Urteil des BVerwG, Az. 2 C 18.12

Beamtenverhältnis, Behinderung, Altersgrenze, Beurteilungsspielraum
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 18.12
OVG 5 LC 226/11
Verkündet
am 25. Juli 2013
Melzer
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juli 2013
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz als Vorsitzenden,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung und Dr. Kenntner
für Recht erkannt:
Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsge-
richts vom 31. Juli 2012 wird aufgehoben, soweit es die
Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungs-
gerichts Hannover vom 5. Mai 2011 in Bezug auf die Ver-
pflichtung der Beklagten zur Übernahme der Klägerin in
das Beamtenverhältnis auf Probe als Lehrerin zurückge-
wiesen hat. Insoweit wird der Rechtsstreit zur anderweiti-
gen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwal-
tungsgericht zurückverwiesen.
Im Übrigen wird die Revision der Klägerin zurückgewie-
sen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussent-
scheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin beansprucht die Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe so-
wie Schadensersatz wegen fehlerhafter Ablehnung ihrer Bewerbung.
Die 1976 geborene Klägerin ist seit 2006 als angestellte Grundschullehrerin in
Niedersachsen tätig. Sie leidet an einer infolge der sog. Scheuermann’schen
Erkrankung verformten Brustwirbelsäule. Unter Berufung darauf lehnte die Be-
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klagte ihre Verbeamtung wegen fehlender gesundheitlicher Eignung ab. Die
Klägerin sei zwar gegenwärtig dienstfähig. Es bestehe aber eine erhöhte Wahr-
scheinlichkeit, dass sie vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze dienstunfä-
hig werde. Nach der Ablehnung ist rückwirkend ein Grad der Behinderung von
30 festgestellt worden.
Auf die Berufung der Klägerin gegen das die Klage abweisende erstinstanzliche
Urteil hat das Oberverwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, über den Antrag
auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe erneut zu entscheiden. Es
hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen, soweit das Verwaltungsgericht
die Klage auf Verpflichtung der Beklagten zur Verbeamtung und auf Schadens-
ersatz wegen der Ablehnung der Bewerbung abgewiesen hat. Zur Begründung
hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:
Die Beklagte habe ihren Beurteilungsspielraum für die gesundheitliche Eignung
rechtsfehlerhaft ausgeübt. Die Eignung eines behinderten Beamtenbewerbers
sei bereits dann anzunehmen, wenn sich nach der prognostischen Einschät-
zung des Dienstherrn eine dauernde vorzeitige Dienstunfähigkeit des Bewer-
bers mit einem überwiegenden Grad an Wahrscheinlichkeit ausschließen lasse.
Der allgemeine Prognosemaßstab sei hier wegen der Behinderung abgesenkt.
Die amtsärztlichen Stellungnahmen reichten nach ihrem Inhalt nicht aus, um
eine derartige Prognose treffen zu können. Daher müsse die Beklagte auf ver-
besserter medizinischer Tatsachengrundlage erneut über den Übernahmean-
trag der Klägerin entscheiden. Ein Schadensersatzanspruch scheitere jeden-
falls am fehlenden Verschulden. Der Beklagten könne kein Vorwurf gemacht
werden, dass sie die Bewerbung auf der Grundlage des allgemeinen Progno-
semaßstabs abgelehnt habe. Die Behinderung der Klägerin sei erst im Nachhi-
nein anerkannt worden.
Hiergegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision
der Klägerin, mit der sie beantragt,
die Urteile des Niedersächsischen Oberverwaltungsge-
richts vom 31. Juli 2012 und des Verwaltungsgerichts
Hannover vom 5. Mai 2011 sowie die Bescheide der Be-
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klagten vom 5. März 2008 und 6. Oktober 2008 aufzuhe-
ben und die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin in das
Beamtenverhältnis auf Probe als Lehrerin zu übernehmen,
hilfsweise über den Antrag auf Übernahme unter Beach-
tung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu ent-
scheiden sowie die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin
besoldungs- und versorgungsrechtlich so zu stellen, als
sei sie am 1. August 2008, hilfsweise zu einem späteren
Zeitpunkt, in das Beamtenverhältnis auf Probe als Lehre-
rin übernommen worden.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich an dem Verfahren und unter-
stützt die Rechtsauffassung der Beklagten.
II
Die Revision der Klägerin hat mit der Maßgabe der Aufhebung des Berufungs-
urteils und Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht Erfolg
(§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO), soweit das Oberverwaltungsgericht ihre Berufung
gegen die Abweisung ihres vorrangigen Klagebegehrens, die Beklagte zur Ver-
beamtung zu verpflichten, zurückgewiesen hat. Insoweit verstößt das Beru-
fungsurteil gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
Die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Beurteilung der ge-
sundheitlichen Eignung der Klägerin sei gerichtlich nur eingeschränkt nachprüf-
bar, ist mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1, Art. 33 Abs. 2 GG und § 9 des Beamtensta-
tusgesetzes vom 17. Juni 2008 - BeamtStG - nicht vereinbar. Auch ist diese
Beurteilung anhand eines anderen als dem vom Oberverwaltungsgericht ange-
wandten Prognosemaßstabs vorzunehmen. Erweist sich die Klägerin als ge-
sundheitlich geeignet, steht ihr ein Anspruch auf Verbeamtung zu, wenn sie die
fachlich am besten geeignete Bewerberin für eine freie Stelle als Lehrerin ist.
Hierfür muss der insoweit bestehende Beurteilungsspielraum der für die Bewer-
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berauswahl zuständigen Stelle auf Null reduziert sein. In Bezug auf die Scha-
densersatzklage hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zu Recht zu-
rückgewiesen.
