Urteil des BVerwG vom 25.08.2011

Zulage, Echte Rückwirkung, Abschaffung, Ruhegehalt

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 22.10

OVG 3 LB 14/09

Verkündet

am 25. August 2011

Rüger

Geschäftsstellenverwalterin

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

- 2 -

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 25. August 2011

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert

sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Maidowski,

Dr. Hartung und Dr. von der Weiden

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen den Beschluss des

Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom

1. März 2010 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Der 1948 geborene Kläger stand als Beamter der Bundespolizei im Dienst der

Beklagten. Die so genannte Polizeizulage nach Nr. 9 der Anlage I zum Bundes-

besoldungsgesetz erhielt er ununterbrochen seit 1976. Mit dem Erreichen der

für ihn maßgeblichen Altersgrenze von 60 Jahren trat er mit Ablauf des

31. März 2008 in den Ruhestand. Die Bundesfinanzdirektion Nord setzte sein

Ruhegehalt fest, ohne dabei die Polizeizulage zu berücksichtigen. Widerspruch,

Klage und Berufung sind erfolglos geblieben.

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die Abschaffung der

an eine zehnjährige Bezugsdauer gebundene Ruhegehaltfähigkeit der Polizei-

zulage durch Gesetz im Jahre 1999 verstoße nicht gegen den verfassungs-

rechtlich fundierten Grundsatz der amtsgemäßen Versorgung. Das Vertrauen

- 3 -

auf die generelle Beibehaltung der erst 1990 eingeführten Ruhegehaltfähigkeit

der Zulage sei nicht schutzwürdig. Im Übrigen habe der Gesetzgeber eine an-

gemessene Übergangsfrist geschaffen, denn die Polizeizulage habe sich bei

allen Beamten, die bis Ende 2007 in den Ruhestand getreten seien, noch als

ruhegehaltfähig auswirken können.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeu-

tung zugelassen, die Berufung sodann durch Beschluss und unter Verweis auf

die Gründe der erstinstanzlichen Entscheidung zurückgewiesen und die Revisi-

on wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Der Kläger verfolgt mit der Revision sein Begehren weiter. Er beantragt,

den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwal-

tungsgerichts vom 1. März 2010 und das Urteil des

Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom

26. Februar 2009 aufzuheben sowie die Beklagte unter

Aufhebung des Bescheids der Bundesfinanzdirektion Nord

vom 3. März 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbe-

scheids vom 16. Mai 2008 zu verpflichten, das Ruhegehalt

des Klägers unter Berücksichtigung der Zulage nach Nr. 9

der Vorbemerkungen der Anlage I zum Bundesbesol-

dungsgesetz neu festzusetzen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Vertreter des Bundesinteresses hält das Berufungsurteil für zutreffend.

Die Revision ist unbegründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts ver-

stößt nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1. Nach § 4 Abs. 3 BeamtVG wird das Ruhegehalt auf der Grundlage der ruhe-

gehaltfähigen Dienstbezüge und der ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet.

- 4 -

Maßgeblich ist das zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand geltende

Recht, soweit nicht Übergangsvorschriften etwas anderes regeln. Bestandteile

der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge sind neben dem Grundgehalt und dem

Familienzuschlag sonstige Dienstbezüge, die im Besoldungsrecht als ruhege-

haltfähig bezeichnet sind (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG). Zu den sonstigen

Dienstbezügen zählen Zulagen, die als Amtszulagen stets, als Stellenzulagen

nur dann ruhegehaltfähig sind, wenn dies gesetzlich bestimmt ist (§ 42 Abs. 2

Satz 1 und Abs. 4 BBesG).

Die vom Kläger bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand bezogene Polizeizulage

nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B

(Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) ist eine Stellenzulage im Sinne des

§ 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG. Sie soll die besonderen Belastungen des Polizei-

vollzugsdienstes abgelten, die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht er-

fasst werden (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 1.08 - Buchholz 240.1

BBesO Nr. 32 Rn. 11). Sie war zum Zeitpunkt seines Eintritts in den Ruhestand

nicht ruhegehaltfähig. Lediglich im Zeitraum von 1990 bis einschließlich 1998

war die Polizeizulage gemäß Nr. 3 a der Vorbemerkungen ruhegehaltfähig

(Art. 1 Nr. 14 c und g des Fünften Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtli-

cher Vorschriften vom 28. Mai 1990, BGBl I S. 967), wenn der betroffene Beam-

te mindestens zehn Jahre zulageberechtigend verwendet worden war. Durch

Art. 5 Nr. 22 Buchst. b des Gesetzes zur Umsetzung des Versorgungsberichts

vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666, Versorgungsreformgesetz 1998) wurde die

Vorbemerkung Nr. 3 a jedoch aufgehoben, so dass die Ruhegehaltfähigkeit der

Polizeizulage mit Wirkung vom 1. Januar 1999 wieder beseitigt wurde. § 81

Abs. 2 Satz 1 BBesG in der am 31. März 2008 geltenden Fassung ordnete zwar

übergangsweise die befristete Weitergeltung der Nr. 3 a der Vorbemerkungen

an, allerdings für Beamte der Besoldungsgruppen ab A 10 nur bis Ende 2007.

Der Kläger (Besoldungsgruppe A 13) ist jedoch erst mit Ablauf des Monats

März 2008 in den Ruhestand getreten.

2. Der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage durch Art. 5 Nr. 22 b

des Versorgungsreformgesetzes 1998 und die Übergangsregelung des § 81

Abs. 2 Satz 1 BBesG sind auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

- 5 -

2.1 Es besteht kein aus der Verfassung - insbesondere aus Art. 33 Abs. 5 GG -

abzuleitender Anspruch darauf, die Zulage für vollzugspolizeiliche Aufgaben als

ruhegehaltfähig auszugestalten. Die Polizeizulage weist zwar die Besonderheit

auf, dass sie häufig während sehr langer Zeiträume bezogen wird, weil die be-

troffenen Beamten - wie der Kläger - während ihres gesamten Berufslebens mit

vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind. Auch wenn diese Beamten deshalb

ihren Lebenszuschnitt während ihrer aktiven Dienstzeit auf den dauerhaften

Bezug der Zulage eingestellt haben mögen, ändert dies nichts daran, dass die

Polizeizulage an die Wahrnehmung bestimmter dienstlicher Aufgaben geknüpft

ist. Sie wird für die besonderen physischen und psychischen Anforderungen

des vollzugspolizeilichen Dienstes wie die Notwendigkeit, sich Gefahren für

Leib und Leben auszusetzen oder in extremen Belastungssituationen in kürzes-

ter Zeit einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen, gewährt. Diese Beson-

derheiten werden durch das amtsgemäße Grundgehalt nicht erfasst (vgl. Urteil

vom 26. März 2009, a.a.O., Beschluss vom 22. Februar 2011 - BVerwG 2 B

72.10 - IÖD 2011, 100). Die Polizeizulage zählt daher nicht zum Kernbereich

der beamtenrechtlichen Alimentation. Die Voraussetzungen, unter denen eine

Stellenzulage ruhegehaltfähig ist, sind ausschließlich einfachgesetzlich und

nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG vorgezeichnet (Urteil vom 7. April 2005 - BVerwG

2 C 23.04 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 29 ; vgl. BVerfG, Kammerbe-

schluss vom 19. Dezember 2008 - 2 BvR 380/08 - ZBR 2009, 126). Der Polizei-

zulage kommt insbesondere nicht die Funktion zu, die amtsangemessene Ali-

mentation von Vollzugsbeamten sicherzustellen. Diesem Grundsatz hat bereits

die Alimentation aus dem innegehabten Amt ohne Stellenzulage zu genügen

(ebenso zur Versorgung: Urteil vom 19. Juni 1997 - BVerwG 2 C 34.96 - Buch-

holz 239.1 § 5 BeamtVG Nr. 14 ).

2.2 Auch die Abschaffung der erst 1990 eingeführten Ruhegehaltfähigkeit der

Polizeizulage durch das Versorgungsreformgesetz 1998 mit Wirkung vom

1. Januar 1999 ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt ohne

weiteres für diejenigen Beamten, die die Voraussetzungen der Vorbemerkung

Nr. 3 a zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B - zehnjährige Bezugs-

dauer der Zulage - bei Inkrafttreten des Versorgungsreformgesetzes 1998 nicht

- 6 -

erfüllten. Art. 5 Nr. 22 b dieses Gesetzes sowie die Übergangsregelung des

§ 81 BBesG genügen aber auch den strengeren, sich aus Art. 33 Abs. 5 GG

ergebenden Anforderungen im Hinblick auf solche Beamte, die zum Zeitpunkt

der Rechtsänderung die Voraussetzungen für die Ruhegehaltfähigkeit der Poli-

zeizulage bereits erdient hatten und damit über eine verfestigte versorgungs-

rechtliche Vertrauensposition verfügten. Zu dieser Gruppe von Betroffenen ge-

hört auch der Kläger.

