Urteil des BVerwG vom 27.02.2003, 2 C 16.02

Entschieden
27.02.2003
Schlagworte
Beförderung, Verschulden, Kollegialgericht, Vergleich, Nbg, Mitbewerber, Anstellung, Übertragung, Rechtswidrigkeit, Dienstalter
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B U N D E S V E R W A L T U N G S G E R I C H T

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 16.02 Verkündet OVG 2 LB 1087/01 am 27. Februar 2003 Schütz Justizobersekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 27. Februar 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S i l b e r k u h l und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e , G r o e p p e r und Dr. B a y e r

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. November 2001 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Der Kläger wurde 1993 zum Bewährungsaufstieg in die Laufbahn

des gehobenen Dienstes der Kriminalpolizei zugelassen. Seit

1996 standen der Beklagten für den Laufbahnwechsel von Bewährungsaufsteigern sechs Planstellen der Besoldungsgruppe A 10

zur Verfügung, auf die fünf Bewerber zu Kriminaloberkommissaren und einer zum Kriminalkommissar ernannt werden sollten.

Ende 1996 teilte die Beklagte dem Kläger mit, er könne bei der

zum 1. Dezember 1996 vorgesehenen Beförderungsaktion nicht berücksichtigt werden, weil er nach der internen Rangliste lediglich Platz 7 einnehme. Auf Grund gerichtlicher Eilentscheidungen kam es nicht zur Besetzung der freien Stellen. Die Beklagte wiederholte die Auswahlentscheidung und teilte dem Kläger im Juni 1997 mit, er sei lediglich für eine Beförderung

zum Kriminalkommissar (A 9) berücksichtigt; die nach A 10 besoldeten Stellen seien kontingentiert und anderen Dienststellen zugewiesen worden. In einem vom Kläger angestrengten weiteren gerichtlichen Eilverfahren wurde der Beklagten erneut

untersagt, die fünf Planstellen der Besoldungsgruppe A 10 zu

besetzen. Zugleich wurde ihr aufgegeben, das Auswahlverfahren

mit den ursprünglichen Bewerbern fortzusetzen. Im September

1997 wurde der Kläger zum Kriminaloberkommissar befördert und

in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 10 eingewiesen.

Nachdem der Kläger mit Schreiben vom 27. Oktober 1997 erfolglos beantragt hatte, ihn dienst-, besoldungs- und versorgungsrechtlich so zu stellen, als sei er bereits zum 1. Dezember

1996 zum Kriminaloberkommissar befördert worden, hat er diesen

Antrag im Klagewege weiterverfolgt. Das Verwaltungsgericht hat

seiner Klage stattgegeben, das Oberverwaltungsgericht hat sie

abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Der geltend gemachte Schadensersatzanspruch stehe dem Kläger

nicht zu. Bei der Entscheidung, ihn bei den beiden Auswahlentscheidungen Ende 1996 und Juni 1997 nicht zu berücksichtigen,

habe die Beklagte nicht rechtswidrig gehandelt. Sie habe

rechtsfehlerfrei die aktuellen Leistungsstände der Bewerber

zugrunde gelegt, ohne auf die länger zurückliegenden letzten

Regelbeurteilungen zurückzugreifen. Der Kläger und seine Mitbewerber um die Dienstposten der Besoldungsgruppe A 10 hätten

jeweils das Gesamturteil "gut" erhalten und seien damit im Wesentlichen gleich beurteilt worden, wobei unerheblich sei,

dass die Bewerber innerhalb der Gesamtnote unterschiedliche

Punktzahlen (zwischen 11 und 13) erzielt hätten. Deshalb habe

es dem Dienstherrn freigestanden, weitere den Leistungsgrundsatz wahrende Kriterien wie etwa das Dienst- und Lebensalter

heranzuziehen, ohne dabei an eine bestimmte Reihenfolge der

Kriterien gebunden zu sein. Es sei infolgedessen nicht zu beanstanden, dass die Beklagte, nachdem sie auch die Zeiten der

Zugehörigkeit der Bewerber zu den Laufbahnen des mittleren und

gehobenen Polizeivollzugsdienstes berücksichtigt habe, letztlich maßgebend auf das Lebensalter als Hilfskriterium abgestellt habe.

