaum nachvollziehbar,

wenn die Beihilfe nicht auch hinter solche Leistungen zurücktreten würde, die ihrerseits Vorrang haben gegenüber solchen Leistungen, denen gegenüber die Beihilfe

kraft ausdrücklicher Regelung nachrangig ist.

3. Eine Aufstockung der Pflegezulage nach § 35 BVG durch Leistungen gemäß § 9

Abs. 4 BhV kann der Kläger nicht aus Gründen der verfassungsrechtlich gewährleisteten Fürsorge (Art. 33 Abs. 5 GG) oder der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG)

verlangen.

Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebietet keine vorrangigen oder eigenständigen

beamtenrechtlichen Leistungen, um den pflegebedingten Bedarf zu decken. Die auf

§ 35 BVG beruhende Pflegezulage ist durchgängig und ohne Rücksicht darauf anzurechnen, ob eine Berechtigung nach dem SGB XI, dem privaten Pflegeversicherungsrecht oder nach dem Beihilferecht der Beamten besteht.

Die Berechtigung des Klägers nach § 1 BVG hat zur Folge, dass er wegen der schädigungsbedingten Pflegebedürftigkeit privilegiert wird. Denn in der höchsten Stufe

der Pflegebedürftigkeit kann er bis zu 1 304 erhalten, während die Pauschalbeihilfe

nach § 9 Abs. 4 Satz 2 BhV maximal 665 beträgt. Eine weitere Privilegierung gegenüber denjenigen, die Pflegeleistungen unabhängig von einem bestimmten Ereignis erhalten, auf dem die Pflegebedürftigkeit beruht, kann der Kläger nicht beanspruchen. Grund für die ungleiche Bemessung der Pflegeleistungen nach dem Bundesversorgungsgesetz und den Beihilfevorschriften ist der besondere Anlass, der zu der

Schädigung führte. Beruht die Pflegebedürftigkeit ganz oder teilweise nicht auf besonderen, leistungsprivilegierenden Lebensumständen, besteht ein nach Art. 3

Abs. 1 GG beachtlicher Grund für die Ungleichbehandlung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Albers Dr. Kugele Groepper

Dr. Bayer Dr. Heitz

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 11 172

(Zwei-Jahres-Betrag der begehrten Pflegepauschalbeihilfe) festgesetzt 13 Abs. 1

Satz 1 GKG a.F.).

Albers Groepper Dr. Bayer

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Beamtenrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

BhV § 9 Abs. 4 NBG § 87 c BVG §§ 1, 35 GG Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5

Stichworte:

Beihilfe bei Pflegebedürftigkeit; Gesetzesvorbehalt; Nachrang; Pauschalbeihilfe, Verhältnis der - zur Pflegezulage nach § 35 BVG.

Leitsatz:

Die dem Beamten bei häuslicher Pflege zustehende Pauschalbeihilfe ist ohne Rücksicht auf die Gründe und den Umfang der Pflegebedürftigkeit subsidiär gegenüber der Pflegezulage nach § 35 BVG.

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