Urteil des BVerwG vom 28.07.2011, 2 C 16.10

Entschieden
28.07.2011
Schlagworte
Selbstanzeige, Erschwerende Umstände, Mildernde Umstände, Pflicht des Beamten, Beamtenverhältnis, Steuerhinterziehung, Beschränkung, Überzeugung, Straftat, Disziplinarverfahren
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 16.10 OVG 3d A 1849/08

Verkündet am 28. Juli 2011

Stowasser Obersekretär als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 28. Juli 2011 durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski, Dr. Wysk und Dr. Hartung

für Recht erkannt:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. September 2009 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

I

1Der Beklagte war seit April 1975 zunächst im Beamtenverhältnis auf Probe Leiter des Rechenzentrums der Universität (früher Gesamthochschule) W. Im

August 1978 berief ihn das klagende Land in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit; im November 1982 wurde der Beklagte zum Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 16) der Laufbahn „Dienst in der Datenverarbeitung“ ernannt.

Mit Ablauf des Mai 2003 trat er aus Altersgründen in den Ruhestand.

2Der Beklagte gab in den Steuererklärungen für die Jahre 1991 bis 2000, die er

auch für seine Ehefrau erstellte, bewusst nicht an, dass diese 1990 von ihrem

Vater ein unversteuertes Barvermögen in Höhe von etwa 5,4 Millionen DM geerbt hatte. Weiterhin verschwieg er unversteuerte Vermögenswerte in Höhe von

etwa 410 000 DM, die er teils geerbt, teils durch eine Tätigkeit im Ausland verdient hatte.

3Einen auf Initiative des Finanzamts vereinbarten Besprechungstermin am

27. November 2002 nahmen die Eheleute nicht wahr. Mit Schreiben ihres Steuerberaters vom 28. November 2002 zeigten sie die Steuerhinterziehungen dem

Finanzamt an. Im September 2003 setzte das Finanzamt Einkommenssteuern,

Solidaritätszuschläge und Vermögenssteuern für die Jahre 1991 bis 2000 neu

fest, woraus sich ein Steuerhinterziehungsbetrag von insgesamt rund

1 233 320 ergab. Nachdem die Eheleute die Steuernachforderungen nebst

Zinsen und Zuschlägen von rund 500 000 innerhalb der ihnen gesetzten Frist

beglichen hatten, stellte das Finanzamt das nach der Selbstanzeige eingeleitete

Ermittlungsverfahren am 27. Oktober 2004 ein.

4Das klagende Land hat im Februar 2006 wegen der Steuerhinterziehungen ein

Disziplinarverfahren gegen den Beklagten eingeleitet und im Januar 2007 Disziplinarklage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat dem Beklagten das Ruhegehalt aberkannt. Das Oberverwaltungsgericht hat die auf das Disziplinarmaß

beschränkte Berufung zurückgewiesen. In dem Berufungsurteil heißt es:

5Aufgrund der Beschränkung der Berufung stehe bindend fest, dass die Steuerhinterziehungen ein Dienstvergehen darstellten. Im Berufungsverfahren gehe

es nur noch um die Bestimmung der angemessenen Disziplinarmaßnahme.

Das Verwaltungsgericht habe dem Beklagten zu Recht das Ruhegehalt aberkannt, weil dieser als Beamter untragbar geworden sei. Steuerhinterziehungen

stellten gravierende außerdienstliche Pflichtenverstöße dar. Im Falle des Beklagten komme der exorbitanten Größenordnung des Hinterziehungsbetrags

entscheidendes Gewicht zu. Auch habe der Beklagte sein Fehlverhalten zehn

Jahre lang fortgesetzt. Ihn könne weder entlasten, dass die Steuerpflicht größtenteils das Vermögen seiner Ehefrau betroffen habe, noch dass er bei pflicht-

gemäßem Verhalten die Steuerhinterziehungen seines verstorbenen Schwiegervaters hätte offenlegen müssen.

6Auch die Selbstanzeige des Beklagten sei trotz der dadurch erwirkten Straffreiheit nicht geeignet, um von der Aberkennung des Ruhegehalts abzusehen. Eine

derartige Selbstanzeige stelle einen mildernden Umstand von erheblichem Gewicht dar, wenn sie der Beamte aus freien Stücken und nicht aus Furcht vor

Entdeckung abgegeben habe. Selbst dann könne sie jedoch eine Fortsetzung

des Beamtenverhältnisses nicht rechtfertigen, wenn die Steuerhinterziehung

wie im vorliegenden Fall durch einen extrem hohen Hinterziehungsbetrag geprägt sei. Daher könne dahingestellt bleiben, ob die Selbstanzeige des Beklagten trotz des vereinbarten Besprechungstermins im Finanzamt noch als freiwillig

angesehen werden könne.

7Hiergegen richtet sich die Revision des Beklagten, mit der er die Verletzung

materiellen Disziplinarrechts rügt. Er macht geltend, das Oberverwaltungsgericht habe das Gewicht der strafbefreienden Selbstanzeige verkannt.

8Der Beklagte beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. September 2009 und des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 18. Juni 2008 aufzuheben und die Disziplinarklage abzuweisen.

9Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

10Der Kläger verteidigt das Berufungsurteil. Das Oberverwaltungsgericht habe

alle bemessungsrelevanten Gesichtspunkte erkannt und nachvollziehbar gewürdigt.

II

11Die Revision des Beklagten ist mit der Maßgabe begründet, dass das Berufungsurteil aufzuheben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsurteil verletzt

revisibles Landesdisziplinarrecht, nämlich § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 des Disziplinargesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. November 2004 - LDG NRW - (GVBl S. 624). Die Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts reichen nicht aus, um dem Senat

eine abschließende Entscheidung über die Disziplinarklage zu ermöglichen.

121. Indem der Beklagte das Vermögen seiner Ehefrau in den von ihm erstellten

Steuerklärungen für die Jahre 1991 bis 2000 verschwiegen hat, hat er nicht nur

den Straftatbestand der Steuerhinterziehung nach § 370 Abs. 1 der Abgabenordnung - AO - erfüllt, sondern auch ein vorsätzliches Dienstvergehen begangen.

13a) Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, aufgrund der Beschränkung der Berufung des Beklagten auf das Disziplinarmaß

sei es an die Würdigung der Steuerhinterziehungen als Dienstvergehen durch

das Verwaltungsgericht gebunden. Eine derartige Bindung besteht nicht, weil

die Berufung des Beklagten als uneingeschränkt eingelegt gilt. Demnach ist das

erstinstanzliche Urteil nicht in Teilrechtskraft erwachsen, sodass das Oberverwaltungsgericht die Disziplinarklage in der Berufungsinstanz in gleichem Umfang wie das Verwaltungsgericht hätte prüfen müssen 128 Satz 1 VwGO, § 3

LDG NRW).

14Die Möglichkeit, die Berufung auf das Disziplinarmaß zu beschränken, ist eröffnet, wenn aufgrund der ergänzenden Anwendung der Strafprozessordnung, wie

sie die Bundesdisziplinarordnung und Landesdisziplinarordnungen für gerichtliche Disziplinarverfahren angeordnet haben, § 318 Satz 1 StPO anwendbar ist

oder eine inhaltsgleiche disziplinargesetzliche Regelung besteht. Nach § 318

Satz 1 StPO kann die Berufung auf bestimmte Beschwerdepunkte beschränkt

werden. Die danach zulässige Beschränkung der Berufung auf das Disziplinar-

maß hat zur Folge, dass das erstinstanzliche Disziplinarurteil in Teilrechtskraft

erwächst. Das Berufungsgericht ist an die Tat- und Schuldfeststellungen des

erstinstanzlichen Gerichts ebenso gebunden wie an dessen disziplinarrechtliche

Würdigung der angeschuldigten Handlungen als Dienstvergehen. Es hat nur

noch darüber zu befinden, welche Disziplinarmaßnahme zu verhängen ist

(stRspr; vgl. nur Urteile vom 23. Februar 2005 - BVerwG 1 D 13.04 - BVerwGE

123, 75 <77> und vom 5. Juli 2006 - BVerwG 1 D 5.05 - Buchholz 235 § 82

BDO Nr. 7 Rn. 34).

15Das nordrhein-westfälische Disziplinargesetz trifft keine Aussage zur Zulässigkeit der auf das Disziplinarmaß beschränkten Berufung; insbesondere enthält

das Kapitel 3 „Disziplinarverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht“ keinen

Hinweis. Die Anwendung des § 318 Satz 1 StPO ist ausgeschlossen, weil § 3

Abs. 1 LDG NRW (ebenso wie § 3 BDG) nicht die Bestimmungen der Strafprozessordnung, sondern der Verwaltungsgerichtsordnung für ergänzend anwendbar erklärt.

16Nach der Verwaltungsgerichtsordnung kann die Berufung auf einen von mehreren selbstständigen Streitgegenständen einer Klage (objektive Klagehäufung

nach § 44 VwGO) oder auf einen abgrenzbaren Teil des Streitgegenstandes

beschränkt werden. Nur insoweit ist der Erlass eines Teilurteils nach § 110

VwGO möglich. Der Streitgegenstand wird durch den Klageantrag und den Klagegrund, d.h. den Sachverhalt bestimmt, aus dem der Kläger die angestrebte

Rechtsfolge herleitet (stRspr, vgl. Urteil vom 25. März 2010 - BVerwG 2 C

52.08 - NVwZ 2010, 1507 Rn. 17). Demnach ist es ausgeschlossen, die Berufung auf die Nachprüfung einzelner materiellrechtlicher Voraussetzungen des

Klagebegehrens zu beschränken. Daraus folgt, dass die Verwaltungsgerichtsordnung eine auf das Disziplinarmaß beschränkte Berufung in Disziplinarklageverfahren nicht zulässt (vgl. auch OVG Hamburg, Urteil vom 29. August 2008

- 12 Bf 32/08.F - IÖD 2009, 29; Müller, Grundzüge des Beamtendisziplinarrechts, 1. Auflage 2010, Rn. 471):

17Streitgegenstand dieses Verfahrens ist der Disziplinaranspruch des Dienstherrn

gegen den Beamten, d.h. der Anspruch auf die Bestimmung der angemessenen

Disziplinarmaßnahme für die Handlungen, die dem Beamten in der Disziplinarklageschrift zur Last gelegt werden. Der Disziplinaranspruch besteht, wenn ein