1. Nach Art. 33 Abs. 2 GG und nach § 9 BeamtStG, der nach § 1 dieses Geset-
zes für das Statusrecht der Landesbeamten unmittelbar gilt, sind Ernennungen
nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung vorzunehmen. Geeignet in
diesem Sinne ist nur, wer dem angestrebten Amt in körperlicher, psychischer
und charakterlicher Hinsicht gewachsen ist (BVerfG, Beschluss vom 21. Febru-
ar 1995 - 1 BvR 1397/93 - BVerfGE 92, 140 <151>). Bei der von Art. 33 Abs. 2
GG geforderten Eignungsbeurteilung hat der Dienstherr daher immer auch eine
Entscheidung darüber zu treffen, ob der Bewerber den Anforderungen des je-
weiligen Amtes in gesundheitlicher Hinsicht entspricht (BVerfG, Kammerbe-
schluss vom 10. Dezember 2008 - 2 BvR 2571/07 - BVerfGK 14, 492 <496> =
juris Rn. 11). Ist nach der körperlichen oder psychischen Konstitution eines Be-
werbers die gesundheitliche Eignung nicht gegeben, kann er unabhängig von
seiner fachlichen Eignung nicht verbeamtet werden. Er kann nicht in den Leis-
tungsvergleich der Bewerber um die zur Vergabe stehenden Ämter einbezogen
werden.
Zur Beurteilung der gesundheitlichen Eignung müssen die körperlichen und
psychischen Veranlagungen des Bewerbers festgestellt und deren Auswirkun-
gen auf sein Leistungsvermögen bestimmt werden. Diese Beurteilungsvorgän-
ge erfordern in aller Regel besondere medizinische Sachkunde, über die nur ein
Arzt verfügt. Dementsprechend sieht § 9 Abs. 2 i.V.m. § 45 Abs. 1 Satz 1 des
Niedersächsischen Beamtengesetzes vom 25. März 2009 - NBG - (Nds. GVBl
S. 72) in der Fassung des Gesetzes vom 12. Dezember 2012 (Nds. GVBl
S. 591) vor, dass die gesundheitliche Eignung aufgrund einer Untersuchung
durch einen Amtsarzt oder einen beamteten Arzt festzustellen ist. Dieser muss
gegebenenfalls einen Facharzt hinzuziehen. Die Notwendigkeit, einen Arzt hin-
zuziehen, bedeutet aber nicht, dass diesem die Entscheidungsverantwortung
für das gesundheitliche Eignungsurteil übertragen werden darf. Vielmehr wird
der Arzt als Sachverständiger tätig, auf dessen Hilfe der Dienstherr angewiesen
ist, um die notwendigen Feststellungen treffen zu können. Der Dienstherr muss
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die ärztlichen Befunde und Schlussfolgerungen nachvollziehen und sich auf
ihrer Grundlage ein eigenes Urteil bilden (Urteil vom 21. Juni 2007 - BVerwG
2 A 6.06 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 35 Rn. 22 f.).
Es obliegt dem Dienstherrn, die körperlichen Anforderungen der jeweiligen
Laufbahn zu bestimmen. Hierbei steht ihm ein weiter Einschätzungsspielraum
zu, bei dessen Wahrnehmung er sich am typischen Aufgabenbereich der Ämter
der Laufbahn zu orientieren hat. Diese Vorgaben bilden den Maßstab, an dem
die individuelle körperliche Leistungsfähigkeit der Bewerber zu messen ist
(Urteil vom 21. Juni 2007 a.a.O.). Auf dieser Grundlage muss festgestellt wer-
den, ob ein Bewerber, dessen Leistungsfähigkeit - etwa aufgrund eines chroni-
schen Leidens - gemindert ist, den Anforderungen gewachsen ist, die die Ämter
einer Laufbahn für die Dienstausübung stellen.
Die Beurteilung der Eignung eines Bewerbers für das von ihm angestrebte öf-
fentliche Amt bezieht sich nicht nur auf den gegenwärtigen Stand, sondern auch
auf die künftige Amtstätigkeit und enthält eine Prognose, die eine konkrete und
einzelfallbezogene Würdigung der gesamten Persönlichkeit des Bewerbers ver-
langt (BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 - BVerfGE 108,
282 <296>). Die gesundheitliche Eignung eines im Zeitpunkt der Einstellungs-
untersuchung dienstfähigen Beamtenbewerbers kann daher im Hinblick auf die
Zugehörigkeit zu einer Risikogruppe oder eine chronische Erkrankung mit pro-
gredientem Verlauf verneint werden.
Die Prognose erfasst den Zeitraum bis zum Erreichen der gesetzlichen Alters-
grenze. Es kommt darauf an, ob der Beamtenbewerber voraussichtlich bis zu
diesem Zeitpunkt Dienst leisten wird oder wegen Dienstunfähigkeit vorzeitig in
den Ruhestand versetzt werden muss.
Dieser Prognosezeitraum folgt aus den in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten her-
gebrachten Grundsätzen des Lebenszeit- und des Alimentationsprinzips. Diese
Grundsätze verpflichten den Dienstherrn zur lebenslangen Versorgung der Ru-
hestandsbeamten. Daher verleihen sie dem Interesse des Dienstherrn an
einem ausgewogenen zeitlichen Verhältnis von Lebensdienstzeit und Ruhe-
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standszeit der Beamten einen verfassungsrechtlichen Stellenwert. Durch die
Festlegung der Höchstaltersgrenze für die Verbeamtung und der Altersgrenze
für den Eintritt in den Ruhestand bringen Gesetz- und Verordnungsgeber zum
Ausdruck, welche Lebensdienstzeit angemessen ist, um die Altersversorgung
zu erdienen. Tritt der Beamte vor Erreichen der Altersgrenze in den Ruhestand,
ist das Gleichgewicht zwischen Dienstzeit und Ruhestand verschoben, weil
dem Dienstherrn die Arbeitskraft des Beamten zu früh verloren geht (Urteil vom
23. Februar 2012 - BVerwG 2 C 76.10 - BVerwGE 142, 59 = Buchholz 11
Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 54 jeweils Rn. 16 f.).
