Urteil des BVerwG, Az. 2 C 127.07

Beihilfe, Vorbehalt des Gesetzes, Fürsorgepflicht, Nettoeinkommen
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 127.07
OVG 1 A 995/06
Verkündet
am 30. April 2009
Hardtmann
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. April 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele, Groepper,
Dr. Heitz und Dr. Burmeister
für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 12. November 2007 wird aufge-
hoben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln vom 1. Februar 2006 zurückge-
wiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und Revisi-
onsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger ist Versorgungsempfänger der Beklagten. Am 18. Oktober 2004
beantragte er Beihilfe zu Aufwendungen für ambulante ärztliche Behandlungen
in den ersten drei Quartalen des Jahres 2004. Mit Bescheiden vom 3. Novem-
ber und 29. November 2004 gewährte die Beklagte die Beihilfe, zog allerdings
für jedes Quartal die sogenannte Praxisgebühr von insgesamt 30 € ab.
Das Verwaltungsgericht hat die gegen die Kürzung der Beihilfe gerichtete Klage
abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat das Urteil geändert und die Be-
klagte verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe der Kürzung zu
bewilligen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
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Der Anspruch des Klägers dürfe nicht durch Anwendung des § 12 Abs. 1 Satz 2
Halbs. 1 der Beihilfevorschriften der Beklagten gemindert werden. Diese Rege-
lung sei nichtig; sie verstoße schon deshalb gegen höherrangiges Recht, weil
der Normgeber das verfahrensrechtliche Gebot nicht beachtet habe, sich bei
Kürzungen oder Einschränkungen der Beihilfe über deren Auswirkungen im
Gesamtgefüge von Eigenvorsorge, Beihilfe und verfügbarer Alimentation in an-
gemessener Weise zu vergewissern. Dies wäre aber erforderlich gewesen, weil
die Höhe der Praxisgebühr vor allem bei mehreren Beihilfeberechtigten in der
Familie des Beamten keine bloß geringfügige, unter der Marginalitätsgrenze
liegende finanzielle Belastung sei. Das gelte besonders für das Jahr 2004, das
Kürzungen der Dienst- und Versorgungsbezüge bis in die Nähe eines Eingriffs
in die amtsangemessene Alimentation gebracht habe. Gerade bei kleinschnitti-
gen Einschränkungen sei es unabdingbar, die Gesamtbelastung in den Blick zu
nehmen. Fehlten materielle Standards gültiger und objektiv nachvollziehbarer
Ableitung, so gewinne zum Schutz der Rechte aus Art. 33 Abs. 5 GG der Ge-
sichtspunkt des Grundrechtsschutzes durch Verfahren an Bedeutung. An der
Unwirksamkeit der streitigen Regelung könne auch die Härtefallregelung des
§ 12 Abs. 2 der Beihilfevorschriften der Beklagten nichts ändern. Diese Be-
stimmung sei weder der im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung gel-
tenden Härtefallregelung des § 62 SGB V nachempfunden, noch nehme sie die
Alimentationssituation der Beamten hinreichend in den Blick.
Mit der Revision macht die Beklagte die Verletzung materiellen Rechts geltend.
Sie beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 12. November 2007 aufzuheben
und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln vom 1. Februar 2006 zurückzu-
weisen.
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
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II
Die Revision der Beklagten ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundes-
recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht aus anderen Grün-
den als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Beklagte war berechtigt, die Bei-
hilfe des Klägers um die sogenannte Praxisgebühr gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2
Halbs. 1 der Beihilfevorschriften der Beklagten zu kürzen.
1. Zwar hat die Beklagte auf der Grundlage des § 80 BBG i.d.F. des Art. 1
DNeuG vom 5. Februar 2009 (BGBl I S. 160) mit Wirkung vom 14. Februar
2009 eine für die Beamten des Bundes geltende Bundesbeihilfeverordnung
(BBhV) erlassen (BGBl I S. 326), doch ist für die rechtliche Beurteilung beihilfe-
rechtlicher Streitigkeiten grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt
des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfen verlangt wer-
den (Urteil vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 2 C 35.04 - BVerwGE 125, 21 =
Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 17 m.w.N.). Danach finden vorliegend die Vorschrif-
ten Anwendung, die während der drei ersten Quartale des Jahres 2004 Gültig-
keit besaßen. Das ist auf der Grundlage des § 79 BBG a.F. die Regelung in
§ 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) i.d.F.