Dienstvergehen festgestellt wird, d.h. der Beamte die angeschuldigten Handlungen ganz oder teilweise begangen hat und die nachgewiesenen Handlungen

als Dienstvergehen zu würdigen sind, und wenn dem Ausspruch der hierfür erforderlichen Disziplinarmaßnahme kein rechtliches Hindernis entgegensteht

59 Abs. 2 Satz 1 und 2; § 57 Abs. 1 Satz 1; §§ 5 ff.; § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3,

Abs. 2 LDG NRW). Bei den Prüfungsgegenständen „Feststellung des Dienstvergehens“ und „Bestimmung der Disziplinarmaßnahme“ handelt es sich um

materiellrechtliche Voraussetzungen des einheitlichen Disziplinaranspruchs, die

verfahrensrechtlich nicht selbständig geltend gemacht werden können. Die Disziplinarklage kann daher auch nicht auf die Feststellung eines Dienstvergehens

beschränkt werden. Vielmehr macht der Dienstherr mit der Klageerhebung stets

einen Anspruch auf Festsetzung einer Disziplinarmaßnahme geltend, nämlich

gegen einen aktiven Beamten einen Anspruch auf Zurückstufung oder Entfernung aus dem Beamtenverhältnis, gegen einen Ruhestandsbeamten einen Anspruch auf Aberkennung des Ruhegehalts 35 Abs. 1 LDG NRW; § 34 Abs. 1

BDG).

18Daran ändert nichts, dass der Dienstherr keinen Antrag auf Festsetzung einer

bestimmten Disziplinarmaßnahme stellen muss und ein derartiger Antrag für

das Verwaltungsgericht unverbindlich ist. Die Entbehrlichkeit bzw. Unverbindlichkeit eines bestimmten Klageantrags folgt zwangsläufig daraus, dass die Disziplinarbefugnis nach § 59 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 LDG NRW 60 Abs. 2 Satz 2

Nr. 1 BDG) den Verwaltungsgerichten zugewiesen ist. Gelangen diese zu der

Überzeugung, dass ein Dienstvergehen vorliegt, bestimmen sie die erforderliche Disziplinarmaßnahme aufgrund einer eigenen Bemessungsentscheidung,

ohne in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht an die Wertungen des Dienstherrn gebunden zu sein (Urteil vom 20. Oktober 2005 - BVerwG 2 C 12.04 -

BVerwGE 124, 252 <255 f.> = Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 1 Rn. 16).

19b) Aufgrund der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils besteht allerdings kein Zweifel, dass die Steuerhinterziehungen des Beklagten ein Dienstvergehen darstellen. Die disziplinarrechtliche Beurteilung richtet sich hier nach

§ 83 Abs. 1, § 57 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in

der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Mai 1981 - LBG NRW a.F. - (GVBl

S. 234), weil diese Regelungen während des Tatzeitraums gegolten haben.

Nach § 83 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW a.F. begeht der Beamte ein Dienstvergehen, wenn er schuldhaft die ihm obliegenden Pflichten verletzt. Nach Satz 2 ist

ein Verhalten des Beamten außerhalb des Dienstes ein Dienstvergehen, wenn

es nach den Umständen des Einzelfalles im besonderen Maße geeignet ist,

Achtung und Vertrauen in einer für sein Amt oder das Ansehen des öffentlichen

Dienstes bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen. Der gesetzliche Begriff des

Dienstvergehens umfasst alle disziplinarrechtlich bedeutsamen Dienstpflichtverletzungen des Beamten. Diese werden durch eine einheitliche Disziplinarmaßnahme geahndet, die aufgrund einer Gesamtwürdigung des Verhaltens und der

Persönlichkeit des Beamten zu bestimmen ist (Grundsatz der Einheit des

Dienstvergehens; vgl. Urteil vom 14. Februar 2007 - BVerwG 1 D 12.05 -

BVerwGE 128, 125 = Buchholz 232 § 77 BBG Nr. 26 Rn. 20 ff.>).

20Die Begriffsbestimmung des außerdienstlichen Dienstvergehens in § 83 Abs. 1

Satz 2 LBG NRW a.F. schränkt die disziplinarrechtliche Bedeutung außerdienstlichen Verhaltens ein (vgl. auch § 77 Abs. 1 Satz 2 BBG; § 47 Abs. 1

Satz 2 BeamtStG). Der Regelung liegt die Einschätzung des Gesetzgebers

zugrunde, dass sich die gesellschaftlichen Anschauungen über die Stellung der

Beamten gewandelt haben. Von ihnen wird kein wesentlich anderes Sozialverhalten erwartet als von anderen Bürgern. Daher ist außerdienstliches Fehlverhalten nicht mehr generell geeignet, das Ansehen des Beamtentums in disziplinarrechtlich bedeutsamer Weise zu beeinträchtigen (Urteile vom 30. August

2000 - BVerwG 1 D 37.99 - BVerwGE 112, 19 <23 f.> = Buchholz 232 § 54

Satz 3 BBG Nr. 23 S. 22 f., vom 8. Mai 2001 - BVerwG 1 D 20.00 - BVerwGE

114, 212 <216 f.> = Buchholz 232 § 54 Satz 3 BBG Nr. 29 S. 37 ff. und vom

25. März 2010 - BVerwG 2 C 83.08 - BVerwGE 136, 173 = Buchholz 235.1 § 13

BDG Nr. 11 Rn. 15 f.>).

