Urteil des BVerwG, Az. 2 C 13.03

Einstellung der Zahlungen, Wiederkehrende Leistung, Änderung des Sachverhalts, Rücknahme
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 13.03
VG 3 A 59/00 HAL
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. Oktober 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , G r o e p p e r ,
Dr. B a y e r und Dr. H e i t z
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
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Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsge-
richts Halle vom 27. März 2003 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger wurde mit Wirkung vom … 1994 unter Berufung in das Beamtenverhältnis
auf Lebenszeit zum Universitätsprofessor ernannt, ihm wurde der Dienstposten des
Direktors der Klinik für … übertragen. Der Kläger wohnte damals mit seiner Ehefrau
und seinen drei 1984, 1987 und 1992 geborenen Kindern in E. in einem ihm
gehörenden, 230 m
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großen Einfamilienhaus mit sieben Zimmern.
Mit Bescheid vom 13. Juli 1994 bewilligte das Regierungspräsidium H. dem Kläger,
der in seinem Antrag seine uneingeschränkte Umzugsbereitschaft erklärt hatte,
Trennungsgeld und informierte ihn, dass das Trennungsgeld jeweils nach Prüfung
des vorzulegenden Forderungsnachweises monatlich gezahlt werde. In dem Be-
scheid und in nachfolgenden Schreiben vom 28. Juli, 12. Oktober und 21. Dezember
1994 wies das Regierungspräsidium den Kläger auf seine Verpflichtung hin, sich un-
ter Ausschöpfung aller Möglichkeiten fortwährend um eine angemessene Wohnung
am Dienstort oder in dessen Einzugsgebiet zu bemühen und diese Bemühungen
durch Vorlage überprüfbarer Unterlagen nachzuweisen.
Mit Bescheid vom 6. Juli 1995 verfügte das Regierungspräsidium H. die Einstellung
der Trennungsgeldzahlungen zum 28. Februar 1995, da der Kläger nicht uneinge-
schränkt umzugsbereit sei. Auf den Hinweis des vom Kläger angerufenen Verwal-
tungsgerichts, dass die Einstellung der Zahlungen dem Bescheid vom 13. Juli 1994
zuwiderlaufe, nahm das Regierungspräsidium H. mit Bescheid vom 26. April 1999
den Bescheid vom 6. Juli 1995 zurück.
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Mit dem angefochtenen Bescheid vom 9. August 1999 nahm das Regierungspräsidi-
um H. den Trennungsgeldbewilligungsbescheid vom 13. Juli 1994 mit Wirkung vom
1. Mai 1995 zurück, weil er nachträglich rechtswidrig geworden sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt:
Der Bescheid vom 13. Juli 1994 habe als nachträglich rechtswidrig gewordener be-
günstigender Verwaltungsakt nach § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das
Land Sachsen-Anhalt zurückgenommen werden können. Der Bescheid habe dem
Kläger dem Grunde nach unbefristet Trennungsgeld bewilligt, dessen monatlicher
Betrag auf der Basis der monatlichen Abrechnungen nur noch habe bestimmt werden
müssen. Dieser Bescheid sei jedenfalls mit Beginn des Monats Mai 1995
rechtswidrig geworden. Spätestens von diesem Zeitpunkt an habe es der Kläger an
den erforderlichen Bemühungen fehlen lassen, eine angemessene Wohnung in H.
oder Umgebung zu finden.
Die Rücknahme scheitere auch nicht an § 48 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensge-
setzes für das Land Sachsen-Anhalt. Zur Kenntnis der Rechtswidrigkeit eines zu-
rückzunehmenden Trennungsgeldbescheides, die auf Seiten der Behörde Voraus-
setzung für den Lauf der Jahresfrist sei, gehöre auch, dass es überhaupt einer Be-
seitigung des Bewilligungsbescheides bedürfe, um nicht weiter Trennungsgeld zah-
len zu müssen. Diese Kenntnis habe das Regierungspräsidium H. erst erlangt, als
das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt im Verlaufe des Jahres
1999 seine Rechtsprechung aufgegeben habe, wonach die Einstellung laufender
Trennungsgeld-Zahlungen nicht die Aufhebung des Grundbewilligungsbescheides
erfordere.