Ein Schadensersatzanspruch des Klägers scheitere auch daran,

dass die verantwortlichen Bediensteten der Beklagten nicht

schuldhaft gehandelt hätten. Daran fehle es regelmäßig, wenn

ein mit mehreren Rechtskundigen besetztes Kollegialgericht das

umstrittene Verwaltungshandeln gebilligt habe. Etwas anderes

ergebe sich auch nicht daraus, dass die in den Eilverfahren

ergangenen verwaltungsgerichtlichen Beschlüsse, in denen das

Auswahlverfahren der Beklagten missbilligt worden sei, rechtskräftig geworden seien. Die Rechtskraft dieser Beschlüsse sei

für das Ergebnis einer Prüfung in der Hauptsache nicht bindend. Auch die auf einzelne Mitbewerber bezogenen Ausführungen

des Klägers seien nicht geeignet, seiner Klage zum Erfolg zu

verhelfen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers. Er

rügt die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. November 2001 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 18. Mai 2000 zurückzuweisen.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Vertreter des Bundesinteresses tritt der Auffassung des

Berufungsgerichts bei, dass der Dienstherr bei der Heranziehung von Hilfskriterien nicht gehalten sei, eine bestimmte

Reihenfolge einzuhalten.

II.

Die Revision ist unbegründet. Die Entscheidungsgründe des Berufungsurteils verletzen zwar revisibles Recht. Die Entscheidung selbst ist aber im Ergebnis richtig.

In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats (vgl.

u.a. Urteil vom 25. August 1988 - BVerwG 2 C 51.86 - BVerwGE

80, 123 <125>) geht das Berufungsurteil davon aus, dass dem

Kläger wegen Unterlassens seiner Beförderung nur dann ein

Schadensersatzanspruch zustehen kann, wenn der Dienstherr verpflichtet war, ihn zu befördern, die Verletzung dieser Pflicht

auf Verschulden beruht und das Unterbleiben der Beförderung

durch die Pflichtverletzung adäquat verursacht worden ist. Die

Voraussetzung des Verschuldens hat das Berufungsgericht

rechtsfehlerfrei verneint.

Der Beamte hat keinen Anspruch auf Beförderung. Soll ein Beförderungsamt besetzt werden, ist der Dienstherr verpflichtet,

über die Bewerbungen unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Kriterien der Eignung, Befähigung und Leistung zu entscheiden und bei der Besetzung des Beförderungsamtes keinen

Bewerber zu übergehen, der im Vergleich mit den anderen Bewerbern die vom Dienstherrn aufgestellten Kriterien am besten erfüllt (vgl. zuletzt Urteile vom 16. August 2001 - BVerwG 2 A

3.00 - BVerwGE 115, 58 <59> und vom 23. Mai 2002 - BVerwG 2 C

29.01 - Buchholz 232 § 23 BBG Nr. 41) und der Dienstherr den

Posten weiterhin besetzen will (vgl. Urteil vom 25. April 1996

- BVerwG 2 C 21.95 - BVerwGE 101, 112 <114 f.>).

Dem bei der Beförderung zu beachtenden Grundsatz der Bestenauslese, der sich aus Art. 33 Abs. 2 GG, § 7 BRRG und § 8 Abs. 1 NBG ergibt, entspricht es nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteil vom 18. Juli 2001 - BVerwG 2 C 41.00 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 22, S. 4), zur Ermittlung des Leistungsstandes konkurrierender Bewerber in erster Linie auf unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen. Regelmäßig sind dies die aktuellsten Beurteilungen. Auch davon ist das Berufungsgericht zutreffend ausgegangen. Seine Auffassung, es sei unerheblich, dass die Beförderungsbewerber innerhalb der ihnen in den letzten dienstlichen Beurteilungen zuerkannten Gesamtnote "gut" unterschiedliche Punktzahlen (11 bis 13) erzielt

hätten, weil die sich daraus ergebenden Leistungsunterschiede unwesentlich seien, verletzt jedoch revisibles Recht.