Zwar entfaltet der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage keine ech-

te Rückwirkung zu Lasten derjenigen Beamten, die erst nach dem 31. Dezem-

ber 2007 in den Ruhestand getreten sind. Denn der Anspruch auf amtsgemäße

Versorgung entsteht erst mit dem Eintritt in den Ruhestand (vgl. Vorlagebe-

schluss vom 19. August 2010 - BVerwG 2 C 34.09 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5

GG Nr. 116, Rn. 25). Allerdings kommt Beamten, die - wie der Kläger - die Vor-

aussetzungen für die Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage erfüllen und deren

Ruhegehalt daher ohne die Rechtsänderung durch das Versorgungsreformge-

setz 1998 unter Einbeziehung der Polizeizulage zu berechnen gewesen wäre,

eine Rechtsposition zu, die einer versorgungsrechtlichen Anwartschaft ähnelt.

In eine solche Rechtsposition kann der Gesetzgeber zwar grundsätzlich eingrei-

fen, da der Alimentationsgrundsatz nicht garantiert, dass die bei Eintritt in das

Beamtenverhältnis geltenden versorgungsrechtlichen Bestimmungen bis zum

Eintritt des Beamten in den Ruhestand unverändert bleiben (BVerfG, Urteil vom

27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258, 288 f.; Kammerbe-

schluss vom 24. September 2007 - 2 BvR 1673/03 u.a. - DVBl 2007, 1435).

Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes, der durch Art. 33

Abs. 5 GG eine besondere Ausprägung erhalten hat, verpflichtet den Gesetz-

geber jedoch, nachteilige Eingriffe in verfestigte versorgungsrechtliche Rechts-

positionen durch angemessene Übergangsregelungen auszugleichen oder ab-

zumildern. Der Gesetzgeber hat die Schwere des Eingriffs einerseits und das

Gewicht der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe andererseits zu be-

rücksichtigen und eine unzumutbare Belastung der betroffenen Beamten zu

vermeiden. Das Vertrauen der nachteilig betroffenen Beamten auf den Fortbe-

stand der Rechtslage ist mit dem besonderen Gewicht, das diesem Vertrauen

- 7 -

im Beamtenversorgungsrecht zukommt, dem Interesse der Allgemeinheit daran

gegenüberzustellen, die Rechtsordnung auch im Bereich langfristig angelegter

Alterssicherungssysteme ändern zu können, um Anpassungen an veränderte

Zielsetzungen und Gegebenheiten vorzunehmen (Urteil vom 27. Januar 2005

- BVerwG 2 C 39.03 - Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG Nr. 13 ; BVerfG,

Urteil vom 27. September 2005, a.a.O., 300). Allerdings können finanzielle Er-

wägungen und das Bemühen, Ausgaben zu sparen, in aller Regel für sich ge-

nommen nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Altersversor-

gung - als die sich der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit darstellt - angesehen

werden. Vielmehr müssen weitere Gründe hinzukommen, die im Bereich des

Systems der Altersversorgung liegen und die die Kürzung als sachlich gerecht-

fertigt erscheinen lassen (BVerfG, Urteil vom 27. September 2005, a.a.O.,

291 f.; Kammerbeschluss vom 24. September 2007, a.a.O.).

Diesen Maßstäben wird Art. 5 Nr. 22 b des Versorgungsreformgesetzes 1998

noch gerecht. Die Anpassung der Versorgungsleistungen an veränderte demo-

grafische und wirtschaftliche Gegebenheiten sowie die Vereinfachung und Zu-

rückführung des Zulagewesens auf die Grundregeln des § 42 BBesG (vgl.

BTDrucks 13/9527 S. 28, 34) stellen sachliche, über lediglich fiskalische Erwä-

gungen hinausgehende Gründe für den Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der

Polizeizulage dar, auch wenn das zuletzt genannte Regelungsziel nicht ohne

Ausnahme erreicht worden ist (vgl. Nr. 6 der Vorbemerkungen). Überdies war

die Polizeizulage nur während eines Zeitraums von neun Jahren (1990 bis

1998) ruhegehaltfähig.