Gegen dieses Urteil richtet sich die Sprungrevision des Klägers, mit der er die Ver-
letzung materiellen Rechts rügt.
Der Kläger beantragt der Sache nach,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 27. März 2003 sowie die Be-
scheide des Regierungspräsidiums H. vom 9. August 1999 und vom
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29. Februar 2000 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger
über den Monat April 1995 hinaus Trennungsgeld zu gewähren.
Die Beklagte stellt den Antrag,
die Revision zurückzuweisen.
Sie macht sich die Gründe des angefochtenen Urteils zu Eigen.
II.
Die zulässige Sprungrevision des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht
hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Bescheid über die Rücknah-
me des Bescheides vom 13. Juli 1994 ist rechtmäßig.
Der Bescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 48 VwVfG für das Land Sachsen-
Anhalt (VwVfG LSA) in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Januar 1999 (GVBl
LSA S. 2) unter Berücksichtigung der Änderung durch das Gesetz vom 24. März
1999 (GVBl LSA S. 108). Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA kann ein rechtswidri-
ger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder
teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen
werden. Ein begünstigender Verwaltungsakt darf nur unter den Einschränkungen der
Abs. 2 bis 4 zurückgenommen werden. Nach § 48 Abs. 2 VwVfG LSA darf ein
rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder
teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen
werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat
und sein Vertrauen unter Abwägung mit den öffentlichen Interessen an einer Rück-
nahme schutzwürdig ist. Die Vorschrift ist revisibel (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).
Der Bescheid vom 13. Juli 1994 ist ein rechtswidriger Verwaltungsakt im Sinne des
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA. Er stand in dem - für das Rechtswidrigkeitsurteil
maßgebenden - Zeitpunkt, in dem die Rücknahmeentscheidung erging, nicht mit dem
Gesetz in Einklang.
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Nach § 88 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 des Beamtengesetzes Sachsen-Anhalt vom
9. Februar 1998 (GVBl LSA S. 50) erhält der Beamte Reise- und Umzugskostenver-
gütung sowie Trennungsgeld in entsprechender Anwendung der für die Bundesbe-
amten geltenden Vorschriften. Da dem Kläger eine Umzugskostenzusage erteilt
worden war, richtet sich die Gewährung von Trennungsgeld nach der Vorschrift des
§ 12 Abs. 2 des Bundesumzugskostengesetzes i.d.F. vom 11. Dezember 1990
- BUKG (BGBl I S. 2682), nach der dem Berechtigten Trennungsgeld nur gewährt
werden darf, wenn er uneingeschränkt umzugswillig ist und nachweislich wegen
Wohnungsmangels am neuen Dienstort einschließlich des Einzugsgebiets (§ 3
Abs. 1 Nr. 1 c BUKG) nicht umziehen kann. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
über das Trennungsgeld bei Versetzungen und Abordnungen im Inland (Trennungs-
geldverordnung - TGV) in der maßgebenden Fassung vom 28. Dezember 1994
(BGBl 1995 I S. 2) ist der Beamte uneingeschränkt umzugswillig, wenn er sich unter
Ausschöpfung aller Möglichkeiten nachweislich und fortwährend um eine angemes-
sene Wohnung bemüht.
Diesen Anforderungen ist der Kläger nicht gerecht geworden. Nach den tatsächlichen
Feststellungen des Verwaltungsgerichts, die mit durchgreifenden Revisionsrügen
nicht angegriffen worden und deshalb für den Senat bindend sind (§ 137 Abs. 2
VwGO), hatte die Beibehaltung des Familienwohnsitzes in E. jedenfalls nach dem
30. April 1995 ihren Grund nicht mehr darin, dass es dem Kläger trotz nachhaltiger
und kontinuierlicher Bemühungen nicht gelang, in H. oder Umgebung eine ange-
messene Wohnung zu finden. Vielmehr hat der Kläger nicht mit der gebotenen In-
tensität und Nachhaltigkeit nach einer Wohnung gesucht. Wie das Verwaltungsge-
richt festgestellt hat, hat er zwar von November 1994 bis Mai 1995 eine Vielzahl von
Maklern eingeschaltet, aber lediglich im Monat April 1995 eine Suchanzeige in den
beiden örtlichen Tageszeitungen aufgegeben. Auch ist er nicht in nennenswertem
Umfang den Wohnungsangeboten im Anzeigenteil der beiden Zeitungen nachge-
gangen.