Innerhalb der durch das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen kann der Dienstherr Verfahren und

Inhalt dienstlicher Beurteilungen weitgehend durch Richtlinien

festlegen (vgl. Urteile vom 30. April 1981 - BVerwG 2 C

26.78 - Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 20 und - BVerwG 2 C 8.79 -

Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 1). Er kann nach den Erfordernissen in den einzelnen Verwaltungsbereichen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, Notenskalen aufstellen und festlegen, welchen Begriffsinhalt die einzelnen Notenbezeichnungen

haben. Das gewählte Beurteilungssystem muss aber gleichmäßig

auf alle Beamten angewendet werden, die bei beamtenrechtlichen

Entscheidungen über ihre Verwendung und über ihr dienstliches

Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können. Dienstliche Beurteilungen dienen der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu

befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Sie tragen zugleich dem berechtigten Anliegen der Beamten Rechnung, in ihrer Laufbahn entsprechend ihrer Eignung, Befähigung und Leistung angemessen

voranzukommen. Beurteilungen haben entscheidende Bedeutung bei

der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen "Klärung einer Wettbewerbssituation". Ihre wesentliche Aussagekraft erhalten sie erst auf Grund ihrer Relation zu

den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen. Um zu

der erforderlichen objektiven Bewertung des einzelnen Beamten

zu führen und die Vergleichbarkeit der beurteilten Beamten zu

gewährleisten, muss soweit wie möglich gleichmäßig verfahren

werden. Die Beurteilungsmaßstäbe müssen gleich sein und gleich

angewendet werden. Die beurteilenden Vorgesetzten müssen ihrer

Bewertung denselben Begriffsinhalt der Noten zugrunde legen

und diese mit demselben Aussagegehalt verwenden. Das gilt insbesondere für das die Beurteilungen abschließende Gesamtur-

teil. Es ist nach der Zweckbestimmung der dienstlichen Beurteilung die entscheidende zusammenfassende Bewertung durch den

Dienstherrn. Das Gesamturteil ermöglicht vornehmlich den Vergleich unter den Bewerbern, auf den bei der sachgerechten Auslese zur Vorbereitung personalrechtlicher Maßnahmen (Anstellung, Übertragung höherwertiger Dienstposten, Beförderung,

Einbeziehung in das Auswahlverfahren für den Aufstieg) abzuheben ist. Für die Dienstbehörde wie für den Beamten muss es zuverlässig Aufschluss geben über den Standort des einzelnen Beamten im Leistungswettbewerb untereinander. Das setzt verbalen

Zusätzen zur abgestuften Bewertung innerhalb von Gesamtnoten

(sog. Binnendifferenzierungen) von Rechts wegen Grenzen. Solche verbalen Zusätze sind nur zulässig, wenn sie einheitlich

verwendet werden und einen eindeutigen Aussagegehalt haben,

der auch für den Beurteilten zweifelsfrei erkennbar Zwischenstufen innerhalb einer Gesamtnote bezeichnet. Letzteres ist

etwa bei Zusätzen wie "obere Grenze" ("oberer Bereich") und

"untere Grenze" ("unterer Bereich") zu bejahen. Ihre Bedeutung

ist nach dem Sprachgebrauch eindeutig. Für Zusätze wie "uneingeschränkt und "insgesamt" trifft das nicht gleichermaßen zu.