In Anbetracht dessen trägt die Übergangsregelung des § 81 BBesG Gesichts-

punkten des Vertrauensschutzes angemessen Rechnung. Die Bemessung ei-

nes Übergangszeitraums von derselben Länge, innerhalb dessen die Ruhege-

haltfähigkeit der Zulage auch noch neu erworben werden konnte, sowie die

Wahl eines um drei Jahre längeren Übergangszeitraums für Beamte in niedrige-

ren Besoldungsgruppen ermöglichten es den Betroffenen, sich auf die für sie

nachteiligen Folgen des Versorgungsreformgesetzes 1998 einzustellen.

Schließlich war der Verlust der Ruhegehaltfähigkeit den betroffenen Beamten

- 8 -

auch wirtschaftlich zumutbar; die Zulage betrug am 1. Januar 1999 ca. 127 €,

auf die der jeweils maßgebliche Ruhegehaltssatz anzuwenden war.

Entgegen der Auffassung des Klägers begründet die Abschaffung der Ruhege-

haltfähigkeit der Polizeizulage auch keinen Verstoß gegen das verfassungs-

rechtliche Gleichheitsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG). Allerdings führt die Übergangs-

regelung des § 81 BBesG dazu, dass das Ruhegehalt von Beamten, die bereits

Ende 1998 die Voraussetzungen für eine Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage

erfüllt hatten und erst 2008 in den Ruhestand getreten sind, ohne Berücksichti-

gung der Polizeizulage zu berechnen ist, während bei Beamten, die diese Vor-

aussetzungen erst in den Jahren nach 1998 erfüllt haben und bis Ende 2007 in

den Ruhestand getreten sind, die Zulage ruhegehaltfähig ist. Diese Ungleich-

behandlung ist jedoch auf das Lebensalter und damit auf ein sachliches Unter-

scheidungskriterium zurückzuführen. Diejenigen Beamten, die bis 2007 in den

Ruhestand getreten sind, waren bei der Abschaffung der Ruhegehaltfähigkeit

durch das Versorgungsreformgesetz bereits älter als Beamte, die - wie der Klä-

ger - von jenem Zeitpunkt an bis zum Eintritt in den Ruhestand (ab 2008) noch

eine längere Zeitspanne zurückzulegen hatten. Dass den lebensälteren Beam-

ten die - noch zu erwerbende - Ruhegehaltfähigkeit der Zulage zugute gekom-

men ist, ist wesentlich auf die Überlegung zurückzuführen, dass ihnen die vom

Gesetzgeber für erforderlich gehaltene Zeitspanne, sich auf die veränderte

Rechtslage einzustellen, nicht mehr in derselben Länge zur Verfügung stand

wie ihren jüngeren Kollegen.

Der Umstand, dass der Kläger die nachteiligen Auswirkungen des Versorgungs-

reformgesetzes 1998 in Kauf zu nehmen hatte, obwohl er nur drei Monate nach

dem Auslaufen der Übergangszeit in den Ruhestand getreten ist, stellt sich,

auch wenn dies vom ihm als subjektive Härte empfunden werden mag, als eine

der mit Stichtagsregelungen typischerweise verbundenen Folgen dar, die durch

die für die Stichtagsregelung sprechenden Gründe gerechtfertigt werden kön-

nen.

- 9 -

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Herbert

Dr. Heitz

Dr. Maidowski

Dr. Hartung

Dr. von der Weiden

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Beamtenrecht

Fachpresse:

Versorgungsrecht

Rechtsquellen:

Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5

BBesG

§ 42, Anl. I Vorbemerkung Nr. 3 a,

Anl. I Vorbemerkung Nr. 9, § 81 Abs. 2 Satz 1

Versorgungsreformgesetz 1998 Art. 5 Nr. 22 b

Stichworte:

Polizeizulage; Ruhegehaltfähigkeit; Versorgungsreformgesetz; Alimentation;

Rückwirkung; Anwartschaft; verfestigte versorgungsrechtliche Vertrauens-

position; Wegfall; Übergangszeitraum.

Leitsatz:

Die Abschaffung der Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage ist mit Art. 33 Abs. 5

und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Urteil des 2. Senats vom 25. August 2011 - BVerwG 2 C 22.10

I. VG Schleswig vom 26.02.2009 - Az.: VG 12 A 147/08 -

II. OVG Schleswig vom 01.03.2010 - Az.: OVG 3 LB 14/09 -