Außerdem waren seine Bemühungen nicht auf eine angemessene Wohnung gerich-
tet, d.h. auf eine Wohnung, die nach Lage, Größe und Zuschnitt der Räume seiner
Familie ein Heim bietet, in dem diese sich entwickeln und das Familienleben sich ent-
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falten kann (vgl. Urteil vom 4. August 1977 - BVerwG 6 A 2.73 - BVerwGE 54, 248
<252>; Beschluss vom 24. Juli 2000 - BVerwG 10 B 4.99 -). Der Kläger zog
ausschließlich nur Erdgeschosswohnungen in die Wahl, die in bestimmten Stadttei-
len H. oder in bestimmten Gemeinden in der Umgebung gelegen waren, über min-
destens sechs Räume verfügten und zu denen ein Garten gehörte. Familiengerecht
konnte im Falle des Klägers aber auch eine Wohnung sein, die nicht in dem ge-
wünschten Stadtviertel usw. liegt (Beschluss vom 24. Juli 2000 - BVerwG 10 B
4.99 -), deren Zimmerzahl der Zahl der Familienmitglieder entspricht und zu der kein
Garten gehört. Wenn das Verwaltungsgericht aus diesen unzureichenden, nicht auf
das Finden einer familiengerechten und angemessenen Wohnung gerichteten Be-
mühungen - in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-
gerichts (Urteil vom 30. Oktober 2003 - BVerwG 2 A 1.03 - Buchholz 261 § 14 BUKG
Nr. 1 m.w.N.) - schließt, dass der Kläger jedenfalls nach dem 30. April 1995 nicht
mehr oder nur noch bedingt umzugsbereit war, so ist das revisionsgerichtlich nicht zu
beanstanden.
Weil der Kläger nicht länger uneingeschränkt umzugsbereit war, wurde der Tren-
nungsgeldbewilligungsbescheid vom 13. Juli 1994 rechtswidrig. Die Vorschrift des
§ 2 der Verordnung über das Trennungsgeld bei Versetzungen und Abordnungen im
Inland (Trennungsgeldverordnung - TGV, nunmehr geltend in der Fassung der Be-
kanntmachung vom 29. Juni 1999 nebst nachfolgenden Änderun-
gen), die Rechtsgrundlage eines Trennungsgeldbewilligungsbescheides ist, setzt
nach dem Wortlaut, den die Vorschrift bereits 1994 und 1995 hatte, voraus, dass die
Tatbestandsvoraussetzungen "Umzugsbereitschaft" und "Wohnungsmangel" nicht
nur bei Erlass des Bescheides oder zu einem bestimmten Termin in der Zeit davor
verwirklicht sind, sondern auch in Zukunft fortbestehen. Der Verwaltungsakt wurde,
als diese Umstände nach seinem Erlass entfielen, rechtswidrig (Urteil vom
22. September 1993 - BVerwG 2 C 34.91 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 78 S. 35;
vgl. auch Urteil vom 16. November 1989 - BVerwG 2 C 43.87 - BVerwGE 84, 111
sowie Beschluss vom 2. November 1987 - BVerwG 2 B 100.87 -) mit der Folge, dass
er nach § 48 VwVfG LSA zurückgenommen werden konnte.
Die Beklagte war an einer Rücknahme des Trennungsgeldbewilligungsbescheides
nicht nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG LSA gehindert, weil der Kläger auf den Bestand
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dieses Bescheides schutzwürdig vertraut hat. Das Verwaltungsgericht hat
ausgeführt, der Kläger sei in mehreren Schreiben auf die gesetzlichen Vorausset-
zungen für den Erhalt von Trennungsgeld hingewiesen worden. Ihm sei - zusätzlich
durch den Zahlungseinstellungsbescheid vom 6. Juli 1995 - deutlich gemacht wor-
den, dass seine bisherigen Bemühungen, eine Wohnung zu finden, nicht genügen.
