Urteil des BVerwG vom 30.04.2009, 2 C 127.07

Entschieden
30.04.2009
Schlagworte
Beihilfe, Vorbehalt des Gesetzes, Fürsorgepflicht, Nettoeinkommen, Krankenversicherung, Versorgung, Krankheitsfall, Belastungsgrenze, Beamtenrecht, Behandlungskosten
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 127.07 OVG 1 A 995/06

Verkündet am 30. April 2009

Hardtmann als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 30. April 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele, Groepper, Dr. Heitz und Dr. Burmeister

für Recht erkannt:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. November 2007 wird aufgehoben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 1. Februar 2006 zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I

1Der Kläger ist Versorgungsempfänger der Beklagten. Am 18. Oktober 2004

beantragte er Beihilfe zu Aufwendungen für ambulante ärztliche Behandlungen

in den ersten drei Quartalen des Jahres 2004. Mit Bescheiden vom 3. November und 29. November 2004 gewährte die Beklagte die Beihilfe, zog allerdings

für jedes Quartal die sogenannte Praxisgebühr von insgesamt 30 ab.

2Das Verwaltungsgericht hat die gegen die Kürzung der Beihilfe gerichtete Klage

abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat das Urteil geändert und die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe der Kürzung zu

bewilligen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

3Der Anspruch des Klägers dürfe nicht durch Anwendung des § 12 Abs. 1 Satz 2

Halbs. 1 der Beihilfevorschriften der Beklagten gemindert werden. Diese Regelung sei nichtig; sie verstoße schon deshalb gegen höherrangiges Recht, weil

der Normgeber das verfahrensrechtliche Gebot nicht beachtet habe, sich bei

Kürzungen oder Einschränkungen der Beihilfe über deren Auswirkungen im

Gesamtgefüge von Eigenvorsorge, Beihilfe und verfügbarer Alimentation in angemessener Weise zu vergewissern. Dies wäre aber erforderlich gewesen, weil

die Höhe der Praxisgebühr vor allem bei mehreren Beihilfeberechtigten in der

Familie des Beamten keine bloß geringfügige, unter der Marginalitätsgrenze

liegende finanzielle Belastung sei. Das gelte besonders für das Jahr 2004, das

Kürzungen der Dienst- und Versorgungsbezüge bis in die Nähe eines Eingriffs

in die amtsangemessene Alimentation gebracht habe. Gerade bei kleinschnittigen Einschränkungen sei es unabdingbar, die Gesamtbelastung in den Blick zu

nehmen. Fehlten materielle Standards gültiger und objektiv nachvollziehbarer

Ableitung, so gewinne zum Schutz der Rechte aus Art. 33 Abs. 5 GG der Gesichtspunkt des Grundrechtsschutzes durch Verfahren an Bedeutung. An der

Unwirksamkeit der streitigen Regelung könne auch die Härtefallregelung des

§ 12 Abs. 2 der Beihilfevorschriften der Beklagten nichts ändern. Diese Bestimmung sei weder der im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung geltenden Härtefallregelung des § 62 SGB V nachempfunden, noch nehme sie die

Alimentationssituation der Beamten hinreichend in den Blick.

4Mit der Revision macht die Beklagte die Verletzung materiellen Rechts geltend.

Sie beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. November 2007 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 1. Februar 2006 zurückzuweisen.

5Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II

6Die Revision der Beklagten ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar 144 Abs. 4 VwGO). Die Beklagte war berechtigt, die Beihilfe des Klägers um die sogenannte Praxisgebühr gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2

Halbs. 1 der Beihilfevorschriften der Beklagten zu kürzen.