Der Zusatz "uneingeschränkt" bedeutet nach dem üblichen

Sprachgebrauch keine Hervorhebung. Er ordnet den Beurteilten

vielmehr dem Mittelfeld eines nach oben und unten abgegrenzten

dreigeteilten Bewertungsfeldes zu. "Insgesamt" bezeichnet das

folgende Gesamturteil als Ergebnis einer Abwägung. Dies ist

nicht ohne weiteres in einschränkendem Sinne zu verstehen.

Derartigen Zusätzen kann jedenfalls kein dem Sprachgebrauch

zuwiderlaufender Aussagewert beigelegt werden, wenn ihre Verwendung mit anderweitiger Bedeutung nicht in den Beurteilungsrichtlinien oder sonst wie ausdrücklich und zweifelsfrei festgelegt worden ist. Binnendifferenzierungen, die nicht in

Rechtsvorschriften oder den Beurteilten zugänglichen Verwaltungsvorschriften vorgesehen sind, müssen hinsichtlich ihrer

Bezeichnung und ihres abstufenden Aussagegehalts den Beurteilten allgemein bekannt gegeben werden. Anderenfalls können die

Beurteilungen nicht ihren Zweck erfüllen, auch den Beurteilten

Kenntnis über ihren Standort im Leistungswettbewerb zu verschaffen. Verbale Binnendifferenzierungen, deren Verwendung

und abstufende Bedeutung nicht allgemein bekannt sind, führen

die Beurteilten in die Irre. Sie sind rechtswidrig und unbeachtlich (vgl. auch Schnellenbach, ZBR 1997, 169 <176>).

Ordnet ein Beurteilungssystem - wie im vorliegenden Fall geschehen - an Stelle verbaler Binnendifferenzierungen den Gesamtnoten einen Bereich jeweils mehrerer Punktwerte zu, sollen

hierdurch nach der maßgeblichen Einschätzung des Dienstherrn

messbare und beachtliche Bewertungsunterschiede zum Ausdruck

gebracht werden. Dies ist gerade der Sinn des statt verbaler

Differenzierungen gewählten Punktsystems, das Abstufungen innerhalb des vergebenen Gesamturteils zum Zwecke eines Leistungsvergleichs ermöglichen soll.

Revisibles Recht verletzt das angefochtene Urteil ferner mit

seiner Annahme, ältere dienstliche Beurteilungen seien lediglich Hilfskriterien, für deren Heranziehung bei dienstrechtlichen Auswahlentscheidungen keine Rangfolge vorgegeben sei. Der

erkennende Senat hat im Urteil vom 19. Dezember 2002 - BVerwG

2 C 31.01 - (zur Veröffentlichung vorgesehen) klargestellt,

dass ältere Beurteilungen keine Hilfskriterien für eine zu

treffende Auswahlentscheidung darstellen. Es handelt sich

vielmehr um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und

fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben. Zwar verhalten sie sich nicht zu dessen nunmehr erreichtem Leistungsstand in seinem derzeitigen statusrechtlichen Amt. Gleichwohl

können sie vor allem bei einem Vergleich von Bewerbern bedeutsame Rückschlüsse und Prognosen über die künftige Bewährung in

einem Beförderungsamt ermöglichen. Das kommt namentlich dann

in Betracht, wenn frühere Beurteilungen positive oder negative

Aussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse, Fähigkeiten,

Verwendungen und Leistungen sowie deren voraussichtliche wei-

tere Entwicklung enthalten. Derartige Äußerungen, insbesondere

bei einer Gesamtwürdigung der vorhandenen dienstlichen Beurteilungen erkennbare positive oder negative Entwicklungstendenzen, können vor allem bei gleichwertigen aktuellen Beurteilungen von Bewerbern den Ausschlag geben. Ihre zusätzliche Berücksichtigung bei der Auswahl ist deswegen mit Blick auf

Art. 33 Abs. 2 GG geboten, wenn eine Stichentscheidung unter

zwei oder mehr aktuell im Wesentlichen gleich beurteilten Beamten zu treffen ist.

Die rechtsfehlerhaften Entscheidungsgründe des Berufungsurteils führen im Revisionsverfahren nicht zu einer anderen Entscheidung, weil diese sich im Ergebnis als richtig darstellt.

Das Berufungsgericht hat zutreffend angenommen, der Anspruch

des Klägers auf Schadensersatz scheitere daran, dass ein Verschulden der entscheidenden Amtswalter nicht gegeben ist. Ein

solches Verschulden ist in der Regel auszuschließen, wenn ein

rechtskundig besetztes Kollegialgericht das Verhalten der Behörde als rechtmäßig gebilligt hat (vgl. Beschluss vom 14. Mai

1996 - BVerwG 2 B 73.96 - Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 52, S. 5

m.w.N.). Dies hat das Berufungsgericht getan. Zwar steht seine

Auffassung über die Bedeutung zurückliegender Beurteilungen

nicht im Einklang mit der neueren Rechtsprechung des Senats in

dem nach dem angefochtenen Urteil ergangenen Urteil vom

19. Dezember 2002 - BVerwG 2 C 31.01 -, doch bedeutet das

nicht, dass seine abweichende Auffassung als handgreiflich

falsch oder gar als unhaltbar anzusehen wäre. Ohne Bedeutung

ist in diesem Zusammenhang, dass das Verwaltungsgericht in

zwei vom Berufungsgericht nicht nachgeprüften, unanfechtbar

gewordenen Eilentscheidungen das Auswahlverfahren der Beklagten als rechtswidrig beanstandet hat. Aus der Unanfechtbarkeit

folgt nicht, dass das Berufungsgericht nunmehr bindend von der

Rechtswidrigkeit des Auswahlverfahrens auszugehen hatte. Es

liegt im Wesen der nach § 123 Abs. 1 VwGO ergangenen Entscheidungen, dass die in Bezug auf den Streitgegenstand zu treffen-

de Regelung - hier: Untersagung der Stellenbesetzung und Fortsetzung des Auswahlverfahrens eine vorläufige ist. Eine abschließende Bewertung in einem Hauptsacheverfahren bleibt davon unberührt.

Dr. Silberkuhl Prof. Dawin Dr. Kugele

Groepper Dr. Bayer

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 18 195 festgesetzt 13 Abs. 4 Satz 1 Buchst. a,

Satz 2 GKG).

Dr. Silberkuhl Dr. Kugele Groepper

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Beamtenrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

GG Art. 33 Abs. 2 BRRG § 7 NBG § 8 Abs. 1

Stichworte:

Aufstieg; Beförderung; Beurteilung; Binnendifferenzierung; Dienstalter; dienstliche Beurteilung; Hilfskriterien; im Wesentlichen gleiche Beurteilung; Beurteilungsrichtlinien; Kollegialgericht; Lebensalter; Leistungsgrundsatz; Leistungskriterien; Leistungsstand; Notenstufe; Reihenfolge der Kriterien, Schadensersatz; Verschulden; verspätete Beförderung.

Leitsätze:

1. Ist unter mehreren Bewerbern eine Auswahl für die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens zu treffen, so sind Feststellungen über Eignung, Befähigung und Leistung in erster Linie auf dienstliche Beurteilungen zu stützen; dabei kommt auch zurückliegenden Beurteilungen Erkenntniswert zu. Erst wenn alle unmittelbar leistungsbezogenen Erkenntnisquellen ausgeschöpft sind und die Bewerber "im Wesentlichen gleich" einzustufen sind, sind Hilfskriterien heranzuziehen. Dabei ist der Dienstherr nicht an eine bestimmte Reihenfolge gebunden.

2. Binnendifferenzierungen innerhalb einer Notenstufe sind bei der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen, soweit sie zulässig sind.

Urteil des 2. Senats vom 27. Februar 2003 - BVerwG 2 C 16.02

I. VG Lüneburg vom 18.05.2000 - Az.: VG 1 A 35/98 - II. OVG Lüneburg vom 27.11.2001 - Az: OVG 2 LB 1087/01 -

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil