Urteil des BVerwG, Az. 2 C 22.10

Zulage, Echte Rückwirkung, Abschaffung, Ruhegehalt
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 22.10
OVG 3 LB 14/09
Verkündet
am 25. August 2011
Rüger
Geschäftsstellenverwalterin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. August 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert
sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Maidowski,
Dr. Hartung und Dr. von der Weiden
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen den Beschluss des
Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom
1. März 2010 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der 1948 geborene Kläger stand als Beamter der Bundespolizei im Dienst der
Beklagten. Die so genannte Polizeizulage nach Nr. 9 der Anlage I zum Bundes-
besoldungsgesetz erhielt er ununterbrochen seit 1976. Mit dem Erreichen der
für ihn maßgeblichen Altersgrenze von 60 Jahren trat er mit Ablauf des
31. März 2008 in den Ruhestand. Die Bundesfinanzdirektion Nord setzte sein
Ruhegehalt fest, ohne dabei die Polizeizulage zu berücksichtigen. Widerspruch,
Klage und Berufung sind erfolglos geblieben.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die Abschaffung der
an eine zehnjährige Bezugsdauer gebundene Ruhegehaltfähigkeit der Polizei-
zulage durch Gesetz im Jahre 1999 verstoße nicht gegen den verfassungs-
rechtlich fundierten Grundsatz der amtsgemäßen Versorgung. Das Vertrauen
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auf die generelle Beibehaltung der erst 1990 eingeführten Ruhegehaltfähigkeit
der Zulage sei nicht schutzwürdig. Im Übrigen habe der Gesetzgeber eine an-
gemessene Übergangsfrist geschaffen, denn die Polizeizulage habe sich bei
allen Beamten, die bis Ende 2007 in den Ruhestand getreten seien, noch als
ruhegehaltfähig auswirken können.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeu-
tung zugelassen, die Berufung sodann durch Beschluss und unter Verweis auf
die Gründe der erstinstanzlichen Entscheidung zurückgewiesen und die Revisi-
on wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Der Kläger verfolgt mit der Revision sein Begehren weiter. Er beantragt,
den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwal-
tungsgerichts vom 1. März 2010 und das Urteil des
Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom
26. Februar 2009 aufzuheben sowie die Beklagte unter
Aufhebung des Bescheids der Bundesfinanzdirektion Nord
vom 3. März 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbe-
scheids vom 16. Mai 2008 zu verpflichten, das Ruhegehalt
des Klägers unter Berücksichtigung der Zulage nach Nr. 9
der Vorbemerkungen der Anlage I zum Bundesbesol-
dungsgesetz neu festzusetzen.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Der Vertreter des Bundesinteresses hält das Berufungsurteil für zutreffend.
II
Die Revision ist unbegründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts ver-
stößt nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
1. Nach § 4 Abs. 3 BeamtVG wird das Ruhegehalt auf der Grundlage der ruhe-
gehaltfähigen Dienstbezüge und der ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet.
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Maßgeblich ist das zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand geltende
Recht, soweit nicht Übergangsvorschriften etwas anderes regeln. Bestandteile
der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge sind neben dem Grundgehalt und dem
Familienzuschlag sonstige Dienstbezüge, die im Besoldungsrecht als ruhege-
haltfähig bezeichnet sind (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG). Zu den sonstigen
Dienstbezügen zählen Zulagen, die als Amtszulagen stets, als Stellenzulagen
nur dann ruhegehaltfähig sind, wenn dies gesetzlich bestimmt ist (§ 42 Abs. 2
Satz 1 und Abs. 4 BBesG).
Die vom Kläger bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand bezogene Polizeizulage
nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B
(Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) ist eine Stellenzulage im Sinne des
§ 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG. Sie soll die besonderen Belastungen des Polizei-
vollzugsdienstes abgelten, die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht er-
fasst werden (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 1.08 - Buchholz 240.1
BBesO Nr. 32 Rn. 11). Sie war zum Zeitpunkt seines Eintritts in den Ruhestand
nicht ruhegehaltfähig. Lediglich im Zeitraum von 1990 bis einschließlich 1998
war die Polizeizulage gemäß Nr. 3 a der Vorbemerkungen ruhegehaltfähig
(Art. 1 Nr. 14 c und g des Fünften Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtli-
cher Vorschriften vom 28. Mai 1990, BGBl I S. 967), wenn der betroffene Beam-
te mindestens zehn Jahre zulageberechtigend verwendet worden war. Durch
Art. 5 Nr. 22 Buchst. b des Gesetzes zur Umsetzung des Versorgungsberichts
vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666, Versorgungsreformgesetz 1998) wurde die
Vorbemerkung Nr. 3 a jedoch aufgehoben, so dass die Ruhegehaltfähigkeit der
Polizeizulage mit Wirkung vom 1. Januar 1999 wieder beseitigt wurde. § 81
Abs. 2 Satz 1 BBesG in der am 31. März 2008 geltenden Fassung ordnete zwar
übergangsweise die befristete Weitergeltung der Nr. 3 a der Vorbemerkungen
an, allerdings für Beamte der Besoldungsgruppen ab A 10 nur bis Ende 2007.
Der Kläger (Besoldungsgruppe A 13) ist jedoch erst mit Ablauf des Monats
März 2008 in den Ruhestand getreten.
2. Der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage durch Art. 5 Nr. 22 b
des Versorgungsreformgesetzes 1998 und die Übergangsregelung des § 81
Abs. 2 Satz 1 BBesG sind auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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2.1 Es besteht kein aus der Verfassung - insbesondere aus Art. 33 Abs. 5 GG -
abzuleitender Anspruch darauf, die Zulage für vollzugspolizeiliche Aufgaben als
ruhegehaltfähig auszugestalten. Die Polizeizulage weist zwar die Besonderheit
auf, dass sie häufig während sehr langer Zeiträume bezogen wird, weil die be-
troffenen Beamten - wie der Kläger - während ihres gesamten Berufslebens mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind. Auch wenn diese Beamten deshalb
ihren Lebenszuschnitt während ihrer aktiven Dienstzeit auf den dauerhaften
Bezug der Zulage eingestellt haben mögen, ändert dies nichts daran, dass die
Polizeizulage an die Wahrnehmung bestimmter dienstlicher Aufgaben geknüpft
ist. Sie wird für die besonderen physischen und psychischen Anforderungen
des vollzugspolizeilichen Dienstes wie die Notwendigkeit, sich Gefahren für
Leib und Leben auszusetzen oder in extremen Belastungssituationen in kürzes-
ter Zeit einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen, gewährt. Diese Beson-
derheiten werden durch das amtsgemäße Grundgehalt nicht erfasst (vgl. Urteil
vom 26. März 2009, a.a.O., Beschluss vom 22. Februar 2011 - BVerwG 2 B
72.10 - IÖD 2011, 100). Die Polizeizulage zählt daher nicht zum Kernbereich
der beamtenrechtlichen Alimentation. Die Voraussetzungen, unter denen eine
Stellenzulage ruhegehaltfähig ist, sind ausschließlich einfachgesetzlich und
nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG vorgezeichnet (Urteil vom 7. April 2005 - BVerwG
2 C 23.04 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 29 ; vgl. BVerfG, Kammerbe-
schluss vom 19. Dezember 2008 - 2 BvR 380/08 - ZBR 2009, 126). Der Polizei-
zulage kommt insbesondere nicht die Funktion zu, die amtsangemessene Ali-
mentation von Vollzugsbeamten sicherzustellen. Diesem Grundsatz hat bereits
die Alimentation aus dem innegehabten Amt ohne Stellenzulage zu genügen
(ebenso zur Versorgung: Urteil vom 19. Juni 1997 - BVerwG 2 C 34.96 - Buch-
holz 239.1 § 5 BeamtVG Nr. 14 ).
2.2 Auch die Abschaffung der erst 1990 eingeführten Ruhegehaltfähigkeit der
Polizeizulage durch das Versorgungsreformgesetz 1998 mit Wirkung vom
1. Januar 1999 ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt ohne
weiteres für diejenigen Beamten, die die Voraussetzungen der Vorbemerkung
Nr. 3 a zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B - zehnjährige Bezugs-
dauer der Zulage - bei Inkrafttreten des Versorgungsreformgesetzes 1998 nicht
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erfüllten. Art. 5 Nr. 22 b dieses Gesetzes sowie die Übergangsregelung des
§ 81 BBesG genügen aber auch den strengeren, sich aus Art. 33 Abs. 5 GG
ergebenden Anforderungen im Hinblick auf solche Beamte, die zum Zeitpunkt
der Rechtsänderung die Voraussetzungen für die Ruhegehaltfähigkeit der Poli-
zeizulage bereits erdient hatten und damit über eine verfestigte versorgungs-
rechtliche Vertrauensposition verfügten. Zu dieser Gruppe von Betroffenen ge-
hört auch der Kläger.
Zwar entfaltet der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage keine ech-
te Rückwirkung zu Lasten derjenigen Beamten, die erst nach dem 31. Dezem-
ber 2007 in den Ruhestand getreten sind. Denn der Anspruch auf amtsgemäße
Versorgung entsteht erst mit dem Eintritt in den Ruhestand (vgl. Vorlagebe-
schluss vom 19. August 2010 - BVerwG 2 C 34.09 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5
GG Nr. 116, Rn. 25). Allerdings kommt Beamten, die - wie der Kläger - die Vor-
aussetzungen für die Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage erfüllen und deren
Ruhegehalt daher ohne die Rechtsänderung durch das Versorgungsreformge-
setz 1998 unter Einbeziehung der Polizeizulage zu berechnen gewesen wäre,
eine Rechtsposition zu, die einer versorgungsrechtlichen Anwartschaft ähnelt.
In eine solche Rechtsposition kann der Gesetzgeber zwar grundsätzlich eingrei-
fen, da der Alimentationsgrundsatz nicht garantiert, dass die bei Eintritt in das
Beamtenverhältnis geltenden versorgungsrechtlichen Bestimmungen bis zum
Eintritt des Beamten in den Ruhestand unverändert bleiben (BVerfG, Urteil vom
27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258, 288 f.; Kammerbe-
schluss vom 24. September 2007 - 2 BvR 1673/03 u.a. - DVBl 2007, 1435).
Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes, der durch Art. 33
Abs. 5 GG eine besondere Ausprägung erhalten hat, verpflichtet den Gesetz-
geber jedoch, nachteilige Eingriffe in verfestigte versorgungsrechtliche Rechts-
positionen durch angemessene Übergangsregelungen auszugleichen oder ab-
zumildern. Der Gesetzgeber hat die Schwere des Eingriffs einerseits und das
Gewicht der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe andererseits zu be-
rücksichtigen und eine unzumutbare Belastung der betroffenen Beamten zu
vermeiden. Das Vertrauen der nachteilig betroffenen Beamten auf den Fortbe-
stand der Rechtslage ist mit dem besonderen Gewicht, das diesem Vertrauen
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im Beamtenversorgungsrecht zukommt, dem Interesse der Allgemeinheit daran
gegenüberzustellen, die Rechtsordnung auch im Bereich langfristig angelegter
Alterssicherungssysteme ändern zu können, um Anpassungen an veränderte
Zielsetzungen und Gegebenheiten vorzunehmen (Urteil vom 27. Januar 2005
- BVerwG 2 C 39.03 - Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG Nr. 13 ; BVerfG,
Urteil vom 27. September 2005, a.a.O., 300). Allerdings können finanzielle Er-
wägungen und das Bemühen, Ausgaben zu sparen, in aller Regel für sich ge-
nommen nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Altersversor-
gung - als die sich der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit darstellt - angesehen
werden. Vielmehr müssen weitere Gründe hinzukommen, die im Bereich des
Systems der Altersversorgung liegen und die die Kürzung als sachlich gerecht-
fertigt erscheinen lassen (BVerfG, Urteil vom 27. September 2005, a.a.O.,
291 f.; Kammerbeschluss vom 24. September 2007, a.a.O.).
Diesen Maßstäben wird Art. 5 Nr. 22 b des Versorgungsreformgesetzes 1998
noch gerecht. Die Anpassung der Versorgungsleistungen an veränderte demo-
grafische und wirtschaftliche Gegebenheiten sowie die Vereinfachung und Zu-
rückführung des Zulagewesens auf die Grundregeln des § 42 BBesG (vgl.
BTDrucks 13/9527 S. 28, 34) stellen sachliche, über lediglich fiskalische Erwä-
gungen hinausgehende Gründe für den Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der
Polizeizulage dar, auch wenn das zuletzt genannte Regelungsziel nicht ohne
Ausnahme erreicht worden ist (vgl. Nr. 6 der Vorbemerkungen). Überdies war
die Polizeizulage nur während eines Zeitraums von neun Jahren (1990 bis
1998) ruhegehaltfähig.
