Urteil des BVerwG, Az. 2 C 2.11

Beamtenverhältnis, Versorgung, Zugang, Altersgrenze
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 2.11
VG 1 K 4879/09
Verkündet
am 23. Februar 2012
Stowasser
Obersekretär
als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 23. Februar 2012
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz und
Dr. von der Weiden, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen
sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski und Dr. Hartung
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwal-
tungsgerichts Gelsenkirchen vom 10. November 2010 wird
zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin, die als tarifbeschäftigte Lehrerin im Dienst des Beklagten steht,
strebt die Übernahme in das Beamtenverhältnis an.
Die 1957 geborene Klägerin bestand im Juni 1987 die Zweite Staatsprüfung für
das Lehramt für die Sekundarstufe II. Nach verschiedenen beruflichen Tätigkei-
ten außerhalb des Schuldienstes stellte der Beklagte sie zu Beginn des Schul-
jahres 2001/02 durch Abschluss eines Arbeitsvertrags als Lehrerin ein. Seitdem
unterrichtet die Klägerin an einem Berufskolleg.
Nachdem das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 19. Februar 2009
- BVerwG 2 C 18.07 - die damaligen laufbahnrechtlichen Regelungen des Be-
klagten über Höchstaltersgrenzen für Lehrer für unwirksam erklärt hatte, stellte
die Klägerin im Mai 2009 einen Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhält-
nis auf Probe. Daraufhin teilte die Bezirksregierung Arnsberg mit, sie werde
über den Antrag entscheiden, wenn das Vorgehen von Verordnungsgeber und
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Ministerium feststehe. Am 18. Juli 2009 trat die neue Laufbahnverordnung des
Beklagten in Kraft, in der die Höchstaltersgrenze auf das vollendete 40. Lebens-
jahr festgelegt wird. Im Hinblick darauf lehnte der Beklagte den Antrag ab. Das
Verwaltungsgericht hat die Klage auf erneute Bescheidung des Übernahmean-
trags mit im Wesentlichen folgender Begründung abgewiesen:
Nach den neuen laufbahnrechtlichen Regelungen über die Höchstaltersgrenze
könne die Klägerin nicht verbeamtet werden. Zwar bestünden Bedenken gegen
die Rechtswirksamkeit dieser Regelungen, weil nicht festgestellt werden könne,
von welchen Erwägungen sich der Verordnungsgeber bei der Festlegung der
Höchstaltersgrenze und der Ausnahmen habe leiten lassen. Das Gericht
schließe sich jedoch aus Gründen der Rechtseinheitlichkeit der Rechtspre-
chung des Oberverwaltungsgerichts Münster an, das die Regelungen für
rechtswirksam halte.
Der Verbleib der Klägerin im Tarifbeschäftigtenverhältnis stelle keine unbillige
Härte dar. Die Klägerin habe ihren Antrag als Reaktion auf das Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts vom 19. Februar 2009 gestellt. Wie alle tarifbeschäftig-
ten Lehrer, die daraufhin ihre Verbeamtung beantragt hätten, habe sie davon
ausgehen müssen, dass der Verordnungsgeber eine neue Höchstaltersgrenze
mit Geltung auch für die seit Februar 2009 gestellten Übernahmeanträge festle-
gen werde. Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des früheren Einstel-
lungsverfahrens lägen nicht vor.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision beantragt die
Klägerin,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom
10. November 2010 und den Bescheid der Bezirksregie-
rung Arnsberg vom 29. September 2009 aufzuheben und
den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Kläge-
rin auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut
zu entscheiden.
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Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II
Die Sprungrevision der Klägerin ist zulässig. Das Verwaltungsgericht hat sie in
dem angefochtenen Urteil zugelassen; der Beklagte hat der Einlegung form-
und fristgerecht zugestimmt (§ 134 Abs. 1 Satz 1 und 3 VwGO). Die Zulassung
der Revision bindet den Senat; er hat nicht zu prüfen, ob der vom Verwaltungs-
gericht angenommene Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung gemäß
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gegeben ist.
Die Sprungrevision ist nicht begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ver-
stößt nicht gegen revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO; § 127 Nr. 2
BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Die hier anwendbaren laufbahnrechtli-
chen Regelungen über Höchstaltersgrenzen stehen in Einklang mit Verfas-
sungs- und Unionsrecht. Sie schließen die Übernahme der Klägerin in das Be-
amtenverhältnis auf Probe aus. Ein Wiederaufgreifen des 2001 bestandskräftig
abgeschlossenen Einstellungsverfahrens kommt nicht in Betracht.
1. Die Klägerin kann die erneute Bescheidung ihres Übernahmeantrags nicht
schon deshalb verlangen, weil zum Zeitpunkt der Antragstellung keine rechts-
wirksame Höchstaltersgrenze bestanden hat. Vielmehr ist das Klagebegehren
nach den Regelungen über Höchstaltersgrenzen für Lehrer in der nordrhein-
westfälischen Laufbahnverordnung in der Fassung vom 30. Juni 2009
- LVO NRW - (GV. NRW S. 381) zu beurteilen.