71. Zwar hat die Beklagte auf der Grundlage des § 80 BBG i.d.F. des Art. 1

DNeuG vom 5. Februar 2009 (BGBl I S. 160) mit Wirkung vom 14. Februar

2009 eine für die Beamten des Bundes geltende Bundesbeihilfeverordnung

(BBhV) erlassen (BGBl I S. 326), doch ist für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt

des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfen verlangt werden (Urteil vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 2 C 35.04 - BVerwGE 125, 21 =

Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 17 m.w.N.). Danach finden vorliegend die Vorschriften Anwendung, die während der drei ersten Quartale des Jahres 2004 Gültigkeit besaßen. Das ist auf der Grundlage des § 79 BBG a.F. die Regelung in

§ 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) i.d.F.

vom 1. November 2001 (GMBl S. 919), zuletzt geändert durch Art. 1 der

28. Änderungsvorschrift - ÄndVwV - vom 30. Januar 2004 (GMBl S. 379). Nach

dieser Bestimmung mindert sich die Beihilfe um einen Betrag von 10 je Kalendervierteljahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen für jede - bezogen auf das Kalendervierteljahr - erste Inanspruchnahme

ambulanter ärztlicher, zahnärztlicher oder psychotherapeutischer Leistungen,

sofern - wie hier - kein Fall von § 12 Abs. 1 Satz 3 BhV gegeben ist 12 Abs. 1

Satz 2 Halbs. 2 BhV).

82. § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 BhV verstößt als Kürzungsregelung gegen den

Vorbehalt des Gesetzes und ist deshalb nichtig. Er ist aber übergangsweise

noch anzuwenden (vgl. zuletzt Urteil vom 26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 2.07 -

BVerwGE 131, 234 9> = Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 17), weil er im Übrigen

mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Nicht haltbar ist die Rechtsauffassung

des Oberverwaltungsgerichts, die pauschale Kürzungsregelung des § 12 Abs. 1

Satz 2 Halbs. 1 BhV verstoße gegen die Alimentations- und Fürsorgepflicht des

Dienstherrn. Wie der Senat mehrfach entschieden hat, verlangen die hergebrachten Grundsätze im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG weder, dass Aufwendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch ergänzende Beihilfen vollständig

gedeckt werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Umfang versicherbar sind (vgl. zuletzt Urteil vom 26. Juni 2008 a.a.O.

Rn. 13 ff. m.w.N.). Ein darauf gerichtetes Vertrauen genießt keinen verfassungsrechtlichen Schutz.

9a) Der Alimentationsgrundsatz verpflichtet den Dienstherrn, Beamten und ihren

Familien Mittel für einen Lebensunterhalt zur Verfügung zu stellen, der nach

dem Dienstrang, der mit dem Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit angemessen ist. Die Beamten müssen über ein Nettoeinkommen verfügen, das ihre rechtliche und wirtschaftliche Unabhängigkeit gewährleistet und über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen dem Amt angemessenen Lebenszuschnitt ermöglicht

(BVerfG, Urteile vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258

<287 f.> und vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 - BVerfGE 117, 330 <351>;

stRspr). Die Pflicht zur Gewährung eines amtsangemessenen Lebensunterhalts

erstreckt sich auch auf besondere Belastungssituationen wie Krankheit oder

Pflegebedürftigkeit, die mit der Regelalimentation finanziell nicht zu bewältigen

sind.

10Allerdings genießt das gegenwärtige „Mischsystem“ von Alimentation und ergänzender, anlassbezogener Beihilfe keinen verfassungsrechtlichen Bestandsschutz. Der einfache Gesetzgeber unterliegt hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der Beihilfe daher keinen Bindungen durch das Alimentationsprinzip.

Stellen Absenkungen des Beihilfestandards im Zusammenwirken mit anderen

Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so

ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentationsprinzip konkretisieren. Die Kürzungsregelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1

BhV wäre daher auch dann nicht unwirksam oder unanwendbar, wenn die Alimentation unter das verfassungsrechtlich gebotene Niveau sinken sollte. In die-

sem Fall muss der Gesetzgeber entscheiden, auf welche Weise er sicherstellt,

dass das jährliche Nettoeinkommen der Beamten dem Alimentationsprinzip

entspricht. Er kann sowohl die Dienstbezüge erhöhen als auch Besoldungseinschnitte rückgängig machen (Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 -

BVerwGE 131, 20 21 ff.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 m.w.N.).

Demzufolge stellen sich die vom Berufungsgericht aufgeworfenen Fragen zu

den Auswirkungen der streitigen Kürzungsregelung im Gesamtgefüge von

Eigenvorsorge, Beihilfe und verfügbarer Alimentation nicht.

11b) § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 BhV verstößt auch nicht gegen das verfassungsrechtliche Fürsorgeprinzip. Dieser hergebrachte Grundsatz im Sinne des Art. 33

Abs. 5 GG fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen

wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit sicherstellt. Er muss dafür Sorge tragen,

dass Beamte in diesen Lebenslagen nicht mit erheblichen finanziellen Aufwendungen belastet bleiben, die sie nicht mehr in zumutbarer Weise aus ihrer Alimentation bestreiten können (stRspr, vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 <233>; Kammerbeschluss

vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 1715/03 - DVBl 2007, 1493 <1494>; BVerwG,

Urteile vom 20. März 2008 a.a.O. Rn. 20 und vom 26. Juni 2008 a.a.O.

Rn. 16 ff. jeweils m.w.N.). Dies ist ebenfalls auf der Grundlage des gegenwärtig

praktizierten „Mischsystems“ zu beurteilen.

12Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht verlangt allerdings weder, dass Aufwendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfen vollständig gedeckt

werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Umfang versicherbar sind (stRspr, vgl. zuletzt Urteil vom 26. Juni 2008 a.a.O.

Rn. 13 f. m.w.N.). Der Dienstherr ist durch die Fürsorgepflicht in seinem von Art.

33 Abs. 5 GG erfassten Kernbereich daher grundsätzlich nicht gehindert, im

Rahmen der nach medizinischer Einschätzung behandlungsbedürftigen Leiden

Unterschiede zu machen und die Erstattung von Behandlungskosten aus

triftigen Gründen zu beschränken oder auszuschließen. Er muss zwar eine medizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung im Krankheitsfall ge-

währleisten. Das bedeutet jedoch nicht, dass er die Aufwendungen eines medizinisch notwendigen Arzneimittels in jedem Fall in voller Höhe erstatten muss.

Die pauschale Kürzung der Beihilfe nach § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 BhV kann

unter der Geltung des gegenwärtig praktizierten „Mischsystems“ zwar dazu führen, dass in Einzelfällen die finanziellen Möglichkeiten des Beamten überfordert

werden. Solche Folgen können etwa bei chronischen Erkrankungen oder bei

kinderreichen Beamtenfamilien auftreten. Für derartige Fallgestaltungen muss

der Dienstherr normative Vorkehrungen treffen, damit dem Beamten nicht erhebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind. Das ist jedoch mit der Härtefallregelung des § 12

Abs. 2 BhV geschehen.

13Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BhV sind Beträge nach Abs. 1, mithin auch der hier

streitige Eigenbehalt nach Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1, innerhalb eines Kalenderjahres auf Antrag nicht mehr abzuziehen, soweit sie für den Beihilfeberechtigten

und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen zusammen mit anderen Beihilfekürzungen und -einschränkungen die Belastungsgrenze überschreiten.

Diese Grenze beträgt grundsätzlich 2 % der bereinigten Dienst- oder Versorgungsbezüge 12 Abs. 2 Satz 2 Buchst. a i.V.m. § 9 Abs. 7 Satz 5 BhV) und

im Falle chronischer Erkrankungen 1 %. Diese Belastungsgrenzen sind zumutbar (Urteil vom 26. Juni 2008 a.a.O. Rn. 22).

14Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Herbert Prof. Dr. Kugele Groepper

Dr. Heitz Dr. Burmeister

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Beamtenrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

GG Art. 33 Abs. 5 BhV § 12 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1, Abs. 2 Satz 1

Stichworte:

Kürzung der Beihilfe um die sogenannte Praxisgebühr; Alimentationsgrundsatz; Fürsorgegrundsatz; Mischsystem von Alimentation und Beihilfe; Härtefallregelung.

Leitsatz:

Die Kürzung der Beihilfe um die sogenannte Praxisgebühr ist mit dem Fürsorge- und Alimentationsgrundsatz vereinbar. Die Ausgleichsregelung in Härtefällen garantiert, dass die beihilfeberechtigten Beamten nicht unzumutbar belastet werden.

Urteil des 2. Senats vom 30. April 2009 - BVerwG 2 C 127.07

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