Der Ausschluss des Zugangs zum Beamtenverhältnis aus gesundheitlichen
Gründen ungeachtet der fachlichen Eignung stellt eine Einschränkung der
durch Art. 33 Abs. 2 GG geschützten Zugangsmöglichkeit dar, die einer subjek-
tiven Berufswahlschranke im Anwendungsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ent-
spricht (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 3 C 26.11 - NJW 2013,
1320 Rn. 15). Aufgrund dieser grundrechtlichen Bedeutung des Ausschlusses
und des überaus langen, sich über Jahrzehnte erstreckenden Prognosezeit-
raums hält der Senat an seiner bisherigen Rechtsprechung nicht mehr fest, wo-
nach der Eintritt der Dienstunfähigkeit vor Erreichen der gesetzlichen Alters-
grenze mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein
muss (vgl. Urteile vom 17. Mai 1962 - BVerwG 2 C 87.59 - Buchholz 232 § 31
BBG Nr. 6; vom 25. Februar 1993 - BVerwG 2 C 27.90 - BVerwGE 92, 147
<149> und vom 18. Juli 2001 - BVerwG 2 A 5.00 - Buchholz 232 § 31 BBG
Nr. 6 S. 2). Solange der Gesetzgeber keinen kürzeren Prognosezeitraum be-
stimmt, kann der Dienstherr die gesundheitliche Eignung aktuell dienstfähiger
Bewerber nur verneinen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme recht-
fertigen, dass mit überwiegender Wahrscheinlichkeit vor Erreichen der gesetzli-
chen Altersgrenze Dienstunfähigkeit eintreten wird.
Der bisherige Maßstab ist geeignet, Bewerber schon deshalb von dem Zugang
zum Beamtenverhältnis auszuschließen, weil ihr gesundheitlicher Zustand vom
Regelzustand abweicht. Dies gilt auch dann, wenn die Leistungsfähigkeit der
Bewerber aktuell und auf absehbare Zeit nicht beeinträchtigt ist. Die negative
Eignungsprognose ist in diesen Fällen bislang mit Typisierungen und statisti-
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schen Wahrscheinlichkeiten begründet worden, die weder einem Gegenbeweis
noch einer nachträglichen Korrektur zugänglich sind (vgl. hierzu Höf-
ling/Stockter, ZBR 2008, 17).
Angesichts des sich über Jahrzehnte erstreckenden Prognosezeitraums und
der Komplexität der medizinischen Prognosen sind Entscheidungen über die
gesundheitliche Eignung eines Beamtenbewerbers mit erheblichen Unsicher-
heiten verbunden. Dies gilt nicht nur in Bezug auf die Einschätzung der ge-
sundheitlichen Entwicklung, sondern auch im Hinblick auf den medizinischen
Fortschritt. Künftige Präventions- oder Heilmethoden können heute noch nicht
einbezogen werden. Vielfach ist auch die Wechselwirkung und damit Ursäch-
lichkeit einzelner Faktoren für das Risiko schwerwiegender Symptombildungen
noch nicht sicher erforscht. Belastbare Studien zur korrelationsstatistischen Be-
ziehung einzelner Risikofaktoren zur Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer vor-
zeitigen Dienstunfähigkeit liegen nur sehr eingeschränkt vor.
Schließlich kann nach gegenwärtigem Erkenntnisstand auch nicht davon aus-
gegangen werden, dass die vorzeitige Dienstunfähigkeit in nennenswertem Um-
fang auf Krankheiten zurückzuführen ist, die man zum Zeitpunkt der Einstel-
lungsentscheidung hätte vorhersagen können (Nationaler Ethikrat, Prädiktive
Gesundheitsinformationen bei Einstellungsuntersuchungen: Stellungnahme,
2005, S. 59). Regelmäßig geht die vorzeitige Dienstunfähigkeit daher auf erst
nachträglich eintretende Umstände zurück.
Eine entsprechende Prognosebeurteilung setzt eine hinreichende Tatsachen-
basis voraus. Die gegenwärtig vorhandene gesundheitliche Eignung kann we-
gen künftiger Entwicklungen nur verneint werden, wenn durch tatsächliche An-
haltspunkte belegt werden kann, dass mit überwiegender Wahrscheinlichkeit
vom Eintritt einer Dienstunfähigkeit vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze
auszugehen ist.
Daher muss in aller Regel ein Mediziner eine fundierte medizinische Tatsa-
chenbasis für die Prognose auf der Grundlage allgemeiner medizinischer Er-
kenntnisse und der gesundheitlichen Verfassung des Bewerbers erstellen. Er
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muss das Ausmaß der Einschränkungen feststellen und deren voraussichtliche
Bedeutung für die Leistungsfähigkeit und für die Erfüllung der beruflichen An-
forderungen medizinisch fundiert einschätzen. Dabei hat er verfügbare Er-
kenntnisse über den voraussichtlichen Verlauf chronischer Krankheiten auszu-
werten und in Bezug zum gesundheitlichen Zustand des Bewerbers zu setzen.