Der Erfolg einer Klage, mit der ein Anspruch auf Erlass eines Verwaltungsakts
oder auf erneute Entscheidung darüber geltend gemacht wird, richtet sich nach
dem materiellen Recht, das zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung auf
den Sachverhalt anzuwenden ist. Aufgrund der Bindung an Gesetz und Recht
(Art. 20 Abs. 3 GG) haben die Gerichte bei der Beurteilung von Verpflichtungs-
und Neubescheidungsbegehren Rechtsänderungen zu beachten, die während
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des behördlichen oder gerichtlichen Verfahrens in Kraft getreten sind, sofern
das neue, zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltende Recht nichts
anderes bestimmt. Durch seine Auslegung ist zu ermitteln, ob Verpflichtungs-
und Neubescheidungsbegehren für bestimmte Fallkonstellationen noch nach
dem aufgehobenen oder inhaltlich geänderten Recht zu beurteilen sind (stRspr;
vgl. Urteile vom 31. März 2004 - BVerwG 8 C 5.03 - BVerwGE 120, 246 <250>
= Buchholz 428 § 4 Abs. 3 VermG Nr. 20 S. 74 f. und vom 24. Juni 2004
- BVerwG 2 C 45.03 - BVerwGE 121, 140 <143 f.> = Buchholz 237.0 § 9
BaWüLBG Nr. 1 S. 4).
Dies gilt auch dann, wenn die Verwaltung den Erlass des beantragten Verwal-
tungsakts rechtswidrig abgelehnt hat, diese Entscheidung aber von einer da-
nach in Kraft getretenen Rechtsänderung gedeckt wird. Auch hier kann das
Verwaltungsgericht die Verwaltung nur dann zum Erlass des Verwaltungsakts
oder zur erneuten Entscheidung darüber verurteilen, wenn das neue Recht für
diese Fälle die Anwendung des alten Rechts anordnet oder einen Anspruch für
derartige Fälle (sog. Folgenbeseitigungslast) einräumt (stRspr, vgl. Urteile vom
17. Dezember 1954 - BVerwG 5 C 97.54 - BVerwGE 1, 291 <295 f.>
= Buchholz 332 § 72 MRVO 165 Nr. 2 S. 3 f., vom 6. März 1987 - BVerwG 8 C
65.84 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 99 S. 2, vom 18. Juni 1998 - BVerwG 2 C
20.97 - Buchholz 237.7 § 15 NWLBG Nr. 2 S. 2 und vom 24. Juni 2004 a.a.O.
S. 143 f. bzw. S. 4).
Nach diesen Rechtsgrundsätzen sind die Regelungen über die Höchstalters-
grenze für Lehrer in der nordrhein-westfälischen Laufbahnverordnung in der
Fassung vom 30. Juni 2009 auf alle Anträge auf Einstellung oder Übernahme in
das Beamtenverhältnis auf Probe anwendbar, die zum Zeitpunkt des Inkrafttre-
tens dieser Rechtsverordnung am 18. Juli 2009 nicht bestandskräftig beschie-
den waren. Dementsprechend hängt der Erfolg einer Klage, mit der ein An-
spruch auf rechtsfehlerfreie Entscheidung über die Verbeamtung als Lehrer gel-
tend gemacht wird, davon ab, ob diese neuen Regelungen mit höherrangigem
Recht vereinbar sind und im Falle ihrer Rechtswirksamkeit die Ablehnung des
Einstellungs- oder Übernahmeantrags decken.
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2. Die Regelungen der §§ 6, 52 Abs. 1 und § 84 Abs. 2 LVO NRW über Höchst-
altersgrenzen für die Einstellung und Übernahme in das Beamtenverhältnis auf
Probe in einer Lehrerlaufbahn sind mit Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar.
a) Höchstaltersgrenzen für die Verbeamtung verwehren Bewerbern mit höhe-
rem Lebensalter den nach Maßgabe des Art. 33 Abs. 2 GG eröffneten Zugang
zum Beamtenverhältnis. Der in dieser Vorschrift verankerte hergebrachte
Grundsatz des Berufsbeamtentums vermittelt Bewerbern um ein öffentliches
Amt einen unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleisteten Anspruch darauf,
dass über die Bewerbung ausschließlich nach Kriterien entschieden wird, die
unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung betreffen (stRspr; vgl.
Urteil vom 17. August 2005 - BVerwG 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99 <102 f.>
= Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32 Rn. 18 f.). Das Lebensalter kann nur
dann ein leistungsbezogenes Kriterium darstellen, wenn daraus bei typisieren-
der Betrachtung Schlussfolgerungen für die Erfüllung der Anforderungen des
Dienstes gezogen werden können. Dies gilt z.B. für den Polizeivollzugs- und
Feuerwehrdienst, nicht aber für die Tätigkeit als Lehrer. Daher knüpft der vom
Lebensalter abhängige Zugang zu einer Lehrerlaufbahn an ein nicht durch
Art. 33 Abs. 2 GG gedecktes Kriterium an (Urteile vom 19. Februar 2009
- BVerwG 2 C 18.07 - BVerwGE 133, 143 = Buchholz 237.7 § 15 NWLBG Nr. 6
und vom 24. September 2009 - BVerwG 2 C 31.08 - Buchholz
11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 44 Rn. 21).
