Urteil des BVerwG vom 29.04.2004, 2 C 21.03

B U N D E S V E R W A L T U N G S G E R I C H T

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 21.03 Verkündet OVG 3 LB 108/02 am 29. April 2004 Schütz Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 29. April 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e G r o e p p e r und Dr. B a y e r

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Schleswig- Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2003 wird zurückgewiesen

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I.

Der 1949 geborene Kläger beantragte am 12. Juni 2001 die Bewilligung von Altersteilzeit im Umfang von 50 v.H. seit dem 1. Juni 2004 nach dem sog. Blockmodell.

Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit der Begründung ab, die Landesregierung habe am 5./6. Juni 2001 beschlossen, die Gewährung von Altersteilzeit mit sofortiger

Wirkung auszusetzen. Hiervon seien nach einem präzisierenden Kabinettsbeschluss

vom 16. Juli 2001 lediglich Schwerbeschädigte ausgenommen; außerdem könnten

die obersten Dienstbehörden in Teilbereichen weiterhin Altersteilzeit unter Wegfall

der Planstelle gewähren. Von dieser Möglichkeit habe der Beklagte keinen Gebrauch

gemacht, weil alle durch Altersteilzeit freiwerdenden Planstellen als künftig wegfallend zu kennzeichnen seien. Bereits die jetzige Stellenausstattung sei so knapp bemessen, dass die Aufgaben nur unter großen Schwierigkeiten wahrgenommen werden könnten. Die Situation werde sich infolge zusätzlicher Aufgaben noch weiter verschärfen. Weiterhin sei die Doppelbesetzung der Planstellen während der Freistellungsphase mit einem erheblichen, nicht mehr kompensierbaren finanziellen Mehraufwand verbunden. Vor diesem Hintergrund sei die Aussetzung der Altersteilzeit

unausweichlich; die geschilderten dienstlichen Belange stünden ihrer Bewilligung

entgegen.

Mit seiner Klage ist der Kläger in beiden Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Berufungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Der Kläger habe weder einen Anspruch auf Gewährung von Altersteilzeit noch einen

Anspruch auf Neubescheidung. Zwar bestünden erhebliche Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit der landesrechtlichen Regelung bzw. an ihrer Vereinbarkeit mit

Bundesrecht (§ 44 a BRRG), weil § 88 a Abs. 3 Satz 4, 1. Alternative LBG, nach der

die oberste Dienstbehörde Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen von der Altersteilzeit ausnehmen oder eine höhere Altersgrenze festlegen könne, die Anwendung der Bestimmungen über die Altersteilzeit voraussetzungslos dem nicht gesetzlich gebundenen Ermessen der Exekutive überlasse. Die Altersteilzeit weiche von

den hergebrachten Grundsätzen der vollen Dienstleistungspflicht und der vollen Alimentation ab, lasse sich der Sache nach auch als Regelung eines vorgezogenen

Ruhestandes begreifen und bedürfe einer Regelung der wesentlichen Fragen durch

den Gesetzgeber selbst. Eine gesetzliche Ermächtigung der Exekutive, den Anwendungsbereich der Gesetzesnorm weitgehend selbst zu bestimmen, sei verfassungsrechtlich unzulässig. Auch nach der Schleswig-Holsteinischen Landesverfassung

könne die Exekutive von delegierter Rechtsetzungsgewalt nur in Form der Rechtsverordnung Gebrauch machen.

Auf die Frage der Verfassungswidrigkeit bzw. der Unvereinbarkeit komme es jedoch

nicht an. Sei die Norm nichtig, so scheide sie als Anspruchsgrundlage für die Gewährung der Altersteilzeit aus. Sei sie gültig, so stehe dem Kläger ein aus ihr abzuleitender Anspruch auf Gewährung von Altersteilzeit ebenfalls nicht zu. Nach der Vorschrift

könne Altersteilzeit nur gewährt werden, wenn dringende dienstliche Belange nicht

entgegenstünden. Im Falle des Klägers sei diese Voraussetzung nicht erfüllt. Der

vom Beklagten beurteilungsfehlerfrei für notwendig gehaltenen Neubesetzung gegebenenfalls freiwerdender Stellen stehe das Fehlen entsprechender finanzieller Mittel

im Landeshaushalt entgegen. Die Notwendigkeit der Neubesetzung folge aus dem

Bericht einer Arbeitsgruppe vom 27. Februar 2001, die zu dem Ergebnis gelangt sei,

dass in sämtlichen Fachbereichen der Staatlichen Umweltämter Defizite bei der Aufgabenerledigung bestünden und ein weiterer Zuwachs an Aufgaben erkennbar sei.