21Anforderungen an das außerdienstliche Verhalten des Beamten beschreibt lediglich die Generalklausel des § 57 Satz 3 LBG NRW a.F. Danach muss sein

Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrau-

en gerecht werden, die sein Beruf erfordert. Die beruflichen Erfordernisse, die

eine Pflicht des Beamten zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten außerhalb des Dienstes begründen, sind inhaltlich in Einklang mit § 83 Abs. 1

Satz 2 LBG NRW a.F. zu konkretisieren. Sie ergeben sich vor allem aus dem

Amt des Beamten im konkret-funktionellen Sinn, d.h. aus seinem dienstlichen

Aufgabenbereich, daneben aus der Notwendigkeit, das Ansehen des Beamtentums zu wahren, wenn dies nach heutigen Vorstellungen erforderlich erscheint.

22Danach verstößt ein außerdienstliches Verhalten des Beamten gegen die

Wohlverhaltenspflicht des § 57 Satz 3 LBG NRW a.F., wenn es bei fallbezogener Würdigung nachteilige Rückschlüsse auf die Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben zulässt. Dieser dienstliche Bezug ist gegeben, wenn aufgrund

des außerdienstlichen Verhaltens Zweifel bestehen, ob der Beamte seine innerdienstlichen Pflichten beachten wird. Die Dienstausübung ist auch betroffen,

wenn zu befürchten ist, dass der Beamte wegen der gegen ihn bestehenden

Vorbehalte nicht mehr die Autorität genießt, auf die er für die Erfüllung seiner

dienstlichen Aufgaben zwingend angewiesen ist. Ansonsten verstößt ein außerdienstliches Verhalten gegen berufliche Erfordernisse im Sinne von § 57

Satz 3 LBG NRW a.F., wenn dadurch das Vertrauen der Bevölkerung in das

Beamtentum als Sachwalter einer stabilen und gesetzestreuen Verwaltung beeinträchtigt werden kann (Urteile vom 30. August 2000 a.a.O. <26> bzw. S. 25,

vom 8. Mai 2001 a.a.O. <218 f.> bzw. S. 39 f. und vom 25. März 2010 a.a.O.

Rn. 15 f.>).

23Eine Verletzung der außerdienstlichen Wohlverhaltenspflicht des § 57 Satz 3

LBG NRW a.F. hat disziplinarrechtliche Bedeutung, wenn die qualifizierten Voraussetzungen des § 83 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW a.F. erfüllt sind. Die danach

erforderliche besondere Eignung des Fehlverhaltens zur Beeinträchtigung des

Vertrauens in die Amtsführung des Beamten oder des Ansehens des öffentlichen Dienstes setzt voraus, dass die befürchteten nachteiligen Rückschlüsse

oder Auswirkungen auf die Dienstausübung oder die Ansehensschädigung mit

überwiegender Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind. Die Nachteile des Fehlverhaltens sind bedeutsam im Sinne des § 83 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW a.F., wenn

seine disziplinarrechtliche Relevanz das jeder außerdienstlichen Pflichtverlet-

zung innewohnende Maß deutlich überschreitet (Urteil vom 8. Mai 2001 a.a.O.

<219 f.> bzw. S. 40).

24Der Senat hat diese gesetzlichen Vorgaben dahingehend konkretisiert, dass ein

außerdienstliches Fehlverhalten, das keinen Bezug zur Dienstausübung aufweist, regelmäßig ein disziplinarrechtliches Sanktionsbedürfnis auslöst, wenn

es sich dabei um eine Straftat handelt, deren gesetzlicher Strafrahmen bis zu

einer Freiheitsstrafe von mindestens zwei Jahren reicht, und der daran gemessene Unrechtsgehalt der konkreten Tat nicht gering wiegt. Durch die Bewertung

eines Fehlverhaltens als strafbar hat der Gesetzgeber zu erkennen gegeben,

dass er dieses Verhalten als in besonderem Maße verwerflich ansieht. Dies

lässt ohne Weiteres darauf schließen, dass das Fehlverhalten das Ansehen des

Beamtentums in einer Weise beschädigt, die im Interesse der Akzeptanz des

öffentlichen Dienstes in der Bevölkerung und damit seiner Funktionsfähigkeit

nicht hingenommen werden kann. An dem objektiven Maßstab des gesetzlichen

Strafrahmens hat sich die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe der § 57

Satz 3, § 83 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW zu orientieren. Eine derartige Straftat eines Beamten ist nur dann nicht disziplinarrechtlich relevant, wenn ihr Unrechtsgehalt nach den konkreten Umständen des Falles erkennbar an der unteren

Schwelle liegt (Urteile vom 25. März 2010 a.a.O. Rn. 14 ff.> und vom

19. August 2010 - BVerwG 2 C 13.10 - Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 12

Rn. 17).