Die medizinische Diagnose muss daher Anknüpfungs- und Befundtatsachen
darstellen, die Untersuchungsmethoden erläutern und ihre Hypothesen sowie
deren Grundlage offen legen. Auf dieser Grundlage hat sie unter Ausschöpfung
der vorhandenen Erkenntnisse zum Gesundheitszustand des Bewerbers eine
Aussage über die voraussichtliche Entwicklung des Leistungsvermögens zu
treffen, die den Dienstherrn in die Lage versetzt, die Rechtsfrage der gesund-
heitlichen Eignung im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG eigenverantwortlich zu be-
antworten (vgl. zur erforderlichen Prognosebasis auch BVerfG, Urteil vom
5. Februar 2004 - 2 BvR 2029/01 - BVerfGE 109, 133 <165>).
2. Die Verwaltungsgerichte haben über die gesundheitliche Eignung von Beam-
tenbewerbern zu entscheiden, ohne an tatsächliche oder rechtliche Wertungen
des Dienstherrn gebunden zu sein; diesem steht insoweit kein Beurteilungs-
spielraum zu. Auch insoweit hält der Senat an seiner früheren Rechtsprechung
nicht fest (vgl. Urteile 17. Mai 1962 - BVerwG 2 C 87.59 - Buchholz 232 § 31
BBG Nr. 6 S. 14 f. und vom 18. Juli 2001 - BVerwG 2 A 5.00 - Buchholz 232
§ 31 BBG Nr. 60 S. 2).
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG überträgt die Letztentscheidungsbefugnis für die Aus-
legung und Anwendung normativer Regelungen den Verwaltungsgerichten. Ein
Beurteilungsspielraum der Verwaltung mit der Folge einer nur eingeschränkten
gerichtlichen Kontrolldichte muss zum einen normativ angelegt sein, d.h. sich
durch Normauslegung ermitteln lassen. Zum anderen muss die Bestimmung
des Bedeutungsgehalts einer Rechtsnorm so vage oder ihre fallbezogene An-
wendung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle wegen der hohen
Komplexität oder der besonderen Dynamik der geregelten Materie an die Funk-
tionsgrenzen der Rechtsprechung stößt. Es reicht nicht aus, dass eine rechtli-
che Würdigung auf der Grundlage eines komplexen Sachverhalts zu treffen ist.
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Hinzu kommen muss, dass die Gerichte die Aufgabe, die entscheidungsrele-
vanten tatsächlichen Umstände festzustellen und rechtlich zu bewerten, selbst
dann nicht bewältigen können, wenn sie im gebotenen Umfang auf die Sach-
kunde der Verwaltung zurückgreifen oder sich auf andere Weise sachverstän-
diger Hilfe bedienen (BVerfG, Beschlüsse vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81
und 231/83 - BVerfGE 84, 34 <49 f.> und vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 -
BVerfGE 129, 1 <20 f.>; BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 - BVerwG 2 C
33.08 - BVerwGE 134, 108 = Buchholz 240 § 58a BBesG Nr. 2 jeweils Rn. 11).
Diese Voraussetzungen sind in Bezug auf die Prognose der gesundheitlichen
Eignung von Beamtenbewerbern nicht erfüllt:
Der Spielraum des Dienstherrn bei der Bestimmung der gesundheitlichen An-
forderungen für eine Laufbahn rechtfertigt keine Einschränkung der gerichtli-
chen Kontrolldichte bei der Beurteilung der daran anknüpfenden gesundheitli-
chen Eignung. Dabei ist der Gesundheitszustand des Beamtenbewerbers in
Bezug zu den Anforderungen der Beamtenlaufbahn zu setzen. Es ist zu beurtei-
len, ob der Bewerber den Anforderungen genügt und ob Anhaltspunkte dafür
vorliegen, dass sich daran bis zum Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze mit
überwiegender Wahrscheinlichkeit etwas ändert.
Wie dargestellt hat der Dienstherr die gesundheitliche Eignungsprognose auf
der Grundlage einer fundierten medizinischen Tatsachengrundlage zu treffen.
Es ist kein Grund dafür ersichtlich, dass die Verwaltungsgerichte im Gegensatz
zum Dienstherrn gehindert wären, sich auf dieser Grundlage ein eigenverant-
wortliches Urteil über die voraussichtliche Entwicklung des Gesundheitszustan-
des und die Erfüllung der dienstlichen Anforderungen zu bilden. Dementspre-
chend ist anerkannt, dass dem Dienstherrn für die Beurteilung der Dienstunfä-
higkeit als Voraussetzung für die vorzeitige Versetzung eines Beamten in den
Ruhestand kein Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. nur Urteil vom 26. März
2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerwGE 133, 298 = Buchholz 232 § 42 BBG
Nr. 25 jeweils Rn. 14 f.)
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Dagegen besteht für die vergleichende fachliche Eignung der Bewerber ein Be-
urteilungsspielraum des Dienstherrn, der vor allem die Gewichtung der leis-
tungsbezogenen Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG umfasst (Urteile vom
28. Oktober 2004 - BVerwG 2 C 23.03 - BVerwGE 122, 147 <150 f.> = Buch-
holz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 30 S. 17 und vom 4. November 2010 - BVerwG
2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 47 jeweils
Rn. 45).
Der Senat kann auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Ober-
verwaltungsgerichts nicht beurteilen, ob die Klägerin gesundheitlich geeignet
ist, um verbeamtet zu werden. Das Oberverwaltungsgericht wird nunmehr vor
allem zu beurteilen haben, ob sich aufgrund der Scheuermann’schen Erkran-
kung in der individuellen Situation der Klägerin Anhaltspunkte ergeben, die den
Eintritt der Dienstunfähigkeit vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze über-
wiegend wahrscheinlich machen.
Im Falle ihrer gesundheitlichen Eignung hat die Klägerin einen Anspruch auf
Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe als Lehrerin, wenn sie sich bei
der Bewerberauswahl für eine Beamtenstelle aufgrund eines Leistungsver-
gleichs als die am besten geeignete Bewerberin erweist. Hierfür muss der Be-
urteilungsspielraum des Dienstherrn zugunsten der Klägerin auf Null reduziert
sein. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass dieser Spielraum aufgrund des
Erfahrungsvorsprungs, den die Klägerin durch ihre berufliche Praxis als Lehre-
rin erworben hat, jedenfalls eingeschränkt ist. Auch insoweit wird das Oberver-
waltungsgericht gegebenenfalls die erforderlichen Feststellungen zu treffen ha-
ben.
3. Weitere Modifikationen der Eignungsanforderungen für Behinderte, die weder
schwerbehindert noch schwerbehinderten Menschen gleichgestellt sind (§ 2
Abs. 3 SGB IX), sind verfassungsrechtlich nicht geboten.
Von dem vorstehend dargelegten Maßstab abweichende Erleichterungen für
die Feststellung der gesundheitlichen Eignung von Beamtenbewerbern sind im
nationalen Recht nur für schwerbehinderte Menschen vorgesehen. Nach § 128
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Abs. 1 SGB IX sind die besonderen Vorschriften und Grundsätze für die Beset-
zung der Beamtenstellen so zu gestalten, dass die Einstellung und Beschäfti-
gung schwerbehinderter Menschen gefördert und ein angemessener Anteil
schwerbehinderter Menschen unter den Beamten erreicht wird. Dieser Gesetz-
gebungsauftrag ist von den Beamtengesetzgebern in Bund (vgl. § 9 Satz 2
BBG, § 5 Abs. 1 BLV) und Ländern aufgegriffen und in den Laufbahnverord-
nungen umgesetzt worden. Nach § 25 Nr. 13 NBG wird die Landesregierung
ermächtigt, Ausgleichsmaßnahmen zugunsten von schwerbehinderten Men-
schen durch Verordnung zu regeln. Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 der hierauf ge-
stützten Laufbahnverordnung darf von schwerbehinderten Menschen bei der
Einstellung nur das Mindestmaß körperlicher Eignung für die Wahrnehmung
von Laufbahnaufgaben verlangt werden. In Nr. 3.4 der durch Beschluss der
Landesregierung vom 9. November 2004 erlassenen Richtlinien zur gleichbe-
rechtigten und selbstbestimmten Teilhabe schwerbehinderter und ihnen gleich-
gestellter Menschen am Berufsleben im öffentlichen Dienst (Nds. MBl 2004
S. 783) wird dies dahin konkretisiert, dass die Eignung von schwerbehinderten
Menschen im Allgemeinen auch dann noch als gegeben angesehen werden
kann, wenn sie nur für die Wahrnehmung bestimmter Dienstposten der betref-
fenden Laufbahn geeignet sind.
Während grundsätzlich bei der Einstellung von Beamten die körperliche Eig-
nung für die gesamte Laufbahn mit allen zu ihr gehörenden Ämtern und den
diesen zugeordneten Dienstposten zu verlangen ist (vgl. BVerfG, Urteil vom
24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 - BVerfGE 108, 282 <296>; BVerwG, Be-
schluss vom 20. Juni 2013 - BVerwG 2 VR 1.13 -
Entscheidungssammlungen BVerwGE und Buchholz vorgesehen> juris Rn. 22
und 28 ff.), gilt dies bei Schwerbehinderten daher nicht. Hier wird nur das Min-
destmaß körperlicher Eignung vorausgesetzt, so dass der Schwerbehinderte
nicht für alle Dienstposten geeignet sein muss. Zu prüfen ist vielmehr, ob die
körperliche Eignung ausreicht, um dem Bewerber irgendeine amtsangemesse-
ne Beschäftigung zuweisen zu können, die mit den dienstlichen Bedürfnissen in
Einklang steht (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 10. Dezember 2008
- 2 BvR 2571/07 - BVerfGK 14, 492 <496 f.> = juris Rn. 12; BVerwG, Urteil vom
21. Juni 2007 - BVerwG 2 A 6.06 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 35
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Rn. 28; Zängl, in: GKÖD, Stand August 2013, K § 8 Rn. 82a; Lemhöfer, in:
Lemhöfer/Leppek, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Stand August 2012,
BLV 2009 § 5 Rn. 8).
Kann ein schwerbehinderter Bewerber auch diese Anforderungen nicht erfüllen,
scheidet eine Übernahme in das Beamtenverhältnis aus. Dies gilt auch in An-
sehung der Gewährleistung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG, weil die Ungleichbe-
handlung dann auf zwingenden Gründen beruht. Fehlen einer Person gerade
aufgrund ihrer Behinderung bestimmte geistige oder körperliche Fähigkeiten,
die unerlässliche Voraussetzung für die Wahrnehmung eines Rechts sind, liegt
in der Verweigerung dieses Rechts kein Verstoß gegen das Benachteiligungs-
verbot aus Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG (BVerfG, Beschluss vom 19. Januar 1999
- 1 BvR 2161/94 - BVerfGE 99, 341 <357>; vgl. auch BVerwG, Urteil vom
3. März 2011 - BVerwG 5 C 16.10 - BVerwGE 139, 135 Rn. 20 zu § 7 Abs. 1
AGG).
Die unterschiedliche Behandlung von schwerbehinderten Menschen im Sinne
von § 2 Abs. 2 SGB IX - sowie ggf. der ihnen nach § 2 Abs. 3 SGB IX gleichge-
stellten behinderten Menschen - gegenüber anderen Behinderten in Bezug auf
die Einstellung in ein Beamtenverhältnis ist mit Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG verein-
bar.
Die Besserstellung knüpft an das sachlich gerechtfertigte Kriterium der höheren
Schutzbedürftigkeit dieser Personen an und stellt darauf ab, dass sie infolge
ihrer Behinderung einen geeigneten Arbeitsplatz nicht oder nur schwieriger er-
langen können. Es ist daher folgerichtig, gerade diesem Personenkreis beson-
dere Fürsorge im Verfahren der Einstellung in ein Beamtenverhältnis zukom-
men zu lassen. Die Personengruppen der Schwerbehinderten einerseits und
der weniger schwer behinderten Menschen andererseits weisen wesentliche
Unterschiede in Bezug auf den Regelungsgegenstand auf, sodass eine Gleich-
behandlung aus Rechtsgründen nicht geboten ist. Aus diesem Grunde sehen
§ 128 Abs. 1 SGB IX sowie die verfahrensbezogene Vorschrift in § 82 Satz 2
SGB IX eine Bevorzugung dieser Personengruppe im Einstellungsverfahren
ausdrücklich vor.
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Entsprechende Privilegierungen für Menschen, die zwar Funktionseinbußen zu
erleiden haben, deren Schweregrad aber nicht zur Annahme einer Schwerbe-
hinderung ausreicht und die schwerbehinderten Menschen auch nicht gleichge-
stellt sind, sind auch nicht geboten. Diesem Personenkreis fehlt es an der die
Schutzbedürftigkeit begründenden eingeschränkten Vermittlungsfähigkeit auf
dem Arbeitsmarkt (vgl. § 2 Abs. 3 SGB IX). Eine Einbeziehung der weniger
schwer behinderten Menschen in die Privilegierungen hätte überdies eine Ent-
wertung der für schwerbehinderte Menschen vorgesehen Erleichterungen zur
Folge, weil sie die Erfolgschancen dieser Bewerber im Wettbewerb um die Ver-
gabe öffentlicher Ämter verschlechtern würde.
4. Die Anwendung des allgemeinen Prognosemaßstabs und Prognosezeit-
raums auf behinderte Bewerber, die nicht schwerbehindert oder Schwerbehin-
derten gleichgestellt sind, ist mit der Richtlinie 2000/78/EG des Rates der Euro-
päischen Union vom 27. November 2000 - RL - (ABl EG Nr. L 303 S. 16) und
dem diese Richtlinie umsetzenden Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz vom
14. August 2006 - AGG - (BGBl I S. 1897) vereinbar.
Es kann offen bleiben, ob auch behinderte Menschen, die weder schwerbehin-
dert noch schwerbehinderten Menschen nach § 2 Abs. 3 SGB IX gleichgestellt
sind, vom Begriff der Behinderung nach Art. 1 der RL erfasst werden. Wird dies
gnosezeitraums eine mittelbare Ungleichbehandlung dieser Gruppe (Art. 1,
Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. b und Art. 3 RL; § 7 i.V.m. § 1, § 2 Abs. 1 Nr. 1
Zwar knüpft die Prognose der gesundheitlichen Eignung nicht unmittelbar an
die Behinderteneigenschaft an; vielmehr gelten die Anforderungen für behinder-
te und nicht behinderte Menschen gleichermaßen.
Dieser Personenkreis ist aber einem erhöhten Risiko ausgesetzt, wegen einer
negativen gesundheitlichen Eignungsprognose nicht verbeamtet zu werden.
Behinderungen haben regelmäßig zur Folge, dass die Leistungsfähigkeit einge-
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schränkt ist oder Einschränkungen mit zunehmendem Alter zu erwarten sind.
Dieses Risiko verwirklicht sich auch dann, wenn behinderten Bewerbern zwar
nicht der Zugang zum Beruf, aber zu dessen Ausübung im Beamtenverhältnis
verwehrt wird. Die mittelbare Ungleichbehandlung besteht hier darin, dass sich
die Behinderung auf die Bedingungen für den Zugang zur Erwerbstätigkeit im
Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. a der RL (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 AGG) auswirkt.
Die mittelbare Ungleichbehandlung stellt aber keine unionsrechtswidrige Dis-
kriminierung dar, weil sie durch ein angemessenes Ziel sachlich gerechtfertigt
ist und die Mittel zur Erreichung dieses Ziels angemessen und erforderlich sind
(Art. 2 Abs. 2 Buchst. b RL). Die Auslegung dieser Vorschrift durch den Ge-
richtshof der Europäischen Union (EuGH) ist wegen des Anwendungsvorrangs
des Unionsrechts für die Auslegung des inhaltsgleichen § 3 Abs. 2 AGG ver-
Angemessene Ziele im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. b der RL können sich
insbesondere aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt und beruf-
liche Bildung ergeben; daneben kommt jedes weitere sozialpolitische Ziel in
Betracht (EuGH, Urteil vom 13. September 2011 - Rs. C-447/09, Prigge u.a. -
NJW 2011, 3209 Rn. 81). Die Mitgliedstaaten verfügen über einen weiten Spiel-
raum bei der Wahl der Maßnahmen, die sie zur Erreichung eines angemesse-
nen Ziels für erforderlich halten. Die Wahl kann auf politischen, wirtschaftlichen,
sozialen, demografischen oder fiskalischen Erwägungen beruhen, wobei letzte-
re für sich allein nicht ausreichen (EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011 - Rs. C-
159/10 und 160/10, Fuchs und Köhler - NVwZ 2011, 1249 Rn. 61, 73 f. und
80 f.). Die Angemessenheit und Erforderlichkeit einer Maßnahme ist nachge-
wiesen, wenn sie im Hinblick auf das verfolgte Ziel nicht unvernünftig erscheint
und auf Beweismittel gestützt ist, deren Beweiskraft das nationale Gericht zu
beurteilen hat (EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011 a.a.O. Rn. 83). Somit ist auch
Art. 2 Abs. 2 Buchst. b der RL Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßig-
keit (Urteile vom 19. Februar 2009 - BVerwG 2 C 18.07 - BVerwGE 133, 143 =
Buchholz 237.7 § 15 NWLBG Nr. 6 jeweils Rn. 15 und vom 23. Februar 2012
- BVerwG 2 C 76.10 - BVerwGE 142, 59 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG
Nr. 54 jeweils Rn. 44).
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Das Interesse des Dienstherrn an einem ausgewogenen Verhältnis von Le-
bensdienstzeit und Ruhestand der Beamten stellt ein angemessenes Ziel im
Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. b der RL dar. Dies folgt aus dem Zusammen-
hang zwischen der Dienstleistung der Beamten und den Versorgungsleistungen
im Ruhestand. Wie oben dargelegt erdienen Beamte die lebenslange Versor-
gung während der aktiven Zeit. Die unionsrechtliche Anerkennung des daraus
folgenden Interesses an einer adäquaten Lebensdienstzeit wird durch Art. 6
Abs. 1 Satz 2 Buchst. c der RL belegt, wonach Ungleichbehandlungen wegen
des Alters insbesondere die Festlegung eines Höchstalters für die Einstellung
aufgrund der Notwendigkeit einer angemessenen Beschäftigungszeit vor dem
Eintritt in den Ruhestand einschließen (Urteil vom 23. Februar 2012 a.a.O. je-
weils Rn. 45).
Die Anwendung der allgemeinen Prognose für die gesundheitliche Eignung von
Beamtenbewerbern auf behinderte Bewerber, die weder schwerbehindert noch
Schwerbehinderten gleichgestellt sind, stellt eine geeignete und erforderliche
Maßnahme dar, um eine angemessene, die lebenslange Versorgung rechtferti-
gende Lebensdienstzeit sicherzustellen.
Der zeitliche Bezugspunkt der Prognoseentscheidung ist - vorbehaltlich einer
gesetzlichen Regelung - durch das Lebenszeit- und Alimentationsprinzip vorge-
geben. Die hauptberufliche Beschäftigung auf Lebenszeit und das hiermit kor-
respondierende Alimentationsprinzip sind prägende Strukturmerkmale des Be-
rufsbeamtentums (BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -
BVerfGE 119, 247<263>). Sie bilden die Voraussetzung dafür, dass sich der
Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in rechtli-
cher und wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamten-
tum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine
stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann.
Das auf Lebenszeit angelegte Beamtenverhältnis, das Schutz vor Entlassung,
amtsangemessene Besoldung und lebenslange Versorgung für den Beamten
und seine Hinterbliebenen gewährleistet, rechtfertigt das Interesse des Dienst-
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herrn an einem ausgewogenen zeitlichen Verhältnis von Lebensdienstzeit und
Ruhestandszeit des Beamten (Urteil vom 23. Februar 2012 a.a.O. jeweils
Rn. 16 sowie Rn. 45). Die Erhaltung einer unabhängigen Beamtenschaft stellt
ein rechtmäßiges Ziel im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Buchst. b Ziff. i der RL dar.
Darüber hinaus ist die Sicherung einer angemessenen Lebensdienstzeit auch
aus fiskalischen Erwägungen geboten (vgl. zur Berücksichtigung der versiche-
rungsmathematischen Bedeutung der Lebensarbeitszeit auch Art. 6 Abs. 2 der
RL). Die Versorgungslast der pensionierten Beamten wird im Gegensatz zum
umlagefinanzierten Rentenversicherungssystem in vollem Umfang aus dem
Haushalt der Anstellungskörperschaft finanziert. Ein angemessenes Verhältnis
zwischen aktiver Dienstzeit und Versorgungslast hat deshalb bei Beamten be-
sonderes Gewicht.
Die Eignungsprognose mit dem dargestellten Inhalt ist auch eine verhältnismä-
ßige Maßnahme zur Gewährleistung der bestmöglichen Besetzung öffentlicher
Ämter.
Die Anforderung der gesundheitlichen Eignung ist erforderlich, weil andere
Maßnahmen das Lebenszeitprinzip beeinträchtigen und daher nicht gleich wirk-
sam im Hinblick auf das angestrebte Ziel sind.
Sie ist auch angemessen. Bei den Beamten typischerweise übertragenen ho-
heitlichen Tätigkeiten geht es um die Aufgabenbereiche des Funktionsvorbe-
halts aus Art. 33 Abs. 4 GG, deren Wahrnehmung - gerade im Interesse des
gesetzesunterworfenen Bürgers - die besonderen Verlässlichkeits-, Stetigkeits-
und Rechtstaatlichkeitsgarantien des Beamtentums erfordern (BVerfG, Be-
schluss vom 19. September 2007 a.a.O. S. 261). Die besonderen Anforderun-
gen an die Art und Qualität der Aufgabenerfüllung in diesen sensiblen Berei-
chen lassen es nicht zu, Abstriche von den Eignungsanforderungen zu machen
und Bewerber einzustellen, deren vorzeitige Dienstunfähigkeit schon jetzt wahr-
scheinlich ist (vgl. zur Berücksichtigung der Art der Aufgaben und dem Ermes-
sen der Mitgliedstaaten bei der Organisation ihrer öffentlichen Verwaltung
EuGH, Urteil vom 8. September 2011 - Rs. C-177/10 - Slg. 2011, I-7907 Rn. 69
und 76; zum Interesse, eingestellte Beamte über einen hinreichend langen Zeit-
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raum verwenden zu können, auch Urteil vom 12. Januar 2010 - Rs. C-229/08 -
Slg. 2010, I-1 Rn. 43). Soweit - wie für die in Rede stehende Berufsgruppe der
Lehrer - auch eine Tätigkeit als Tarifbeschäftigter möglich ist, betrifft die Un-
gleichbehandlung überdies nicht die Berufsausübung selbst, sondern nur deren
rechtliche Ausgestaltung.
5. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Ersatz des Schadens zu, den sie durch
die rechtswidrige Ablehnung ihrer Bewerbung erlitten hat. Es fehlt an dem hier-
für erforderlichen Verschulden der Beklagten.
Ein derartiger Anspruch folgt nicht aus § 15 Abs. 1 AGG, weil der hierfür erfor-
derliche Verstoß gegen das Verbot der Benachteiligung behinderter Menschen
nicht vorliegt. Wie dargelegt ist die Anwendung des - herabgestuften - allgemei-
nen Prognosemaßstabs für die gesundheitliche Eignung auf diese Bewerber-
gruppe nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. b Ziff. i der RL (§ 3 Abs. 2 AGG) gerechtfer-
tigt.
Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht auch ein Verschulden der
Beklagten verneint (§ 15 Abs. 1 Satz 2 AGG). Sie hatte im Zeitpunkt der Ableh-
nung der Bewerbung der Klägerin keinen Anlass, eine Behinderung anzuneh-
men. Weder hatte der Amtsarzt entsprechende Diagnosen getroffen noch hatte
die Klägerin einen Feststellungsbescheid vorgelegt (vgl. Beschluss vom 7. April
2011 - BVerwG 2 B 79.10 - juris Rn. 5).
Das Verschuldenserfordernis ist auch mit den Vorgaben des Rechts der Euro-
päischen Union vereinbar. Art. 17 der RL schreibt keine bestimmten Sanktionen
vor (EuGH, Urteil vom 25. April 2013 - Rs. C-81/12 - juris Rn. 60). Festgelegt ist
lediglich, dass die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein
müssen. Diesen Anforderungen genügt das nationale Recht, das in § 15 AGG
ein abgestuftes Sanktionssystem etabliert (vgl. BTDrucks 16/1780 S. 38).
Nach § 15 Abs. 2 AGG werden Entschädigungsansprüche verschuldensunab-
hängig gewährt. Damit ist sichergestellt, dass ein Verstoß gegen das Benach-
teiligungsverbot auch im Falle fehlenden Verschuldens nicht sanktionslos bleibt.
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Die Sanktionsregelung des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes ist daher
nicht ineffektiv: sie greift auch dann, wenn ein Vertretenmüssen des Arbeitge-
bers nicht nachgewiesen werden kann (vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 8. No-
vember 1990 - Rs. C-177/88 - Slg. 1990, I-3941 Rn. 24 und vom 22. April 1997
- Rs. C-180/95 - Slg. 1997, I-2195 Rn. 22 zur Richtlinie 76/207/EWG). Das Haf-
tungsmodell des § 15 AGG differenziert aber. Während der Arbeitgeber sich im
Falle eines Verstoßes gegen das Benachteiligungsverbot einer Entschädi-
gungszahlung nicht entziehen kann, wird die Verpflichtung zum Ersatz des ma-
teriellen Schadens - der erheblich höhere Beträge umfassen kann - an das hier-
für im deutschen Schadensrecht generell erforderliche Vertretenmüssen (vgl.
§ 280 Abs. 1 Satz 2 BGB) gebunden. Diese Abstufung entspricht dem Gebot
der Verhältnismäßigkeit (Art. 17 Satz 2 RL). Es wiegt ungleich schwerer und
bedarf abschreckenderer Sanktionen, wenn ein Arbeitgeber den Verstoß gegen
das Benachteiligungsverbot zu vertreten hat oder sogar absichtlich begeht.
Musste er dagegen bei seiner Entscheidung nicht vom Vorliegen einer Behinde-
rung ausgehen, kann die Beschränkung einer Haftung auf eine Entschädigung
für immaterielle Schäden nicht als unverhältnismäßig bewertet werden.
Der Klägerin steht auch kein Schadensersatz wegen Verletzung des Bewer-
bungsverfahrensanspruchs nach Art. 33 Abs. 2 GG zu.
Dieser Anspruch steht auch einem Bewerber um die Verbeamtung zu, weil
auch Einstellung und Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe an
Art. 33 Abs. 2 GG zu messen sind. Ein Bewerber kann deshalb Ersatz des ihm
durch Nichteinstellung entstandenen Schadens verlangen, wenn der Dienstherr
bei der Vergabe eines Amtes den aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Bewer-
bungsverfahrensanspruch des Bewerbers auf leistungsgerechte Einbeziehung
in die Bewerberauswahl schuldhaft verletzt hat, wenn diese Rechtsverletzung
für die Nichteinstellung des Bewerbers kausal war und wenn der Bewerber es
nicht schuldhaft unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines Rechts-
mittels abzuwenden (Urteil vom 25. Februar 2010 - BVerwG 2 C 22.09 -
BVerwGE 136, 140 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 45 jeweils Rn. 16).
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Auch insoweit fehlt es an einem Verschulden der Beklagten. Neben der Un-
kenntnis von der Behinderung der Klägerin, die ihr nicht vorgeworfen werden
kann, entsprach der angewandte Prognosemaßstab für die gesundheitliche
Eignung dem damaligen Stand von Rechtsprechung und Schrifttum (Urteile
vom 25. Februar 2010 a.a.O. jeweils Rn. 26 und vom 26. Januar 2012
- BVerwG 2 A 7.09 - BVerwGE 141, 361 Rn. 40).
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Dr. Heitz
Dr. von der Weiden
Thomsen
Dr. Hartung
Dr. Kenntner
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