Deshalb habe er damit rechnen müssen, dass er nicht wieder Trennungsgeld erhal-
ten werde. Falls darin nicht bereits die den Senat bindende Feststellung liegt, dass
der Kläger nicht auf die Weitergewährung des Trennungsgeldes vertraut hat, so hat
das Verwaltungsgericht jedenfalls zutreffend die Schutzwürdigkeit eines etwaigen
Vertrauens verneint. Aus den Feststellungen des Verwaltungsgerichts ergeben sich
keinerlei Anhaltspunkte, dass der Kläger im Hinblick auf den Bewilligungsbescheid
vom 13. Juli 1994 Dispositionen getroffen hat, die er auch künftig nicht rückgängig
machen könnte. Bei dem Trennungsgeld handelte es sich um eine regelmäßig wie-
derkehrende finanzielle Leistung aus öffentlichen Kassen. Es besteht ein erhebliches
fiskalisches Interesse, dass sie nicht weitergezahlt wird, wenn in der Person des
ehemals Empfangsberechtigten die Anspruchsvoraussetzungen entfallen sind.
Das Regierungspräsidium H. hat die Ermessensentscheidung, die ihm nicht wegen
überwiegenden Vertrauensschutzes verwehrt war, fehlerfrei zugunsten der Rück-
nahme der Trennungsgeldbewilligung ab Mai 1995 getroffen. Ausweislich der verwal-
tungsgerichtlichen Feststellungen hat der Kläger seine Verpflichtung, sich ernsthaft
um eine Wohnung zu bemühen und den Umzug nicht an überzogenen Ansprüchen
an die neue Wohnung scheitern zu lassen, in der Zeit ab November 1994 mehrfach
und ungeachtet der wiederholten Hinweise der Beklagten verletzt. Die hierauf abstel-
lende Ermessensausübung des Regierungspräsidiums H. ist deshalb nicht zu bean-
standen.
Der Rücknahme des Trennungsgeldbewilligungsbescheides steht § 48 Abs. 4 VwVfG
LSA nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift ist die Rücknahme eines rechtswidrigen
Verwaltungsaktes nur innerhalb eines Jahres zulässig, nachdem die Behörde von
Tatsachen Kenntnis erlangt hat, die die Rücknahme des Verwaltungsaktes
rechtfertigen. Die Frist beginnt, wie das Bundesverwaltungsgericht zu der wortglei-
chen Vorschrift des § 48 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes
entschieden hat, sobald die für die Rücknahme zuständige Behörde die Rechtswid-
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rigkeit des erlassenen Verwaltungsaktes erkannt hat und ihr die für die Rücknahme-
entscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind (Beschluss
des Großen Senats vom 19. Dezember 1984 - BVerwG Gr. Sen. 1 und 2.84 -
BVerwGE 70, 356; Urteil vom 17. Februar 1993 - BVerwG 11 C 47.92 - BVerwGE 92,
81, 87 f.; Urteil vom 19. Dezember 1995 - BVerwG 5 C 10.94 - BVerwGE 100, 199,
201 ff.). Das Regierungspräsidium H. hat Kenntnis von der - nachträglich einge-
tretenen - Rechtswidrigkeit seines Trennungsgeldbewilligungsbescheides vom
13. Juli 1994 erst im Verlaufe des Jahres 1999 erlangt. Es ist zuvor der Auffassung
gewesen, die Regelung dieses Bescheides - und der gleich lautenden Bescheide in
Trennungsgeldangelegenheiten ganz allgemein - laute nicht dahin, es werde dem
Adressaten ohne jeden Vorbehalt für nicht absehbare Zeit Trennungsgeld bewilligt.