Die Höchstaltersgrenze des nordrhein-westfälischen Laufbahnrechts kann als
Einschränkung des Art. 33 Abs. 2 GG nur durch Interessen gerechtfertigt wer-
den, die ihrerseits Verfassungsrang haben. Das Interesse des Dienstherrn an
einem ausgewogenen zeitlichen Verhältnis von Lebensdienstzeit und Ruhe-
standszeit der Beamten stellt ein solches Interesse dar. Es folgt aus den von
Art. 33 Abs. 5 GG geschützten hergebrachten Grundsätzen des Lebenszeit-
und des Alimentationsprinzips.
Das Lebenszeitprinzip soll eine integre, ausschließlich an Gesetz und Recht
orientierte Amtsführung fördern, indem es die Beamten mit rechtlicher und wirt-
schaftlicher Sicherheit ausstattet. Zu diesem Zweck gewährleistet es die Struk-
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tur des Beamtenverhältnisses als ein auf Lebenszeit angelegtes Dienst- und
Treueverhältnis, den Schutz der auf Lebenszeit berufenen Beamten vor Entlas-
sung sowie im Zusammenwirken mit dem Alimentationsprinzip die amtsange-
messene Besoldung und lebenslange Versorgung (BVerfG, Beschluss vom
28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <221 f.>; BVerwG, Vorlagebe-
schluss vom 27. September 2007 - BVerwG 2 C 21.06, 26.06 und 29.07 -
BVerwGE 129, 272 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 90 ).
Die Beamten haben Persönlichkeit und Arbeitskraft dem Dienstherrn grundsätz-
lich während des gesamten Berufslebens zur Verfügung zu stellen. Diese
Dienstleistungspflicht steht in einem engen sachlichen Zusammenhang mit der
lebenslang zu gewährenden Alimentation. Beamte erdienen ihre Altersversor-
gung durch die Dienstleistung, d.h. während der Dienstzeit. Die Dienstbezüge
sind im Hinblick auf die künftigen Versorgungsansprüche niedriger festgesetzt.
Der Dienstherr behält einen fiktiven Anteil ein, um die Versorgung zu finanzie-
ren (BVerfG, Urteile vom 6. März 2002 - 2 BvL 17/99 - BVerfGE 105, 73 <115>
und vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258 <298>).
Nach dem Alimentationsprinzip richtet sich die Versorgung der Ruhestandsbe-
amten nach dem letzten Amt. Der amtsangemessene Lebenszuschnitt soll auch
im Ruhestand erhalten bleiben. Der Gesetzgeber darf die Maßgeblichkeit des
letzten Amtes an eine Mindestverweildauer in diesem Amt von höchstens zwei
Jahren knüpfen (BVerfG, Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 -
BVerfGE 117, 372 <384 f.>). Des Weiteren erstreckt sich auch im Ruhestand
die Alimentation nach Art. 33 Abs. 5 GG auf die Gewährung von Beihilfen als
Hilfeleistungen in Krankheits- und Pflegefällen und bezieht die Hinterbliebenen-
versorgung ein.
Diese durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Ausstattung der Altersversorgung
und ihr Zusammenhang mit der auf das gesamte Berufsleben ausgerichteten
Dienstleistungspflicht der Beamten verleiht dem Interesse an angemessen lan-
gen Lebensdienstzeiten vor dem Eintritt in den Ruhestand einen verfassungs-
rechtlichen Stellenwert. Es folgt aus dem Lebenszeit- und Alimentationsprinzip,
die die lebenslange Versorgung der Ruhestandsbeamten gewährleisten (Urteile
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vom 28. Oktober 2004 - BVerwG 2 C 23.03 - BVerwGE 122, 147 <153>
= Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 30 S. 19 und vom 19. Februar 2009 a.a.O.
Rn. 10).
b) Es ist Sache des Dienstherrn festzulegen, welche Lebensdienstzeit er für
angemessen hält, um die Altersversorgung zu erdienen. Diese Zeit wird zum
einen durch die gesetzliche Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand be-
grenzt. Bei ihrer Festlegung steht dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs-
spielraum zu. Sie ist das Ergebnis gesundheits-, finanz-, arbeitsmarkt- und per-
sonalpolitischer Erwägungen wie etwa zu dem Umfang der staatlichen Aufga-
ben, der Entwicklung der Versorgungslasten oder der Altersstrukturen des öf-
fentlichen Dienstes (BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1985 - 2 BvL
18/83 - BVerfGE 71, 255 <269>; BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2008
- BVerwG 2 C 26.07 - BVerwGE 133, 25 = Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG
Nr. 17, jeweils Rn. 13). Tritt der Beamte vor Erreichen des dafür vorgesehenen
Alters in den Ruhestand, ist das Gleichgewicht zwischen Dienst und Ruhestand
verschoben, weil dem Dienstherrn die Arbeitskraft des Beamten zu früh verlo-
ren geht (stRspr; vgl. nur Urteil vom 17. Dezember 2008 a.a.O. Rn. 10 f.).
Die Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand kann aber ein ausgewogenes
Verhältnis von Lebensdienstzeit und Ruhestandszeit für sich genommen nicht
sicherstellen. Hierfür bedarf es zusätzlich einer Höchstaltersgrenze für Einstel-
lung und Übernahme in das Beamtenverhältnis. Beide Altersgrenzen verfolgen
dieselbe Zielsetzung, sodass sich die für ihre Rechtfertigung bedeutsamen Er-
wägungen decken.
Allerdings wird der Einschätzungsspielraum bei der Festlegung der Höchstal-
tersgrenze durch den in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz er-
heblich eingeschränkt. In den Fällen, in denen aus dem Lebensalter der Bewer-
ber keine Rückschlüsse auf Eignung, Befähigung und fachliche Leistung gezo-
gen werden können, muss der Zugang zum Beamtenverhältnis auch für ältere
Bewerber mit außergewöhnlichem beruflichen Werdegang oder Lebensweg
offen gehalten werden. Gleiches gilt für Bewerber, deren Berufsausbildung sich
aus anerkennenswerten Gründen verzögert hat. Den Angehörigen dieser Grup-
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pen muss bei typisierender Betrachtung eine realistische Chance eröffnet wer-
den, nach leistungsbezogenen Kriterien Zugang zum Beamtenverhältnis zu er-
halten. Daher darf sich eine Höchstaltersgrenze nicht ausschließlich an demje-
nigen Zeitraum orientieren, der üblicherweise benötigt wird, um die laufbahn-
rechtlich vorgeschriebenen Schul- und Fachausbildungen zu absolvieren. Viel-
mehr muss sie zusätzlich einen großzügig bemessenen zeitlichen Korridor für
Einstellung und Übernahme belassen. Davon ausgehend kann die Höchstal-
tersgrenze umso niedriger festgelegt werden, je weiter die vorgesehenen Aus-
nahmen, d.h. die Möglichkeiten einer Anhebung, reichen (Urteil vom 19. Febru-
ar 2009 a.a.O. Rn. 22).
Die Dienstzeit von ungefähr zwanzig Jahren, die derzeit erforderlich ist, um das
nach fünf Dienstjahren gewährte Mindestruhegehalt zu erdienen, stellt eine Ori-
entierungshilfe, aber keine bindende Vorgabe für die Bestimmung der Höchstal-
tersgrenze dar. Es ist nicht ausgeschlossen, ein Lebensalter als Höchstalters-
grenze festzulegen, das niedriger liegt als dasjenige, das sich aus dem Ruhe-
standsalter abzüglich einer Dienstzeit von zwanzig Jahren ergibt. Dies folgt aus
dem Zweck der Höchstaltersgrenze, der lebenslangen amtsangemessenen
Versorgung eine angemessene Lebensdienstzeit gegenüberzustellen (Urteil
vom 19. Februar 2009 a.a.O. Rn. 20).
Bei der Festlegung der Höchstaltersgrenze kann außer Betracht bleiben, dass
Renten, die Bewerber aufgrund ihrer Berufszeiten erwerben, im Ruhestand
teilweise auf die Versorgung angerechnet würden (vgl. § 55 Abs. 2 BeamtVG).
Denn diese Zeiten erhöhen andererseits den Versorgungsanspruch, wenn sie
ruhegehaltfähige Vordienstzeiten darstellen. Dies ist bei beruflichen Vordienst-
zeiten von Lehrern im öffentlichen Schuldienst der Fall (vgl. § 11 Nr. 1 Buchst. b
BeamtVG).
Der Gesetzgeber kann die Festlegung der Höchstaltersgrenze dem Verord-
nungsgeber übertragen. Dem Vorbehalt des Parlamentsgesetzes genügt eine
gesetzliche Ermächtigung, die wie § 5 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW i.d.F. vom
21. April 2009 (GV. NRW S. 224) der Landesregierung als Verordnungsgeber
die Befugnis zum Erlass von Regelungen über die Laufbahnen der Beamten
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überträgt. Sie umfasst alle Regelungsmaterien, die herkömmlicherweise zum
Laufbahnwesen der Beamten zählen. Hierzu gehören Regelungen über
Höchstaltersgrenzen (Urteil vom 19. Februar 2009 a.a.O. Rn. 11). Es obliegt
dann dem Verordnungsgeber, die Gewährleistung des leistungsbezogenen Zu-
gangs zum Beamtenverhältnis in einen angemessenen Ausgleich mit dem Inte-
resse des Dienstherrn an einer möglichst langen Lebensdienstzeit zu bringen.
c) Nach § 6 Abs. 1 und § 52 Abs. 1 LVO NRW darf als Laufbahnbewerber in
den Laufbahnen für Lehrer an Schulen in das Beamtenverhältnis auf Probe nur
eingestellt oder übernommen werden, wer das 40. Lebensjahr noch nicht voll-
endet hat. Nach § 6 Abs. 2 LVO NRW darf diese Altersgrenze im Umfang der
Verzögerung, höchstens um bis zu sechs Jahre überschritten werden, wenn
sich die Einstellung oder Übernahme wegen der Ableistung einer Dienstpflicht
nach Art. 12a GG, der Teilnahme an einem freiwilligen sozialen Jahr, der Ge-
burt eines Kindes, der tatsächlichen Betreuung eines Kindes unter 18 Jahren
oder der tatsächlichen Pflege eines pflegebedürftigen nahen Angehörigen ver-
zögert hat. Nach § 6 Abs. 3 LVO NRW liegt die Höchstaltersgrenze für schwer-
behinderte und ihnen gleichgestellte behinderte Menschen beim vollendeten
43. Lebensjahr.
Nach § 84 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVO NRW können Ausnahmen für einzelne Fälle
oder Gruppen von Fällen zugelassen werden, wenn der Dienstherr ein erhebli-
ches dienstliches Interesse daran hat, Bewerber als Fachkräfte zu gewinnen
oder zu behalten. Nach § 84 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LVO NRW können Ausnahmen
für einzelne Fälle zugelassen werden, wenn sich nachweislich der berufliche
Werdegang aus von dem Bewerber nicht zu vertretenden Gründen in einem
Maß verzögert hat, das die Anwendung der Höchstaltersgrenze unbillig er-
scheinen ließe.
Dieses Regelungswerk stellt in seiner Gesamtheit einen verhältnismäßigen
Ausgleich der widerstreitenden, durch Art. 33 Abs. 2 und 5 GG geschützten Be-
lange dar:
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Die Altersgrenze des vollendeten 40. Lebensjahres eröffnet in ausreichendem
Maß auch Bewerbern mit außergewöhnlichem beruflichen Werdegang oder Le-
bensweg die Möglichkeit, nach Maßgabe des Art. 33 Abs. 2 GG als Lehrer ver-
beamtet zu werden. Die Lehrerausbildung kann bei einem Beginn des Studiums
im Alter von ungefähr zwanzig Lebensjahren und einem regelmäßigen Verlauf
von Studium und Vorbereitungsdienst deutlich vor der Vollendung des 30. Le-
bensjahres abgeschlossen werden. Davon ausgehend besteht nunmehr ein
zeitlicher Korridor von mehr als zehn Jahren für die Verbeamtung von Bewer-
bern, die entweder die vorgeschriebene Schulbildung auf dem zweiten Bil-
dungsweg erworben oder aber vor, während oder nach der Lehrerausbildung
andere berufliche Tätigkeiten ausgeübt haben. Erheblich bessere Chancen auf
die Verbeamtung haben insbesondere Bewerber, deren Antrag nach Abschluss
des Vorbereitungsdienstes wegen eines Stellenengpasses abgelehnt wurde.
Hinzu kommt, dass der Verordnungsgeber durch die nach § 6 Abs. 2 LVO NRW
vorgesehenen Erhöhungen der Höchstaltersgrenze Verzögerungen Rechnung
getragen hat, die sich aus der Erfüllung anerkannter gesellschaftlicher und fami-
liärer Pflichten ergeben. Die zusätzlich gewährten Zeiträume reichen angesichts
der Grenze des vollendeten 40. Lebensjahres aus.
Die Ausnahmeregelung des § 84 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVO NRW genügt dem
rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit. Sie erscheint geeignet, die Einstel-
lungspraxis inhaltlich zu steuern und die Entwicklung eines schwer durch-
schaubaren Erlasswesens der Verwaltung (vgl. Urteil vom 19. Februar 2009
a.a.O. Rn. 27) künftig zu verhindern:
Der Verordnungsgeber hat den Begriff des erheblichen dienstlichen Interesses
im Sinne von § 84 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVO NRW inhaltlich konkretisiert. Nach
dem Wortlaut des Satzes 1 bezieht sich das Interesse darauf, Bewerber als
Fachkräfte zu gewinnen oder zu behalten. Nach Satz 2 liegt es insbesondere
vor, wenn die Ausnahmeerteilung zur Sicherstellung der Erledigung der öffentli-
chen Aufgabe erforderlich ist. Diese normativen Erläuterungen lassen den
Schluss zu, dass die Schulverwaltung die Altersgrenze nur hinausschieben
kann, um Lehrermangel vorzubeugen oder zu begegnen.
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Da die Bewerber die Bedarfssituation in aller Regel weder kennen noch ermit-
teln können, folgen aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 33 Abs. 2 GG Darle-
gungspflichten der Schulverwaltung: Sie muss ihre Einschätzung, dass Lehrer-
mangel in dem Tätigkeitsbereich des Bewerbers weder besteht noch droht, für
das jeweilige Schuljahr nachvollziehbar belegen. Will sie trotz Lehrermangels
keine Ausnahme machen, muss sie darlegen, dass die generellen Einstellungs-
kriterien und deren Anwendung in Einklang mit Art. 33 Abs. 2 GG stehen.