Bereits jetzt bestehe ein personelles Defizit von ca. 33 v.H., dessen Beseitigung an-

gesichts der Haushaltslage des Landes nicht zu erwarten sei. Die im Nachtragshaushalt vorgesehene Netto-Kreditaufnahme sei verfassungsmäßig nur durch die

vom Landtag festgestellte ernsthafte und nachhaltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gerechtfertigt. Die Nichtgewährung von Altersteilzeit sei ein

Mittel, die weitere Reduzierung des Personalbestandes zu vermeiden. Sie trage außerdem der Prognose Rechnung, dass auch im Zeitpunkt der Freistellungsphase des

Klägers noch ein erheblicher Personalbedarf bestehen werde, während die finanzpolitische Situation des Landes keine so grundlegende Verbesserung erwarten lasse,

dass die für die Neubesetzung erforderlichen Mittel zur Verfügung stünden.

Mit der Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts. Er beantragt,

die Urteile des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2003 und des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 15. Juli 2002 sowie die Bescheide des Beklagten vom 30. November 2001 und 7. März 2002 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Antrag des Klägers auf Gewährung von Altersteilzeit gemäß § 88 a Abs. 3 LBG SH unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und beantragt deren Zurückweisung.

II.

Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung der

beantragten Altersteilzeit.

Anspruchsgrundlage für die Gewährung von Altersteilzeit ist § 88 a Abs. 3 Satz 1 des

Landesbeamtengesetzes - LBG - in der zum Zeitpunkt des Beginns der Altersteilzeit

maßgeblichen Fassung vom 19. November 2001 - GVOBl Schl.-H. S. 184. Danach

kann Beamten mit Dienstbezügen auf Antrag, der sich auf den Zeitraum bis zum Beginn des Ruhestandes erstrecken muss, Teilzeitbeschäftigung mit der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit bewilligt werden, wenn der Beamte das 55. Lebensjahr vollendet hat, er in den letzten fünf Jahren vor Beginn der Teilzeitbeschäftigung insgesamt mindestens drei Jahre vollzeitbeschäftigt war, die Teilzeitbeschäftigung vor

dem 1. August 2004 beginnt und dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Die ermäßigte Arbeitszeit kann auch nach § 88 Abs. 5 Satz 1 LBG im so ge-

nannten Blockmodell abgeleistet werden; der Bewilligungszeitraum darf dabei zehn

Jahre nicht überschreiten (§ 88 a Abs. 3 Satz 3 LBG). Nach § 88 a Abs. 3 Satz 4

LBG kann die oberste Dienstbehörde Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen

von der Altersteilzeit ausnehmen, abweichend von Satz 1 Nr. 1 eine höhere Altersgrenze festlegen und bestimmen, dass die ermäßigte Arbeitszeit nur im Blockmodell

abgeleistet werden darf. Diese Entscheidung unterliegt der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung (§ 88 a Abs. 3 Satz 5 LBG).

Der Begriff des dienstlichen Belangs umschreibt ebenso wie der des "dienstlichen

Bedürfnisses" eine gesetzliche Voraussetzung für die Ermessensentscheidung (vgl.

Urteil vom 28. April 1966 - BVerwG 2 C 68.63 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 6). Über

sie entscheidet der Dienstherr ohne Beurteilungsspielraum. Seine Entscheidung ist

vom Gericht vollen Umfangs nachzuprüfen. Allerdings hat es dabei zu respektieren,

dass dienstliche Belange vom Dienstherrn in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts maßgebend geprägt werden durch verwaltungspolitische Entscheidungen, die nur beschränkter gerichtlicher Überprüfung unterliegen (Urteil vom

25. Januar 1967 - BVerwG 6 C 58.65 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 8, S. 38). Es ist in

erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele

die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Priorität zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern.

Der in verschiedenen Gesetzen verwendete unbestimmte Rechtsbegriff der "öffentlichen Belange" (der "öffentlichen Interessen", "Interessen der Allgemeinheit" und dgl.)

hat keinen allgemeingültigen Inhalt. Er erfüllt in den einzelnen Gesetzen nach der

ihnen jeweils zugrunde liegenden Interessenlage eine unterschiedliche Funktion.

Sein materieller Sinngehalt und seine besondere Bedeutung ergeben sich erst aus

der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie

aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist (vgl.

Urteil vom 9. Februar 1972 - BVerwG 6 C 20.69 - BVerwGE 39, 291 <296>).

Inhaltlich ist unter "dienstlichen Belangen" i.S. des § 88 a Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 LBG

das engere öffentliche, d.h. dienstliche Interesse an sachgemäßer und reibungsloser

Aufgabenerfüllung der Verwaltung zu verstehen (Plog/Wiedow/Lemhöfer, § 72 a

BBG Rn. 8). "Dringende" dienstliche Belange sind solche aus dem Dienstbetrieb re-

sultierenden Bedürfnisse, deren Bedeutung über das Normalmaß hinausgeht, die

also mit erhöhter Prioritätsstufe ein bestimmtes Handeln oder Unterlassen erfordern,

um einen effektiven dienstlichen Betrieb zu gewährleisten. Sie liegen damit zwar

noch unterhalb der Schwelle der "zwingenden" dienstlichen Belange (vgl. § 88 a

Abs. 2 Satz 2 LBG), sind ihnen aber bereits angenähert (vgl. Senatsurteil vom

28. November 2002 - BVerwG 2 CN 1.01 - BVerwGE 117, 219 <222 f.> zum Begriff

des "dringenden öffentlichen Interesses").

Mit dem Erfordernis, dass dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen dürfen, trägt § 88 a Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 LBG einerseits dem Bedürfnis des Dienstherrn

Rechnung, im Bedarfsfall auf die volle Arbeitsleistung des Beamten zurückzugreifen.

Andererseits berücksichtigt der Umstand, dass nicht jeder dienstliche Belang, sondern nur dringende dienstliche Belange der Gewährung der Altersteilzeit entgegenstehen, das berechtigte Interesse des Beamten, die Endphase seiner dienstlichen

Laufbahn, die sich nach § 88 a Abs. 3 Satz 3 LBG auf bis zu zehn Jahre erstrecken

kann, mit einer gewissen Verlässlichkeit zu planen.

Keine dringenden dienstlichen Belange sind solche Auswirkungen der Maßnahme,

die regelmäßig und generell mit ihr verbunden sind, beispielsweise die Tatsache,

dass der ausscheidende Beamte nicht mehr zur Verfügung steht, dass gegebenenfalls eine Ersatzkraft eingestellt werden muss und dass damit die Beihilfe-, Besoldungs- und Pensionslasten des Dienstherrn einzelfallbezogen ansteigen. Ebenso

wenig kommen mit der Gewährung der Altersteilzeit verbundene Erschwernisse wie

zum Beispiel die Notwendigkeit einer gewissen Umorganisation als entgegenstehende dringende Belange in Betracht.

Das kumulierte fiskalische Interesse daran, die Kosten für das im öffentlichen Dienst

beschäftigte Personal niedrig zu halten, kann jedoch einen dringenden dienstlichen

Belang darstellen, der die Möglichkeiten der Gewährung der Altersteilzeit einschränkt. Insbesondere ist es möglich, dass die allgemeine Haushaltslage des Landes auf die sachgemäße und reibungslose Erfüllung der der Verwaltung übertragenen Aufgaben zurückwirkt - etwa, weil der ausscheidende Beamte aus Mangel an

Haushaltsmitteln nicht ersetzt werden kann, seine Stelle aber zur Erfüllung der vorgegebenen Aufgaben besetzt bleiben muss. Wenn und soweit dies der Fall ist, han-

delt es sich um einen dringenden dienstlichen Belang, der einer Gewährung von Altersteilzeit in entsprechendem Umfang entgegensteht.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, an die der Senat mangels durchgreifender Verfahrensrügen gebunden ist, werden die Aufgaben der staatlichen Umweltämter in Schleswig-Holstein vor dem Hintergrund wachsender gemeinschaftsrechtlicher Einflussnahme in Zukunft noch weiter zunehmen. Die personelle Ausstattung der staatlichen Umweltämter ist bereits jetzt so knapp bemessen, dass die Aufgaben nur unter großen Schwierigkeiten wahrgenommen werden können. Andererseits lässt die Haushaltslage des Landes Neueinstellungen nicht zu. Diese Feststellungen reichen aus, um ein dringendes dienstliches Interesse an der vollen Ausschöpfung der Arbeitskraft der vorhandenen Beamten und damit einen dringenden

dienstlichen Belang zu begründen. Dabei ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte aus der jetzigen Finanzsituation des Landes die Prognose ableitet, die Finanzlage

lasse auch in absehbarer Zukunft keine grundlegende Verbesserung erwarten, wenn

der Kläger in die Auslaufphase des Blockmodells eintritt und damit die Neubesetzung

seines Dienstpostens erforderlich wird. Diese Prognose durfte das Berufungsgericht

seiner Entscheidung zugrunde legen. Eine Beweiserhebung musste sich ihm nicht

aufdrängen. Stichhaltige Anhaltspunkte, die eine Fehlerhaftigkeit der Prognose in

Betracht ziehen ließen, sind nicht dargetan. Wenn das Vorbringen der Revision zutrifft, dass die Haushaltslage auch schon zwei Jahre vorher - zur Zeit des Gesetzesbeschlusses - ähnlich ungünstig gewesen sei, nimmt dies der Prognose nichts an

Schlüssigkeit. Die Verfestigung einer schlechten Haushaltslage über mehrere Jahre

kann vor dem Hintergrund der ursprünglichen Erwartung einer baldigen Besserung

eine negative Entwicklung bedeuten. Eine derartige Verfestigung gemahnt daher zu

zusätzlicher Vorsicht bei der Einschätzung der Lage. Jedenfalls wäre es mit den

Grundsätzen einer vorausschauenden Haushaltsführung nicht vereinbar, dem Land

durch die Gewährung von Altersteilzeit Lasten aufzuerlegen, die es nach heutiger

Einschätzung voraussichtlich nicht zu tragen in der Lage sein wird.

Die oberste Dienstbehörde des Klägers war befugt, die in ihrem Bereich entgegenstehenden dienstlichen Belange generell festzustellen oder, falls keine Belange entgegenstehen, die Ermessensausübung zu generalisieren.

Die Vorschrift des § 88 a Abs. 3 LBG verstößt weder gegen Verfassungsrecht noch

gegen einfaches Bundesrecht.

Nach § 44 a BRRG ist Teilzeitbeschäftigung für Beamte durch Gesetz zu regeln. Aus

dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit und der Gesetzesbindung folgt zugleich, dass

die gesetzliche Regelung selbst ihren Anwendungsbereich festlegen muss und nicht

etwa der gesetzesvollziehenden Verwaltung einen Ermessenspielraum öffnen darf,

das Gesetz anzuwenden oder davon abzusehen. Ein solcher "voraussetzungsloser"

Gestaltungsspielraum wird durch § 88 a Abs. 3 Satz 4 LBG nicht eröffnet. Vielmehr

ist auch die oberste Dienstbehörde bei ihrer Entscheidung, Verwaltungsbereiche und

Beamtengruppen vor der Altersteilzeit auszunehmen, eine höhere Altersgrenze festzulegen und zu bestimmen, dass die ermäßigte Arbeitszeit nur im so genannten

Blockmodell geleistet werden darf, an die tatbestandlichen Anforderungen des Abs. 3

Satz 1 LBG gebunden.