vom 1. November 2001 (GMBl S. 919), zuletzt geändert durch Art. 1 der
28. Änderungsvorschrift - ÄndVwV - vom 30. Januar 2004 (GMBl S. 379). Nach
dieser Bestimmung mindert sich die Beihilfe um einen Betrag von 10 € je Ka-
lendervierteljahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Ange-
hörigen für jede - bezogen auf das Kalendervierteljahr - erste Inanspruchnahme
ambulanter ärztlicher, zahnärztlicher oder psychotherapeutischer Leistungen,
sofern - wie hier - kein Fall von § 12 Abs. 1 Satz 3 BhV gegeben ist (§ 12 Abs. 1
Satz 2 Halbs. 2 BhV).
2. § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 BhV verstößt als Kürzungsregelung gegen den
Vorbehalt des Gesetzes und ist deshalb nichtig. Er ist aber übergangsweise
noch anzuwenden (vgl. zuletzt Urteil vom 26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 2.07 -
BVerwGE 131, 234 = Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 17), weil er im Übrigen
mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Nicht haltbar ist die Rechtsauffassung
des Oberverwaltungsgerichts, die pauschale Kürzungsregelung des § 12 Abs. 1
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Satz 2 Halbs. 1 BhV verstoße gegen die Alimentations- und Fürsorgepflicht des
Dienstherrn. Wie der Senat mehrfach entschieden hat, verlangen die herge-
brachten Grundsätze im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG weder, dass Aufwendun-
gen der Beamten in Krankheitsfällen durch ergänzende Beihilfen vollständig
gedeckt werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vol-
lem Umfang versicherbar sind (vgl. zuletzt Urteil vom 26. Juni 2008 a.a.O.
Rn. 13 ff. m.w.N.). Ein darauf gerichtetes Vertrauen genießt keinen verfas-
sungsrechtlichen Schutz.
a) Der Alimentationsgrundsatz verpflichtet den Dienstherrn, Beamten und ihren
Familien Mittel für einen Lebensunterhalt zur Verfügung zu stellen, der nach
dem Dienstrang, der mit dem Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeu-
tung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit angemessen ist. Die Beam-
ten müssen über ein Nettoeinkommen verfügen, das ihre rechtliche und wirt-
schaftliche Unabhängigkeit gewährleistet und über die Befriedigung der Grund-
bedürfnisse hinaus einen dem Amt angemessenen Lebenszuschnitt ermöglicht
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<287 f.> und vom 6. März 2007 --<351>;
stRspr). Die Pflicht zur Gewährung eines amtsangemessenen Lebensunterhalts
erstreckt sich auch auf besondere Belastungssituationen wie Krankheit oder
Pflegebedürftigkeit, die mit der Regelalimentation finanziell nicht zu bewältigen
sind.
Allerdings genießt das gegenwärtige „Mischsystem“ von Alimentation und er-
gänzender, anlassbezogener Beihilfe keinen verfassungsrechtlichen Bestands-
schutz. Der einfache Gesetzgeber unterliegt hinsichtlich der konkreten Ausge-
staltung der Beihilfe daher keinen Bindungen durch das Alimentationsprinzip.
Stellen Absenkungen des Beihilfestandards im Zusammenwirken mit anderen
Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so
ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine ent-
sprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentations-
prinzip konkretisieren. Die Kürzungsregelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1
BhV wäre daher auch dann nicht unwirksam oder unanwendbar, wenn die Ali-
mentation unter das verfassungsrechtlich gebotene Niveau sinken sollte. In die-
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sem Fall muss der Gesetzgeber entscheiden, auf welche Weise er sicherstellt,
dass das jährliche Nettoeinkommen der Beamten dem Alimentationsprinzip
entspricht. Er kann sowohl die Dienstbezüge erhöhen als auch Besoldungsein-
schnitte rückgängig machen (Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 -
BVerwGE 131, 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 m.w.N.).