In Anbetracht dessen trägt die Übergangsregelung des § 81 BBesG Gesichts-
punkten des Vertrauensschutzes angemessen Rechnung. Die Bemessung ei-
nes Übergangszeitraums von derselben Länge, innerhalb dessen die Ruhege-
haltfähigkeit der Zulage auch noch neu erworben werden konnte, sowie die
Wahl eines um drei Jahre längeren Übergangszeitraums für Beamte in niedrige-
ren Besoldungsgruppen ermöglichten es den Betroffenen, sich auf die für sie
nachteiligen Folgen des Versorgungsreformgesetzes 1998 einzustellen.
Schließlich war der Verlust der Ruhegehaltfähigkeit den betroffenen Beamten
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auch wirtschaftlich zumutbar; die Zulage betrug am 1. Januar 1999 ca. 127 €,
auf die der jeweils maßgebliche Ruhegehaltssatz anzuwenden war.
Entgegen der Auffassung des Klägers begründet die Abschaffung der Ruhege-
haltfähigkeit der Polizeizulage auch keinen Verstoß gegen das verfassungs-
rechtliche Gleichheitsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG). Allerdings führt die Übergangs-
regelung des § 81 BBesG dazu, dass das Ruhegehalt von Beamten, die bereits
Ende 1998 die Voraussetzungen für eine Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage
erfüllt hatten und erst 2008 in den Ruhestand getreten sind, ohne Berücksichti-
gung der Polizeizulage zu berechnen ist, während bei Beamten, die diese Vor-
aussetzungen erst in den Jahren nach 1998 erfüllt haben und bis Ende 2007 in
den Ruhestand getreten sind, die Zulage ruhegehaltfähig ist. Diese Ungleich-
behandlung ist jedoch auf das Lebensalter und damit auf ein sachliches Unter-
scheidungskriterium zurückzuführen. Diejenigen Beamten, die bis 2007 in den
Ruhestand getreten sind, waren bei der Abschaffung der Ruhegehaltfähigkeit
durch das Versorgungsreformgesetz bereits älter als Beamte, die - wie der Klä-
ger - von jenem Zeitpunkt an bis zum Eintritt in den Ruhestand (ab 2008) noch
eine längere Zeitspanne zurückzulegen hatten. Dass den lebensälteren Beam-
ten die - noch zu erwerbende - Ruhegehaltfähigkeit der Zulage zugute gekom-
men ist, ist wesentlich auf die Überlegung zurückzuführen, dass ihnen die vom
Gesetzgeber für erforderlich gehaltene Zeitspanne, sich auf die veränderte
Rechtslage einzustellen, nicht mehr in derselben Länge zur Verfügung stand
wie ihren jüngeren Kollegen.
Der Umstand, dass der Kläger die nachteiligen Auswirkungen des Versorgungs-
reformgesetzes 1998 in Kauf zu nehmen hatte, obwohl er nur drei Monate nach
dem Auslaufen der Übergangszeit in den Ruhestand getreten ist, stellt sich,
auch wenn dies vom ihm als subjektive Härte empfunden werden mag, als eine
der mit Stichtagsregelungen typischerweise verbundenen Folgen dar, die durch
die für die Stichtagsregelung sprechenden Gründe gerechtfertigt werden kön-
nen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Herbert
Dr. Heitz
Dr. Maidowski
Dr. Hartung
Dr. von der Weiden
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenrecht
Fachpresse:
ja
Versorgungsrecht
Rechtsquellen:
GG
Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5
BBesG
§ 42, Anl. I Vorbemerkung Nr. 3 a,
Anl. I Vorbemerkung Nr. 9, § 81 Abs. 2 Satz 1
Versorgungsreformgesetz 1998 Art. 5 Nr. 22 b
Stichworte:
Polizeizulage; Ruhegehaltfähigkeit; Versorgungsreformgesetz; Alimentation;
Rückwirkung; Anwartschaft; verfestigte versorgungsrechtliche Vertrauens-
position; Wegfall; Übergangszeitraum.
Leitsatz:
Die Abschaffung der Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage ist mit Art. 33 Abs. 5
und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
Urteil des 2. Senats vom 25. August 2011 - BVerwG 2 C 22.10
I. VG Schleswig vom 26.02.2009 - Az.: VG 12 A 147/08 -
II. OVG Schleswig vom 01.03.2010 - Az.: OVG 3 LB 14/09 -