Vielmehr meinte das Regierungspräsidium H., der Bescheid spreche die Bewilligung
lediglich als Grundentscheidung mit der Einschränkung aus, dass für den jeweiligen
Zahlungszeitraum die gesetzlichen Voraussetzungen - z.B. bei Beamten, die im Be-
sitz der Umzugskostenzusage seien, die Voraussetzungen nach § 2 TGV - verwirk-
licht sein müssten. In dieser Weise hatte nämlich das Oberverwaltungsgericht des
Landes Sachsen-Anhalt die Bescheide, die damals in Sachsen-Anhalt bei positiver
Bescheidung eines Trennungsgeldantrages ergingen, ausgelegt. Diese Rechtsauf-
fassung des Regierungspräsidiums H. kommt u.a. darin zum Ausdruck, dass es den
Bescheid über die Einstellung der Zahlungen vom 6. Juli 1995 erließ: Als die Behör-
de erkannte, dass dem Kläger die uneingeschränkte Umzugsbereitschaft fehlte, sah
sie schlicht von weiteren monatlichen Zahlungen ab und gab dem Kläger darüber Be-
scheid.
Weil das Regierungspräsidium H. im Irrtum darüber war, dass der Bescheid vom
13. Juli 1994 dem Adressaten einen Anspruch auf monatlich wiederkehrende Leis-
tung zusprach, konnte es auch das "Rechtswidrigwerden" dieses Bescheides wegen
der nicht mehr ausreichenden Bemühungen des Klägers bei der Wohnungssuche
nicht erkennen, obwohl ihm die Änderung der Sachlage als solche nicht verborgen
geblieben war. Diese Unkenntnis von der eingetretenen Rechtswidrigkeit des Verwal-
tungsaktes wich der zutreffenden Erkenntnis der Rechtslage erst im Verlaufe des
Jahres 1999. In dieser Zeit zeichnete sich ab, dass das Oberverwaltungsgericht des
Landes Sachsen-Anhalt, abweichend von seiner bisherigen Rechtsprechung, Be-
scheide von der Art des dem Kläger am 13. Juli 1994 erteilten nunmehr als Beschei-
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de ansieht, mit denen abschließend Trennungsgeld als monatlich wiederkehrende
Leistung bewilligt wird. Erst als das Regierungspräsidium H. sich über diesen
Rechtscharakter des Verwaltungsaktes vom 13. Juli 1994 klar war, konnte es über-
haupt erkennen, dass der Wegfall der Umzugsbereitschaft des Klägers den Bescheid
hatte rechtswidrig werden lassen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Albers Prof. Dawin Groepper
Dr. Bayer Dr. Heitz
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird für das Revisionsverfahren auf 38 922,63 € festgesetzt (§ 13
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GKG a.F.)
Albers Prof. Dawin Dr. Bayer
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Verwaltungsverfahrensrecht
Rechtsquellen:
BUKG
§ 12
TGV
§ 2
VwVfG LSA § 48
Stichworte:
Bescheid über Bewilligung von Trennungsgeld; Rücknahme eines rechtswidrigen
Verwaltungsaktes; Änderung der Sachlage; nachträglich rechtswidrig gewordener
Dauerverwaltungsakt; Jahresfrist für Rücknahme; Kenntnis der Rechtswidrigkeit;
Wissen um Änderung des Sachverhalts bei Verkennung der Rechtsnatur des Ver-
waltungsaktes.
Leitsätze:
Ein Bescheid über die Bewilligung von Trennungsgeld zugunsten eines Beamten,
dem die Umzugskostenvergütung zugesagt worden ist, kann nach § 48 VwVfG zu-
rückgenommen werden, wenn der Beamte nicht länger umzugsbereit ist.
Ist die Bewilligungsbehörde der irrigen Auffassung, der Bewilligungsbescheid be-
gründe erst in Verbindung mit weiteren, anhand der monatlich vorzulegenden Forde-
rungsnachweise zu treffenden Feststellungen einen Anspruch auf Trennungsgeld für
den jeweiligen Monat, beginnt die Frist für die Rücknahme des Bewilligungsbeschei-
des, sobald die Behörde erkannt hat, dass es sich um einen Verwaltungsakt mit
Dauerwirkung handelt, der nachträglich wegen Wegfalls der Umzugsbereitschaft
rechtswidrig geworden ist.
Urteil des 2. Senats vom 28. Oktober 2004 - BVerwG 2 C 13.03
I. VG Halle vom 27.03.2003 - Az.: VG 3 A 59/00 HAL -