25Die Steuerhinterziehungen des Beklagten weisen keinen Bezug zu seiner früheren dienstlichen Tätigkeit auf. Weder ließen sie nachteilige Rückschlüsse auf

die Erfüllung der Dienstpflichten zu noch waren sie geeignet, die für die Amtsführung unabdingbare Autorität zu beeinträchtigen. Ihre disziplinarrechtliche

Relevanz folgt aus dem erheblichen Ansehensschaden, den der Beklagte durch

sein Fehlverhalten herbeigeführt hat. Der Beklagte hat von 1991 bis 2000 jährlich eine Straftat begangen, die nach § 370 Abs. 1 AO mit Freiheitsstrafe von

bis zu fünf Jahren belegt ist. Der Unrechtsgehalt seines strafbaren Verhaltens

wiegt besonders schwer, weil die Gesamthöhe der hinterzogenen Steuern eine

Million Euro übersteigt. Dass er aufgrund der Selbstanzeige nach § 371 AO

straffrei geblieben ist, lässt den Unrechtsgehalt seines strafbaren Verhaltens

und damit dessen disziplinarrechtliche Relevanz unberührt.

262. Die Bemessungsentscheidung des Oberverwaltungsgerichts, wonach die

Aberkennung des Ruhegehalts allein wegen der Gesamthöhe der hinterzogenen Steuern geboten ist, verstößt gegen die Bemessungsvorgaben nach § 13

Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW. Der Senat kann die angemessene Disziplinarmaßnahme schon deshalb nicht selbst festsetzen, weil das Berufungsurteil

nicht alle bemessungsrelevanten Gesichtspunkte enthält (Urteile vom 3. Mai

2007 - BVerwG 2 C 9.06 - Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 3 Rn. 26 f. und vom

29. Mai 2008 - BVerwG 2 C 59.07 - Buchholz 235.1 § 70 BDG Nr. 3 Rn. 25 f.).

27a) Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 LDG NRW ist die Disziplinarmaßnahme insbesondere nach der Schwere des Dienstvergehens zu bemessen. Nach Satz 2 ist das

Persönlichkeitsbild des Beamten angemessen zu berücksichtigen. Nach Satz 3

soll ferner berücksichtigt werden, in welchem Umfang das Vertrauen des

Dienstherrn oder der Allgemeinheit beeinträchtigt worden ist.

28Die Regelungen des § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW verlangen ebenso wie

die inhaltsgleichen Regelungen des § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG, dass die

Disziplinarmaßnahme aufgrund einer prognostischen Gesamtwürdigung unter

Berücksichtigung aller im Einzelfall belastenden und entlastenden Gesichtspunkte bestimmt wird. Dabei ist fallbezogen dem auch im Disziplinarrecht geltenden Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu

tragen (stRspr; vgl. Urteile vom 20. Oktober 2005 - BVerwG 2 C 12.04 -

BVerwGE 124, 252 <258> = Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 1 Rn. 22 und vom

3. Mai 2007 a.a.O. Rn. 30).

29Wie Satz 1 des § 13 Abs. 2 LDG NRW durch die Verwendung des Wortes „insbesondere“ zum Ausdruck bringt, ist die Schwere des Dienstvergehens richtungweisend für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme. Die

Schwere beurteilt sich nach objektiven Handlungsmerkmalen wie Eigenart und

Bedeutung der Dienstpflichtverletzungen, den besonderen Umständen der Tatbegehung sowie Häufigkeit und Dauer eines wiederholten Fehlverhaltens, nach

subjektiven Handlungsmerkmalen wie Form und Gewicht des Verschuldens des

Beamten, den Beweggründen für sein Verhalten sowie nach den unmittelbaren

Folgen für den dienstlichen Bereich und für Dritte. Das Dienstvergehen ist nach

der festgestellten Schwere einer der im Katalog des § 5 LDG NRW 5 BDG)

aufgeführten Disziplinarmaßnahme zuzuordnen. Davon ausgehend kommt es

darauf an, ob Erkenntnisse zum Persönlichkeitsbild und zum Umfang der Vertrauensbeeinträchtigung im Einzelfall derart ins Gewicht fallen, dass eine andere als die durch die Schwere des Dienstvergehens indizierte Maßnahme geboten ist (Urteile vom 20. Oktober 2005 a.a.O. <258 f.> bzw. Rn. 22 und vom

3. Mai 2007 a.a.O. Rn. 20).

30Eine vollständige und richtige Gesamtwürdigung setzt voraus, dass die Verwaltungsgerichte die im Einzelfall bemessungsrelevanten, d.h. die für die Schwere

und das Persönlichkeitsbild bedeutsamen Tatsachen ermitteln und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Gesamtbewertung einbeziehen. Dabei findet

der Grundsatz „in dubio pro reo“ Anwendung: Die Verwaltungsgerichte dürfen

nur solche belastenden Tatsachen in die Gesamtwürdigung einstellen, die zur

Überzeugung des Gerichts feststehen. Demgegenüber müssen entlastende

(mildernde) Umstände schon dann zugunsten des Beamten berücksichtigt werden, wenn hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für ihr Vorliegen gegeben

sind und eine weitere Sachverhaltsaufklärung nicht möglich ist (Urteile vom

20. Oktober 2005 a.a.O. <258 f.> bzw. Rn. 22 f. und vom 3. Mai 2007 a.a.O.

Rn. 17).