§ 88 a Abs. 3 Satz 1 LBG eröffnet der Verwaltung unter der sachlichen Voraussetzung, dass dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen, das Ermessen, einem Antrag des Beamten, der die persönlichen Voraussetzungen der Bestimmung

erfüllt, Teilzeitbeschäftigung mit der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit zu bewilligen. Die oberste Landesbehörde, in deren Bereich das Ermessen auszuüben ist,

darf auch ohne besondere gesetzliche Ermächtigung ermessensleitende Richtlinien

erlassen, um eine gleichmäßige Ausübung des Ermessens sicherzustellen. Nichts

anderes besagt § 88 a Abs. 3 Satz 4 LBG; die Vorschrift unterstreicht und konturiert

lediglich dieses der Verwaltung ohnehin bereits nach Satz 1 zustehende Recht.

Durch sie lenkt der Gesetzgeber den Blick der obersten Dienstbehörde gezielt darauf, ihr Ermessen auch mit Rücksicht darauf auszuüben, wie sich mehrere, unkoordinierte Einzelmaßnahmen nachgeordneter Behörden kumulativ auswirken können.

Die Vorschrift stellt deshalb deklaratorisch klar, dass sich das Ermessen auch auf

einzelne Verwaltungsbereiche, Beamten- und Altersgruppen erstreckt. Die Vorschrift

ermächtigt demgegenüber weder zum Erlass einer Rechtsverordnung noch dazu, die

Anwendung des § 88 a Abs. 3 Satz 1 LBG insgesamt "auszusetzen", d.h. in ihrem

gesamten Anwendungsbereich nicht anzuwenden. In diesem Sinne ist die Vorschrift

vom Beklagten auch nicht verstanden oder angewandt worden, wenn auch der Begriff des "Aussetzens" einem möglichen Missverständnis Vorschub geleistet haben

mag. Von einer generellen Anordnung, das Gesetz nicht mehr anzuwenden, kann

schon deswegen keine Rede sein, weil sich der Beschluss der Landesregierung nur

auf den Bereich der unmittelbaren Landesverwaltung und nicht auf den der kommunalen Gebietskörperschaften und der sonstigen zur Anwendung des Landesbeamtengesetzes verpflichteten Einrichtungen bezog und im Übrigen Ausnahmen zugunsten Schwerbeschädigter ebenso zuließ wie Ausnahmen in solchen Fällen, in denen

die Planstelle des Beamten wegfallen sollte. Dass die Bestimmung nur das Ermessen betrifft, ergibt sich auch aus der Regelung in § 88 a Abs. 3 Satz 5 LBG, dass eine Entscheidung nach Satz 4 der Mitbestimmung unterliegt; diese zielt vorwiegend

auf Ermessensentscheidungen der Verwaltung und weniger auf deren zwingende

gesetzliche Voraussetzungen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Albers Prof. Dawin Dr. Kugele

Groepper Dr. Bayer

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 13

Abs. 4 Satz 1 Buchst. a, Satz 2 GKG auf 25 435 € festgesetzt.

Albers Dr. Kugele Groepper

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Beamtenrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

BRRG LBG SH § 44 a § 88 a

Stichworte:

Altersteilzeit, Blockmodell; dringende dienstliche Belange; Ermessen; ermessensleitende Richtlinien; Teilzeitbeschäftigung.

Leitsätze:

Die Gewährung von Altersteilzeit an Beamte steht in Schleswig-Holstein nur dann im Ermessen des Dienstherrn, wenn dringende dienstliche Interessen nicht entgegenstehen. An dieser Voraussetzung kann es fehlen, wenn die Haushaltslage es gegenwärtig und in absehbarer Zukunft unmöglich macht, durch Teilzeitarbeit freiwerdende Stellen erneut zu besetzen, obwohl deren Wiederbesetzung erforderlich ist. Die oberste Dienstbehörde ist befugt, dies generell für ihren Bereich festzustellen und ermessensleitende Richtlinien zu erlassen.

Urteil des 2. Senats vom 29. April 2004 - BVerwG 2 C 21.03

I. VG Schleswig vom 15.07.2002 - Az.: VG 11 A 55/02 - II. OVG Schleswig vom 16.05.2003 - Az.: OVG 3 LB 108/02 -