Auch die Ausnahmeregelung des § 84 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LVO NRW ist hinrei-
chend bestimmt. Als Härtefallklausel erfasst sie ganz außergewöhnlich gelager-
te Sachverhalte, die die Ablehnung der Verbeamtung unerträglich erscheinen
lassen. Das Oberverwaltungsgericht Münster hält die tatbestandlichen Voraus-
setzungen dieser Vorschrift sowie eine Ermessensreduktion auf Null zutreffend
für gegeben, wenn ein Übernahmebegehren bereits vor Erlass des Urteils des
Senats vom 19. Februar 2009 (a.a.O.) gestellt und wegen der Unwirksamkeit
der damaligen Regelungen über die Höchstaltersgrenze rechtswidrig abgelehnt
worden, der ablehnende Bescheid aber bis zum Inkrafttreten der neuen Rege-
lungen nicht bestandskräftig geworden ist (OVG Münster, Urteil vom 27. Juli
2010 - 6 A 858/07 - NVwZ-RR 2010, 992 <994 f.>).
Nach dem Wortlaut des § 84 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LVO NRW trifft die Bewerber
eine Nachweisobliegenheit. Dies bedeutet, dass sie tatsächliche Umstände aus
dem persönlichen Lebensbereich, aus denen sie Verzögerung und Unbilligkeit
herleiten, substanziiert darzulegen und gegebenenfalls nachzuweisen haben.
Ein außergewöhnlicher beruflicher Werdegang oder Lebensweg kann für sich
genommen die Unbilligkeit der Anwendung der Höchstaltersgrenze regelmäßig
nicht begründen. Dies entspräche nicht dem Verordnungszweck, weil diesen
Gründen bereits durch die Anhebung der Höchstaltersgrenze auf die Voll-
endung des 40. Lebensjahres Rechnung getragen wird.
Dem Verordnungsgeber kann auch nicht als Rechtsfehler angelastet werden, er
habe die widerstreitenden Belange vor Erlass der Laufbahnverordnung vom
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30. Juni 2009 nicht hinreichend abgewogen oder den Abwägungsvorgang nicht
offengelegt. Die Begründung des Verordnungsentwurfs lässt erkennen, dass
sich die Landesregierung bewusst war, bei der Verfolgung des Interesses an
einer möglichst langen Lebensdienstzeit wegen der Auswirkungen der Höchst-
altersgrenze auf die verfassungsrechtlich geschützten Zugangschancen zum
Beamtenverhältnis Zurückhaltung üben zu müssen. Dies wird durch ihre Ant-
wort auf eine Kleine Anfrage belegt. Daraus geht hervor, dass die Landesregie-
rung die Höchstaltersgrenze auf die Vollendung des 40. Lebensjahres angeho-
ben hat, um auch älteren Bewerbern mit besonderen Berufsbiographien eine
Einstellungschance zu eröffnen (LTDrucks 14/10580, S. 2).
Der Verordnungsgeber war nicht verpflichtet, der Entscheidung über die
Höchstaltersgrenze statistische Erhebungen oder Berechnungen über die Aus-
wirkungen unterschiedlicher Festlegungen auf die Versorgungslasten zugrunde
zu legen. Denn bei der Festlegung der Höchstaltersgrenze handelt es sich um
eine Abwägungsentscheidung mit im Wesentlichen feststehenden Vorgaben: Je
niedriger die Höchstaltersgrenze ist, desto länger ist typischerweise die Le-
bensdienstzeit, in der die Altersversorgung erdient werden kann. Davon ausge-
hend steht dem Verordnungsgeber ein Einschätzungsspielraum zu, den er im
Hinblick auf Art. 33 Abs. 2 GG so ausüben muss, dass der leistungsbezogene
Zugang zum Beamtenverhältnis auch für Bewerber mit außergewöhnlichem
beruflichen Werdegang oder Lebensweg über einen längeren Zeitraum möglich
bleibt und anerkannte Verzögerungsgründe durch eine angemessene Erhöhung
des Zugangsalters berücksichtigt werden.
Außerdem kann das Interesse des Dienstherrn an der Schaffung und Erhaltung
ausgewogener Altersstrukturen einer Laufbahn die Beschränkung des durch
Art. 33 Abs. 2 GG geschützten Zugangsrechts durch eine Höchstaltersgrenze
rechtfertigen. Es kann dahingestellt bleiben, ob dies hier der Fall ist. Zweifel
sind angebracht, weil der Beklagte Bewerber, die er trotz Überschreitung der
Höchstaltersgrenze als Lehrer gewinnen will, als Tarifbeschäftigte einstellt (Ur-
teil vom 19. Februar 2009 a.a.O. Rn. 21).
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3. Die Regelungen der §§ 6, 52 Abs. 1 und § 84 Abs. 2 LVO NRW sind auch mit
der Richtlinie 2000/78/EG des Rates der Europäischen Union vom 27. Novem-
ber 2000 - RL - (ABl L 303/16) und dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz
vom 14. August 2006 - AGG - (BGBl I S. 1897) vereinbar, das diese Richtlinie in
das nationale Recht umsetzt.
Höchstaltersgrenzen für den Zugang zu einem Beruf oder einem beruflichen
Status stellen eine Ungleichbehandlung wegen des Alters dar (Art. 1, Art. 2
Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a und Art. 3 Abs. 1 RL; § 7 i.V.m § 1, § 2 Abs. 1 Nr. 1
und 2 und § 3 Abs. 1 Satz 1 AGG).
Nach § 10 Satz 1 AGG ist eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters
zulässig, wenn sie objektiv und angemessen und durch ein legitimes Ziel ge-
rechtfertigt ist. Nach Satz 2 müssen die Mittel zur Erreichung des Ziels ange-
messen und erforderlich sein. Diese Regelungen stimmen inhaltlich mit Art. 6
Abs. 1 Satz 1 RL überein. Die Auslegung dieser Vorschrift durch den Gerichts-
hof der Europäischen Union (EuGH) ist wegen des Anwendungsvorrangs des
Unionsrechts für die Auslegung des § 10 Satz 1 und 2 AGG verbindlich.
Legitime Ziele im Sinne von § 10 Satz 1 AGG können sich insbesondere aus
den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt und berufliche Bildung erge-
ben; daneben kommt jedes weitere sozialpolitische Ziel in Betracht (EuGH, Ur-
teil vom 13. September 2011 - C-447/09, Prigge u.a. - NJW 2011, 3209
). Die Mitgliedstaaten verfügen über einen weiten Spielraum bei der
Wahl der Maßnahmen, die sie zur Erreichung eines legitimen Ziels für erforder-
lich halten. Die Wahl kann auf politischen, wirtschaftlichen, sozialen, demografi-
schen oder fiskalischen Erwägungen beruhen, wobei letztere für sich allein
nicht ausreichen (EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011 - Rs. C 159/10 und 160/10,
Fuchs und Köhler - NVwZ 2011, 1249 ). Die Angemes-
senheit und Erforderlichkeit einer Maßnahme ist nachgewiesen, wenn sie im
Hinblick auf das verfolgte Ziel nicht unvernünftig erscheint und auf Beweismittel
gestützt ist, deren Beweiskraft das nationale Gericht zu beurteilen hat (EuGH,
Urteil vom 21. Juli 2011 a.a.O. Rn. 83). Somit ist § 10 AGG Ausdruck des
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Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Urteil vom 19. Februar 2009 a.a.O.
Rn. 15).
Das Interesse des Dienstherrn an einem ausgewogenen Verhältnis von Le-
bensdienstzeit und Ruhestandszeit der Beamten, das der Höchstaltersgrenze
nach § 6 Abs. 1 und § 52 Abs. 1 LVO NRW zugrunde liegt, stellt ein legitimes
Ziel im Sinne von § 10 Satz 1 AGG dar. Die Berechtigung dieser Erwägung er-
gibt sich aus dem Zusammenhang zwischen der Dienstleistung der Beamten
und den Versorgungsleistungen im Ruhestand. Wie unter 2.a) dargelegt, erdie-
nen Beamte die lebenslang zu gewährende Versorgung während der aktiven
Zeit. Die unionsrechtliche Anerkennung des daraus folgenden Interesses an
einer adäquaten Lebensdienstzeit wird durch Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c RL
(§ 10 Satz 3 Nr. 3 AGG) belegt, wonach Ungleichbehandlungen wegen des Al-
ters insbesondere die Festlegung eines Höchstalters für die Einstellung auf-
grund der Notwendigkeit einer angemessenen Beschäftigungszeit vor dem Ein-
tritt in den Ruhestand einschließen. Eine Höchstaltersgrenze für den Zugang
zum Beamtenverhältnis stellt dem Grunde nach ein geeignetes und erforderli-
ches Mittel dar, um eine angemessene, die Versorgung rechtfertigende Le-
bensdienstzeit sicherzustellen.
Die Höchstaltersgrenze des vollendeten 40. Lebensjahres nach § 6 Abs. 1 und
§ 52 Abs. 1 LVO NRW ist in Anbetracht des unionsrechtlich anerkannten weiten
Spielraums des Verordnungsgebers auch angemessen im Sinne von § 10
Satz 2 AGG. Insoweit kann auf die Ausführungen unter 2.c) zur Verhältnismä-
ßigkeit dieser Höchstaltersgrenze verwiesen werden.
4. Die Rechtswirksamkeit der Regelungen der nordrhein-westfälischen Lauf-
bahnverordnung vom 30. Juni 2009 hängt nicht davon ab, ob die Vorschriften
über die Beteiligung der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaf-
ten und Berufsverbände bei der Vorbereitung eingehalten wurden (§ 53 Be-
amtStG; 94 Abs. 1 LBG NRW). Dies folgt daraus, dass diese Beteiligung nicht
Bestandteil des Normsetzungsverfahrens ist (Beschluss vom 25. Oktober 1979
- BVerwG 2 N 1.78 - BVerwGE 59, 48 = Buchholz 237.5 § 110 HessBG Nr. 1).
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5. Auf der Grundlage der auf ihren Fall anwendbaren Regelungen über die
Höchstaltersgrenze nach § 6 Abs. 1 und 2, § 52 Abs. 1 und § 84 Abs. 2
LVO NRW kann die Klägerin keine erneute Entscheidung über die Verbeam-
tung verlangen. Sie hatte die neue Höchstaltersgrenze des vollendeten 40. Le-
bensjahres bereits bei Antragstellung um mehrere Jahre überschritten. Aus den
bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ergeben sich
keine Anhaltspunkte dafür, dass wegen einer Verzögerung nach § 6 Abs. 2
LVO NRW eine höhere Altersgrenze gilt.
Auch die Voraussetzungen einer Ausnahme nach § 84 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2
LVO NRW liegen nicht vor. Die Anwendung der neuen Höchstaltersgrenze be-
gründet keine unbillige Härte. Die Klägerin konnte nicht darauf vertrauen, dass
der Verordnungsgeber nach dem Urteil des Senats vom 19. Februar 2009
(a.a.O.) keine neue Höchstaltersgrenze einführen oder die nach diesem Urteil
gestellten Übernahmeanträge generell von deren Geltung ausnehmen würde.
Für eine derartige Ausnahme hat kein Anlass bestanden, weil der Senat eine
Höchstaltersgrenze grundsätzlich für zulässig erklärt hatte.
Der Beklagte hat die Bescheidung des Übernahmeantrags auch nicht unange-
messen lange hinausgezögert. Er hat der Klägerin unverzüglich nach Eingang
des Übernahmeantrags mitgeteilt, darüber erst zu entscheiden, wenn die neue
Rechtslage feststehe. Die Klägerin musste mit der Einführung einer neuen
Höchstaltersgrenze rechnen. Der Beklagte hat die ablehnende Entscheidung
innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten der neuen laufbahnrechtlichen
Regelungen am 18. Juli 2009 getroffen.
Das Unterlassen der Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten an der be-
hördlichen Entscheidung über den Übernahmeantrag ist jedenfalls nach § 46
VwVfG NRW unbeachtlich, weil feststeht, dass die Beteiligung die Entschei-
dung nicht hätte beeinflussen können. Die Ablehnung des Übernahmeantrags
der Klägerin war durch § 6 Abs. 1 und 2, § 52 Abs. 1 und § 84 Abs. 2
LVO NRW zwingend vorgegeben.
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6. Ein Wiederaufgreifen des früheren, nach den bindenden tatsächlichen Fest-
stellungen des Verwaltungsgerichts im Jahr 2001 bestandskräftig abgeschlos-
senen Einstellungsverfahrens kommt nicht in Betracht.
Ein Anspruch der Klägerin auf Wiederaufgreifen nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
NRW besteht nicht, weil sich die Sach- und Rechtslage nicht nachträglich zu
ihren Gunsten geändert hat. Hierfür ist eine Änderung des materiellen Rechts
erforderlich, die dem bestandskräftigen Verwaltungsakt die rechtliche Grundla-
ge entzieht. Dies ist regelmäßig nur bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung der
Fall, die eine Regelung für einen noch nicht abgeschlossenen Zeitraum treffen
(stRspr; Urteile vom 29. November 1979 - BVerwG 3 C 103.79 - BVerwGE 59,
148 <159 f.> = Buchholz 451.81 § 6a AWG Nr. 3 S. 19 f., vom 14. März 1984
- BVerwG 6 C 107.82 - BVerwGE 69, 90 <92 f.> = Buchholz 448.0 § 25 WPflG
Nr. 146 S. 56 f. und vom 15. Januar 2009 - BVerwG 8 C 3.08 - Buchholz 428
§ 4 Abs. 2 VermG Nr. 32 Rn. 16 f.). Die Regelungen über die Höchstaltersgren-
ze in der nordrhein-westfälischen Laufbahnverordnung vom 30. Juni 2009 las-
sen die Ablehnung der Verbeamtung der Klägerin im Jahr 2001 unberührt.
Ein Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das
Wiederaufgreifen nach § 51 Abs. 5 und § 48 Abs. 1 VwVfG NRW besteht nicht,
weil ein Wiederaufgreifen nach dem ermessenslenkenden ministeriellen Erlass
vom 30. Juli 2009 nur zugunsten von Bewerbern möglich ist, die bei Antragstel-
lung die neue, gegebenenfalls nach § 6 Abs. 2 oder Abs. 3 LVO NRW erhöhte
Höchstaltersgrenze noch nicht überschritten haben. Dies ist bei der Klägerin
nicht der Fall.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Heitz
Dr. von der Weiden
Thomsen
Dr. Maidowski
Dr. Hartung
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B e s c h l u s s
Der Streitwert für das Revisionsverfahren wird auf 26 222,82 € festgesetzt (§ 47
Abs. 1 und § 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 GKG).
Dr. Heitz
Dr. Maidowski
Dr. Hartung