Demzufolge stellen sich die vom Berufungsgericht aufgeworfenen Fragen zu
den Auswirkungen der streitigen Kürzungsregelung im Gesamtgefüge von
Eigenvorsorge, Beihilfe und verfügbarer Alimentation nicht.
b) § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 BhV verstößt auch nicht gegen das verfassungs-
rechtliche Fürsorgeprinzip. Dieser hergebrachte Grundsatz im Sinne des Art. 33
Abs. 5 GG fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunter-
halt der Beamten und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen
wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit sicherstellt. Er muss dafür Sorge tragen,
dass Beamte in diesen Lebenslagen nicht mit erheblichen finanziellen Aufwen-
dungen belastet bleiben, die sie nicht mehr in zumutbarer Weise aus ihrer Ali-
mentation bestreiten können (stRspr, vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 7. No-
vember 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 <233>; Kammerbeschluss
vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 1715/03 - DVBl 2007, 1493 <1494>; BVerwG,
Urteile vom 20. März 2008 a.a.O. Rn. 20 und vom 26. Juni 2008 a.a.O.
Rn. 16 ff. jeweils m.w.N.). Dies ist ebenfalls auf der Grundlage des gegenwärtig
praktizierten „Mischsystems“ zu beurteilen.
Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht verlangt allerdings weder, dass Auf-
wendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch Leistungen einer beihilfe-
konformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfen vollständig gedeckt
werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Um-
fang versicherbar sind (stRspr, vgl. zuletzt Urteil vom 26. Juni 2008 a.a.O.
Rn. 13 f. m.w.N.). Der Dienstherr ist durch die Fürsorgepflicht in seinem v
erfassten Kernbereich daher grundsätzlich nicht gehindert, im
Rahmen der nach medizinischer Einschätzung behandlungsbedürftigen Leiden
Unterschiede zu machen und die Erstattung von Behandlungskosten aus
triftigen Gründen zu beschränken oder auszuschließen. Er muss zwar eine me-
dizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung im Krankheitsfall ge-
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währleisten. Das bedeutet jedoch nicht, dass er die Aufwendungen eines medi-
zinisch notwendigen Arzneimittels in jedem Fall in voller Höhe erstatten muss.
Die pauschale Kürzung der Beihilfe nach § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 BhV kann
unter der Geltung des gegenwärtig praktizierten „Mischsystems“ zwar dazu füh-
ren, dass in Einzelfällen die finanziellen Möglichkeiten des Beamten überfordert
werden. Solche Folgen können etwa bei chronischen Erkrankungen oder bei
kinderreichen Beamtenfamilien auftreten. Für derartige Fallgestaltungen muss
der Dienstherr normative Vorkehrungen treffen, damit dem Beamten nicht er-
hebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimenta-
tion nicht mehr zumutbar sind. Das ist jedoch mit der Härtefallregelung des § 12
Abs. 2 BhV geschehen.
Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BhV sind Beträge nach Abs. 1, mithin auch der hier
streitige Eigenbehalt nach Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1, innerhalb eines Kalenderjah-
res auf Antrag nicht mehr abzuziehen, soweit sie für den Beihilfeberechtigten
und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen zusammen mit anderen Bei-
hilfekürzungen und -einschränkungen die Belastungsgrenze überschreiten.
Diese Grenze beträgt grundsätzlich 2 % der bereinigten Dienst- oder Versor-
gungsbezüge (§ 12 Abs. 2 Satz 2 Buchst. a i.V.m. § 9 Abs. 7 Satz 5 BhV) und
im Falle chronischer Erkrankungen 1 %. Diese Belastungsgrenzen sind zumut-
bar (Urteil vom 26. Juni 2008 a.a.O. Rn. 22).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Herbert Prof. Dr. Kugele Groepper
Dr. Heitz Dr. Burmeister
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
GG Art. 33 Abs. 5
BhV § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1, Abs. 2 Satz 1
Stichworte:
Kürzung der Beihilfe um die sogenannte Praxisgebühr; Alimentationsgrundsatz;
Fürsorgegrundsatz; Mischsystem von Alimentation und Beihilfe; Härtefallrege-
lung.
Leitsatz:
Die Kürzung der Beihilfe um die sogenannte Praxisgebühr ist mit dem Fürsor-
ge- und Alimentationsgrundsatz vereinbar. Die Ausgleichsregelung in Härtefäl-
len garantiert, dass die beihilfeberechtigten Beamten nicht unzumutbar belastet
werden.
Urteil des 2. Senats vom 30. April 2009 - BVerwG 2 C 127.07
I. VG Köln vom 01.02.2006 - Az.: VG 3 K 171/05 -
II. OVG Münster vom 12.11.2007 - Az.: OVG 1 A 995/06 -