31Nach § 13 Abs. 3 Satz 1 LDG NRW ist ein Beamter aus dem Beamtenverhältnis

zu entfernen, wenn er durch ein Dienstvergehen das Vertrauen des Dienstherrn

oder der Allgemeinheit endgültig verloren hat. Befindet er sich bereits im Ruhestand, so ordnet Satz 2 stattdessen die Aberkennung des Ruhegehalts an. Diese Regelungen enthalten keine zusätzlichen Bemessungskriterien. Ebenso wie

die inhaltsgleichen Regelungen des § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 BDG stellen sie

klar, dass das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit aufzulösen ist, wenn die Maßnahmebemessung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW zu dem Ergebnis

führt, dass der Beamte untragbar geworden ist. Dies ist anzunehmen, wenn der

Beamte ein schweres Dienstvergehen begangen hat und die prognostische Ge-

samtwürdigung ergibt, er werde auch künftig in erheblicher Weise gegen

Dienstpflichten verstoßen oder die von ihm zu verantwortende Ansehensschädigung sei bei einem Verbleib im Beamtenverhältnis nicht wieder gutzumachen.

Je schwerer das Dienstvergehen wiegt, desto näher liegt eine derartige Prognose (stRspr; vgl. Urteile vom 20. Oktober 2005 a.a.O. <258 f.> bzw. Rn. 21 f.

und vom 3. Mai 2007 a.a.O. Rn. 18).

32Die Disziplinarmaßnahme der Aberkennung des Ruhegehalts stellt sicher, dass

sich der Beamte der Sanktionierung eines schweren Dienstvergehens, das er

im aktiven Dienst begangen hat, nicht durch den Eintritt in den Ruhestand entziehen kann. Sie findet ihre Rechtfertigung in der Wahrung der Integrität des

Beamtentums und des Ansehens des öffentlichen Dienstes sowie in dem Gebot

der Gleichbehandlung (BVerfG, Kammerbeschluss vom 22. November 2001

- 2 BvR 2138/00 - NVwZ 2002, 467; BVerwG, Beschluss vom 13. Oktober 2005

- BVerwG 2 B 19.05 - Buchholz 235.1 § 15 BDG Nr. 2 Rn. 6).

33Die Entscheidung des Gesetzgebers, die disziplinarrechtliche Relevanz außerdienstlichen Fehlverhaltens einzuschränken, wirkt sich auch auf die Bemessungsentscheidung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW aus. Sie führt dazu, dass ein Dienstvergehen außerhalb des Dienstes jedenfalls dann regelmäßig nicht die Beendigung des Beamtenverhältnisses nach sich zieht, wenn es

keine Rückschlüsse auf die Dienstausübung des Betroffenen zulässt, seine disziplinarrechtliche Relevanz sich vielmehr ausschließlich aus dem damit verbundenen Ansehensschaden ergibt. In diesen Fällen kommen Entfernung aus dem

Beamtenverhältnis bzw. Aberkennung des Ruhegehalts nur in Betracht, wenn

das Dienstvergehen im Einzelfall durch vom Regelfall abweichende, besonders

erschwerende Umstände gekennzeichnet ist.

34Für die Bestimmung der Schwere des Dienstvergehens kann auf die Maßstäbe

zurückgegriffen werden, die der Disziplinarsenat des Bundesverwaltungsgerichts für einzelne Fallgruppen entwickelt hat. Nach dessen Rechtsprechung ist

die Disziplinarmaßnahme für außerdienstliche Steuerhinterziehungen ohne

dienstlichen Bezug wegen der Variationsbreite der möglichen Verfehlungen,

insbesondere wegen der sehr unterschiedlichen Hinterziehungsbeträge, grund-

sätzlich nach den Umständen des jeweiligen Falles festzulegen. Ist der Umfang

der hinterzogenen Steuern besonders hoch oder sind mit der Steuerhinterziehung zusätzliche Straftatbestände oder andere nachteilige Umstände mit erheblichem Eigengewicht verbunden, so soll eine Zurückstufung angemessen sein.

Eine außergewöhnliche Höhe des Hinterziehungsbetrags nimmt der Disziplinarsenat bei einem sechsstelligen DM-Betrag an (stRspr; vgl. Urteil vom

8. September 2004 - BVerwG 1 D 18.03 - Buchholz 235.1 § 85 BDG Nr. 7

S. 14). Davon ausgehend kommt die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis

bzw. die Aberkennung des Ruhegehalts in Betracht, wenn der Hinterziehungsbetrag wie im vorliegenden Fall einen siebenstelligen Euro-Betrag erreicht.

35b) Die Strafaufhebung nach § 371 AO kann nicht unbesehen als Milderungsgrund in die Bemessungsentscheidung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG

NRW übernommen werden. Der Verzicht auf den Strafanspruch ist vorrangig

dem fiskalischen Interesse an der Erschließung unbekannter Steuerquellen geschuldet (BGH, Beschluss vom 20. Mai 2010 - 1 StR 577/09 - NJW 2010, 2146

Rn. 7). Dieses Interesse stellt keinen Gesichtspunkt dar, der dem Bemessungskriterium des Persönlichkeitsbildes des Beamten im Sinne von § 13 Abs. 2

Satz 2 LDG NRW zugeordnet werden kann. Daher ist für die Bestimmung des

Gewichts einer Selbstanzeige nach § 371 AO in erster Linie auf die disziplinarrechtlichen Milderungsgründe zurückzugreifen, die Elemente des Persönlichkeitsbildes zum Ausdruck bringen.

36Danach kommt der Selbstanzeige entscheidendes Gewicht für die Maßnahmebemessung zu, wenn der Beamte dadurch den Milderungsgrund der freiwilligen

Offenbarung erfüllt. Der Disziplinarsenat des Bundesverwaltungsgerichts hat

diesen Milderungsgrund für die Fallgruppe der Veruntreuung amtlich anvertrauter Gelder entwickelt, jedoch auch auf Steuerhinterziehungen angewandt. Er

liegt vor, wenn der Beamte das Dienstvergehen vor seiner Aufdeckung aus eigenem Antrieb ohne Furcht vor konkreter Entdeckung vorbehaltlos und vollständig offenlegt. Der Milderungsgrund greift nicht mehr ein, wenn der Beamte

das Dienstvergehen offenbart, weil er damit rechnet, dass deswegen gegen ihn

ermittelt wird (Urteile vom 5. Oktober 1994 - BVerwG 1 D 31.94 - BVerwGE

103, 177 <180 f.>, vom 6. Juni 2000 - BVerwG 1 D 66.98 - Buchholz 235 § 17

BDO Nr. 1 S. 4 und vom 23. Februar 2005 - BVerwG 1 D 13.04 - BVerwGE

123, 75 <78 f.>).

37Durch die freiwillige Offenbarung zeigt der Beamte, dass er sein Fehlverhalten

bereut und aus innerer Einsicht entschlossen ist, sich künftig rechtstreu zu verhalten. Sein Persönlichkeitsbild im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 2 LDG NRW erscheint in einem günstigeren Licht, sodass die Erwartung gerechtfertigt ist, die

von dem Beamten verursachte Ansehensschädigung könne wettgemacht werden. Mit dem Zweck des Milderungsgrundes der freiwilligen Offenbarung lässt

sich nicht vereinbaren, den in die Tat umgesetzten Persönlichkeitswandel generell für unbeachtlich zu erklären. Vielmehr führt die Umkehr des Beamten aus

freien Stücken selbst bei schwerwiegenden innerdienstlichen Pflichtenverstößen regelmäßig zur Bestimmung einer Disziplinarmaßnahme, die um eine Stufe

niedriger liegt als die durch die Schwere des Dienstvergehens indizierte Maßnahme. Dies gilt nur dann nicht, wenn dem Milderungsgrund erschwerende

Umstände von ganz erheblichem Gewicht entgegenstehen. Dazu gehört eine

enorme Schadenshöhe bei Vermögens- und Abgabedelikten nicht, wenn der

Beamte seine Bereitschaft zur Wiedergutmachung des Schadens gezeigt hat

und dazu in der Lage ist. Die Fähigkeit zur Wiedergutmachung des Schadens

ist im Allgemeinen wegen des Einsatzes der Dienst- oder Versorgungsbezüge

zu bejahen (Urteile vom 5. Oktober 1994 a.a.O. <181>, vom 6. Juni 2000 a.a.O.

S. 4 und vom 23. Februar 2005 a.a.O. <78 f.>).

38Demgegenüber kommt einer Selbstanzeige nach § 371 AO, die der Beamte aus

Furcht vor Entdeckung abgibt, naturgemäß ein geringeres Gewicht zu. Dies gilt

unabhängig davon, ob der Beamte dadurch Straffreiheit erlangt. Hier muss davon ausgegangen werden, dass der Beamte weniger aus innerer Einsicht als

vielmehr in dem Bestreben tätig wird, die nachteiligen Folgen seines Fehlverhaltens so gering als möglich zu halten. Daher hängt es vom Hinzutreten weiterer, dem Persönlichkeitsbild zuzuordnenden mildernden Umständen ab, welche

Disziplinarmaßnahme angemessen ist. Jedenfalls bei einer siebenstelligen

Größenordnung der hinterzogenen Steuern kann die höchste Disziplinarmaßnahme angezeigt sein, wenn im Einzelfall Erschwerungsgründe vorliegen, denen keine Milderungsgründe von solchem Gewicht gegenüberstehen, dass eine

Gesamtbetrachtung noch den Schluss rechtfertigt, der Beamte sei noch tragbar.

Je gravierender die Erschwerungsgründe in ihrer Gesamtheit zu Buche schlagen, desto gewichtiger müssen die Milderungsgründe sein. Den Milderungsgründen darf nicht unabhängig von ihrem Gewicht unter Verweis auf die Größenordnung des Hinterziehungsbetrags jede entscheidungserhebliche Bedeutung abgesprochen werden.

39Ein beachtlicher Milderungsgrund, der die Dienstentfernung oder die Aberkennung des Ruhegehalts bei Fehlen besonderer Erschwerungsgründe ausschließt, liegt darin, dass der Beamte nach der Selbstanzeige aus Furcht vor

Entdeckung den Schaden alsbald ausgeglichen, nämlich die zu seinen Gunsten

hinterzogenen Steuern innerhalb der ihm gesetzten Frist 371 AO) entrichtet

und dadurch Straffreiheit erlangt hat (vgl. Urteil vom 5. Oktober 1994 a.a.O.

<181>). Gleiches gilt, wenn der Beamte durch seine Mitwirkung die Aufklärung

des Dienstvergehens ermöglicht oder erheblich vereinfacht hat (Urteil vom

6. Juni 2000 a.a.O. S. 4). Auch kann zugunsten des Beamten zu berücksichtigen sein, dass er sich nicht selbst bereichert, sondern Dritten auf deren Drängen ungerechtfertigte Vorteile verschafft hat (Urteil vom 23. Februar 2005

a.a.O. <77>).

40c) Das Oberverwaltungsgericht ist den Anforderungen an die prognostische

Gesamtwürdigung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW nicht gerecht geworden. Es hat zwar verschiedene bemessungsrelevante Gesichtspunkte aufgeführt, die Aberkennung des Ruhegehalts jedoch abweichend von der Rechtsprechung des Disziplinarsenats des Bundesverwaltungsgerichts allein schon

wegen der enormen Größenordnung der Steuerhinterziehungen des Beklagten

für zwingend geboten gehalten. Nach seiner Auffassung kann bei der hier festgestellten Schadenshöhe dem Milderungsgrund der freiwilligen Offenbarung,

d.h. einer Selbstanzeige aus freien Stücken, unter keinen Umständen entscheidungserhebliches Gewicht zukommen. Dementsprechend hat das Oberverwaltungsgericht dahingestellt sein lassen, ob der Beklagte die Selbstanzeige aus

freien Stücken oder bereits aus Furcht vor Entdeckung abgegeben hat. Dies

wird es aufzuklären haben, wobei dem Beklagten möglicherweise der Grundsatz „in dubio pro reo“ zugute kommt. Es wird insbesondere darauf ankommen,

ob der Beklagte bei Abgabe der Selbstanzeige damit rechnen musste, dass

wegen der hinterzogenen Steuern bereits gegen ihn ermittelt wird. Ist von einer

Selbstanzeige aus freien Stücken auszugehen, so kommt die Aberkennung des

Ruhegehalts nach Lage der Dinge nicht in Betracht.

41Gewinnt das Oberverwaltungsgericht nach erschöpfender Sachaufklärung die

Überzeugung, dass der Beklagte die Selbstanzeige aus Furcht vor Entdeckung

abgegeben hat, so wird es aufzuklären haben, ob dem Beklagten neben der

Schadenshöhe weitere Erschwerungsgründe anzulasten sind. Auf der anderen

Seite wird es zu berücksichtigen haben, dass der Beklagte den gesamten Hinterziehungsbetrag nebst Zinsen und Zuschlägen fristgerecht entrichtet hat. Gegebenenfalls wird das Oberverwaltungsgericht weiter nachzuprüfen haben, ob

einer der dargestellten weiteren Milderungsgründe hinzutritt.

Dr. Heitz Thomsen Dr. Maidowski

Dr. Wysk Dr. Hartung

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Beamtendisziplinarrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

LDG NRW § 3 Abs. 1 § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3, Abs. 3 § 59 Abs. 2 § 35 Abs. 1 LBG NRW a.F. § 57 Satz 3, § 83 Abs. 1 AO §§ 370, 371 VwGO § 128 StPO § 318

Stichworte:

Außerdienstliche Steuerhinterziehung; Hinterziehungsbetrag in siebenstelliger Höhe; Dienstbezug; Ansehensschädigung; Aberkennung des Ruhegehalts; Maßnahmebemessung; prognostische Gesamtwürdigung; Schwere des Dienstvergehens; Persönlichkeitsbild; Erschwerungsgründe; Milderungsgründe; Selbstanzeige nach § 370 AO; Rückkehr zu gesetzestreuem Verhalten; freiwillige Offenbarung; Furcht vor Entdeckung; Schadensausgleich; wesentlicher Beitrag zur Aufklärung; Steuerhinterziehung zugunsten Dritter.

Leitsatz:

Die VwGO lässt die Beschränkung der Berufung auf das Disziplinarmaß in Disziplinarklageverfahren nicht zu.

Bei außerdienstlichen Steuerhinterziehungen kommt bei einem Hinterziehungsbetrag in siebenstelliger Höhe die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis oder die Aberkennung des Ruhegehalts in Betracht.

Auch bei enormer Höhe des Hinterziehungsbetrags kann die höchste Disziplinarmaßnahme nicht verhängt werden, wenn der Milderungsgrund der freiwilligen Offenbarung (Selbstanzeige aus freien Stücken) eingreift.

Dies gilt bei einer Selbstanzeige aus Furcht vor Entdeckung nur dann, wenn weitere mildernde Umstände von erheblichem Gewicht hinzutreten.

Urteil des 2. Senats vom 28. Juli 2011 - BVerwG 2 C 16.10

I. VG Düsseldorf vom 18.06.2008 - Az.: VG 31 K 5/07.O - II. OVG Münster vom 23.09.2009 - Az.: OVG 3d A 1849/08.O -

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil