Urteil des BVerwG, Az. 2 C 12.03

Versorgung, Echte Rückwirkung, Vorzeitige Pensionierung, Ruhegehalt
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 12.03
Verkündet
OVG 10 A 10510/03
am 19. Februar 2004
Schütz
Justizobersekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. Februar 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S i l b e r k u h l
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,
G r o e p p e r und Dr. B a y e r
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwal-
tungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Mai 2003 wird zurückge-
wiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Der 1949 geborene Kläger, zuletzt Bundesbahnobersekretär, wurde zum 31. Januar
2001 wegen Dienstunfähigkeit vor Erreichen der Altersgrenze in den Ruhestand ver-
setzt. Der Beklagte setzte sein Ruhegehalt mit den angefochtenen Bescheiden unter
Abzug eines Versorgungsabschlags von 3,6 v.H. auf 2 797,38 DM fest.
Die gegen den Versorgungsabschlag gerichtete Klage ist in den Vorinstanzen erfolg-
los geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen
ausgeführt:
Die gesetzliche Festlegung des Versorgungsabschlags verletze nicht den in Art. 33
Abs. 5 GG wurzelnden Anspruch des Klägers auf eine amtsangemessene Alimentie-
rung. Dem Ruhestandsbeamten stehe grundsätzlich eine angemessene Versorgung
zu, die sich an den Dienstbezügen des vor dem Eintritt in den Ruhestand innegehab-
ten Amtes zu orientieren habe. Bei der Entscheidung über die Angemessenheit der
Dienst- und Versorgungsbezüge habe der Gesetzgeber eine relativ weitgehende
Gestaltungsfreiheit, bei deren Ausfüllung allerdings die tragenden Strukturprinzipien
des Berufsbeamtentums zu beachten seien. Die Versorgungsabschläge seien vor
dem Hintergrund eines erheblichen Anstiegs der Versorgungslasten im öffentlichen
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Dienst neu geordnet worden, der sowohl auf einer veränderten demographischen
Entwicklung als auch auf einem generellen Anstieg der Frühpensionierungen beruhe.
Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Kläger,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Mai 2003 und
des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 5. Dezember 2001 sowie die Bescheide
des Beklagten vom 12. Januar und 27. August 2001 aufzuheben und den Be-
klagten zu verpflichten, seine Versorgung ohne einen Versorgungsabschlag
gemäß § 14 Abs. 3 Nr. 3 i.V.m. § 69 d Abs. 3 Nr. 1 BeamtVG festzusetzen.
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält den festge-
setzten Versorgungsabschlag für verfassungsgemäß.
II.
Die Revision des Klägers ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf
eine Versorgung, die über den Betrag hinausgeht, der durch die angegriffenen Be-
scheide festgesetzt worden ist.
Zwischen den Beteiligten besteht kein Streit, dass der Beklagte das Ruhegehalt des
Klägers nach den Vorschriften des Beamtenversorgungsgesetzes, insbesondere un-
ter Berücksichtigung des Versorgungsabschlages nach § 14 Abs. 3 Satz 1 i.V.m.
§ 69 d Abs. 3 Nr. 1 BeamtVG zutreffend festgesetzt hat. Die Minderung des Ruhege-
halts um 3,6 vom Hundert steht im Einklang mit Verfassungsrecht.
Mit der Einführung des Versorgungsabschlags nach § 14 Abs. 3 BeamtVG wird die
Höhe der Versorgungsbezüge auch von dem Lebensalter abhängig gemacht, das
der Beamte/Richter zu dem Zeitpunkt erreicht hat, ab dem das Ruhegehalt gezahlt
wird. Dieser Aspekt tritt selbstständig neben die Faktoren, die herkömmlich die Höhe
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der Versorgungsbezüge bestimmen - nämlich die ruhegehaltfähige Dienstzeit (vgl.
§ 4 Abs. 1 BeamtVG) und die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge (vgl. § 4 Abs. 3
BeamtVG). Der zusätzliche Zeitfaktor wurde erstmals durch Art. 1 Nr. 5 des Geset-
zes zur Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und ver-
sorgungsrechtlicher Vorschriften (BeamtVGÄndG) vom 18. Dezember 1989 (BGBl I
S. 2218) bei der Inanspruchnahme der Antragsaltersgrenze nach § 42 Abs. 4 Satz 1
Nr. 2 BBG und entsprechendem Landesrecht eingeführt. Der Gesetzgeber hielt bei
den Beamten, die auf eigenen Antrag bereits vor Vollendung des 65. Lebensjahres in
den Ruhestand traten, eine Minderung des Ruhegehalts für erforderlich, um die län-
gere Bezugsdauer der Versorgung auszugleichen (vgl. BTDrucks 11/5136 S. 23;
BTDrucks 11/5372 S. 24). Die mit Wirkung ab dem 1. Januar 2001 geltende Fassung
des § 14 Abs. 3 BeamtVG lehnt sich an die Änderungen im Recht der gesetzlichen
Rentenversicherung an, das durch die Einführung eines "Zugangsfaktors" in die Ren-
tenformel modifiziert worden war (vgl. BTDrucks 14/4231 S. 6; vgl. auch die Neufas-
sung des § 77 SGB VI durch das Gesetz zur Reform der Renten wegen verminderter
Erwerbsfähigkeit vom 20. Dezember 2000 ).
Der Einführung eines zusätzlichen Zeitfaktors, der die Höhe der Versorgungsbezüge
an das Lebensalter bei Eintritt in den Ruhestand anknüpft und damit die unterschied-
liche Dauer des Bezuges der Leistungen nach versorgungsmathematischen Ge-
sichtspunkten berücksichtigt, steht Art. 33 Abs. 5 GG nicht entgegen. Diese Vor-
schrift bindet den Gesetzgeber bei der inhaltlichen Gestaltung des Beamtenrechts an
die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (vgl. z.B. BVerfGE 8, 1 <11>;
11, 203 <210>). Die Vorschrift schützt nur den Kernbestand der Strukturprinzipien
des Berufsbeamtentums, die allgemein oder doch überwiegend während eines län-
geren, traditionsbildenden Zeitraums mindestens unter der Reichsverfassung von
Weimar als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 46, 97
<117>; 58, 68 <76 f.>; 76, 256 <347>).
Dass dem älteren Dienstrecht für die Berechnung der Versorgungsbezüge der Faktor
der voraussichtlichen Bezugsdauer unbekannt war, schließt seine Einführung nicht
aus. Unter den veränderten rechtlichen und tatsächlichen, insbesondere demogra-
phischen Verhältnissen, unter denen Versorgungsbezüge gegenwärtig gezahlt wer-
den, ist der "Zugangsfaktor" geeignet, einen Ausgleich zwischen Leistungsdauer und
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Leistungshöhe herbeizuführen. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeam-
tentums gehört die Verpflichtung des Dienstherrn, dem Beamten angemessenen Le-
bensunterhalt zu gewähren (z.B. BVerfGE 3, 58 <160>; 46, 97 <117>; 70, 69 <79>).
Dabei versteht sich die Alimentation als die gesetzlich festzulegende staatliche Ge-
genleistung des Dienstherrn in Gestalt amtsangemessener Besoldung und Versor-
gung des Beamten und seiner Familie für die in dem auf Lebenszeit angelegten ge-
genseitigen Dienst- und Treueverhältnis grundsätzlich unter Einsatz der vollen Ar-
beitskraft im Lebensberuf erbrachten Dienste. Der unmittelbare Zusammenhang zwi-
schen Dienstleistung und Alimentation besteht nicht mehr fort, wenn eine hohe An-
zahl von Beamten vorzeitig in den Ruhestand tritt. Mit zunehmender Häufigkeit und
Dauer des Bezuges von Versorgungsleistungen verändert sich die Balance von Leis-
tung und Gegenleistung.
Die verstärkte Inanspruchnahme von Versorgungsleistungen beruht auch darauf,
dass die Altersgrenze, ab der Leistungen bezogen werden können, gesenkt worden
ist. Während das Reichsbeamtengesetz vom 31. März 1873 eine feste Altersgrenze
für den Eintritt in den Ruhestand noch nicht kannte, wurde mit dem Preußischen Ge-
setz vom 15. Dezember 1920 und dann durch die Personalabbauverordnung vom
27. Oktober 1923 (RGBl I S. 999) die Altersgrenze für das Ausscheiden aus dem
Beamtenverhältnis auf das 65. Lebensjahr festgesetzt (vgl. BVerfGE 71, 255 <269>).
Erst in jüngerer Vergangenheit ist die Möglichkeit, unabhängig von einer individuell
festgestellten Dienstunfähigkeit zu einem früheren Zeitpunkt in den Ruhestand zu
treten, geschaffen und erweitert worden (vgl. GKÖD, Stand: Mai 1998, K § 41 Rn. 3).
Art. 33 Abs. 5 GG hindert den Gesetzgeber nicht, durch strukturelle Anpassungen
der Dienstzeitversorgung auch auf solche rechtlichen und tatsächlichen Veränderun-
gen zu reagieren.
Der Versorgungsabschlag als solcher stellt die amtsangemessene Versorgung des
davon betroffenen Beamten nicht grundsätzlich in Frage. Zu den hergebrachten
Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört die Verpflichtung des Dienstherrn, nicht
nur die amtsangemessene Besoldung des Beamten während der aktiven Dienstzeit,
sondern auch die amtsangemessene Versorgung während des Ruhestandes zu ge-
währleisten (z.B. BVerfGE 70, 69 <79>). Zwar geht das Berufungsgericht unzutref-
fend davon aus, dass die amtsangemessene Versorgung schon dann gewährleistet
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ist, wenn das Leistungsniveau über den sozialhilferechtlichen Sätzen liegt. Ein sol-
cher Vergleich ist nur dann angezeigt, soweit es um ausschließlich bedarfsdeckende
Bestandteile der Versorgung geht (vgl. BVerfGE 44, 249 <274 ff.>; 81, 363 <377 ff.>;
99, 300 <321 ff.>). Die "amtsangemessene Versorgung" stellt einen Maßstabsbegriff
dar, dessen wesentlicher Bezugspunkt die zuletzt erreichte Besoldung ist. Indessen
ist nicht ersichtlich, dass der angemessene Unterhalt des Klägers durch einen Ver-
sorgungsabschlag von insgesamt 3,6 v.H. auf das nach der ruhegehaltfähigen
Dienstzeit und den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen berechnete Ruhegehalt (vgl.
§ 4 Abs. 3 BeamtVG) unterschritten wird. Dies wird vom Kläger auch nicht geltend
gemacht.
Der Grundsatz der "amtsangemessenen" Versorgung ist nicht deshalb verletzt, weil
durch den Versorgungsabschlag das Ruhegehalt in einem Umfang gemindert sein
kann, dass das Leistungsniveau der Versorgung aus niedrigeren Statusämtern nicht
mehr erreicht wird. Zwar ist der Dienstherr verpflichtet, die Versorgungsbezüge des
Beamten prinzipiell auf der Grundlage der Dienstbezüge des von dem Beamten zu-
letzt innegehabten Amtes zu berechnen (vgl. BVerfGE 11, 203 <210>; 14, 30 <31>;
61, 43 <58>; 76, 256 <324 f.>). Diese Verpflichtung lässt der Versorgungsabschlag
unberührt. Aus dem Grundsatz der amtsangemessenen Versorgung folgt indessen
nicht, dass den Beamten höherer Ämter in jedem Falle auch höhere Versorgungsbe-
züge gewährt werden müssen. Derartige Verschiebungen waren und sind schon
nach bisherigem Recht bei unterschiedlichen ruhegehaltfähigen Dienstzeiten mög-
lich. Der Grundsatz der amtsangemessenen Versorgung fordert vielmehr, dass die
an ein höherwertiges Amt anknüpfenden Bezüge im Ruhestand bei ansonsten gleich
gelagerten Voraussetzungen ein höheres Niveau erreichen müssen. Deshalb darf
der Versorgungsabschlag nicht dazu führen, dass ausschließlich die Bezüge nach
bestimmten Ämtern gekappt werden, um die Versorgung zu nivellieren.
Der Versorgungsabschlag ist kein "Eingriff in ein erdientes Ruhegehalt". Bis zu dem
leistungsauslösenden Ereignis hat der Beamte keine gefestigte versorgungsrechtli-
che Position erlangt (vgl. Urteil vom 23. April 1998 - BVerwG 2 C 2.98 - Buchholz
239.1 § 14 BeamtVG Nr. 4 S. 3). Er besitzt keinen Anspruch darauf, dass der rechne-
risch bereits erreichte Ruhegehaltssatz in jedem Falle gewahrt bleibt oder dass die
ruhegehaltfähige Dienstzeit nicht durch einen anderen Zeitfaktor relativiert wird.
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Vielmehr besteht während des aktiven Dienstes nur eine Anwartschaft auf die amts-
angemessene Versorgung nach den zum Zeitpunkt des Versorgungsfalls geltenden
- verfassungsgemäßen - Regelungen.
Der Versorgungsabschlag, der nach den für das Jahr 2001 maßgebenden rechtli-
chen Verhältnissen auf 3,6 v.H. begrenzt ist, verletzt nicht den Grundsatz der Ver-
hältnismäßigkeit oder das Übermaßverbot. Zwar wirkt sich der Versorgungsabschlag
nach § 14 Abs. 3 BeamtVG auf die Gesamtheit der Versorgungsbezüge aus, die der
Beamte nach Eintritt in den Ruhestand und seine Hinterbliebenen nach dessen Tod
erhalten. Der Versorgungsabschlag ist indessen keine Sanktion für ein von der
Rechtsordnung missbilligtes Verhalten und hat nicht den Charakter einer Straf- oder
Disziplinarmaßnahme. Er tritt auch unabhängig davon ein, ob der Betroffene aus ei-
genem Entschluss vorzeitig in den Ruhestand tritt. Vielmehr liegt es in der Zielset-
zung des Versorgungsabschlags, unabhängig von solchen individuellen Bedingun-
gen allein die längere Dauer des Bezuges von Versorgungsleistungen jedenfalls
dann auszugleichen, wenn die Gründe für den vorzeitigen Ruhestand nicht aus der
Sphäre des Dienstes herrühren. Der Versorgungsabschlag ist auch prinzipiell geeig-
net, Anreize für eine vorzeitige Pensionierung und den Anstieg der Ausgaben zur
Finanzierung der anwachsenden Versorgungslasten zu mindern.
Die Einführung eines Versorgungsabschlags auf das Ruhegehalt verstößt weder ge-
gen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot noch gegen den rechtsstaatli-
chen Grundsatz des Vertrauensschutzes. Eine echte Rückwirkung kommt der mit
Wirkung ab dem 1. Januar 2001 (vgl. Art. 6 des Gesetzes zur Neuordnung der Ver-
sorgungsabschläge vom 19. Dezember 2000 ) eingefügten Neufas-
sung des § 14 Abs. 3 BeamtVG nicht zu. Die Regelung hat nicht die Rechtslage ge-
ändert, wie sie vor dem Zeitpunkt ihres In-Kraft-Tretens bestanden hat. Vielmehr än-
dert sie die Rechtslage ausschließlich mit Wirkung für die Zukunft: Erst ab dem
1. Januar 2001 verminderten sich die Versorgungsbezüge - unter Beachtung der
Übergangsregelung des § 69 d - um 3,6 v.H. für jedes Jahr zusätzlich unter den Vo-
raussetzungen des § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 BeamtVG. Zu diesem Zeit-
punkt war der Kläger noch im aktiven Dienst.
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Die im Vergleich zu der Rechtslage, die bei Begründung des Beamtenverhältnisses
bestand, dem Beamten ungünstige Änderung des Beamtenversorgungsrechts ist
verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen. Dem Gesetzgeber ist es möglich, Nor-
men, die in erheblichem Umfang an in der Vergangenheit liegende Tatbestände an-
knüpfen, zu erlassen und unter Änderung der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbe-
stände auf veränderte Gegebenheiten mit einer Änderung seines Normenwerks zu
reagieren oder durch eine solche Änderung erst bestimmte soziale Gegebenheiten
zu beeinflussen (vgl. BVerfGE 76, 256 <347 f.> m.w.N.; Urteil vom 28. Januar 2004
- BVerwG 2 C 4.03 - ). Der rechtsstaatliche
Grundsatz des Vertrauensschutzes, der im Bereich des Beamtenversorgungsrechts
durch Art. 33 Abs. 5 GG seine besondere Ausprägung erfahren hat (BVerfGE 76,
256 <347>), garantiert nicht das Fortbestehen der Rechtslage, die der Betroffene
beim Eintritt in das Beamtenverhältnis vorgefunden hat. Änderungen der bisherigen
Rechtslage waren und sind nicht nur zu Gunsten, sondern auch zu Lasten der Beam-
ten zulässig. Sie müssen deshalb auch damit rechnen, dass sich ihre Gesamtversor-
gung ändern kann (vgl. BVerfGE 76, 256 <359>).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
VRiBVerwG Dr. Silberkuhl
Prof. Dawin
Dr. Kugele
ist in den Ruhestand getreten
und kann deshalb nicht unter-
schreiben.
Prof. Dawin
Groepper
Dr. Bayer
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B e s c h l u s s
Der Streitwert wird für das Revisionsverfahren auf 1 278 € (entspricht 2 500 DM)
festgesetzt (§ 13 Abs. 2 GKG; zweifacher Jahresbetrag des Versorgungsabschlags).
VRiBVerwG Dr. Silberkuhl
Prof. Dawin
Dr. Kugele
ist in den Ruhestand getreten
und kann deshalb nicht unter-
schreiben.
Prof. Dawin
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenversorgungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 33 Abs. 5
BeamtVG
§ 14 Abs. 3, § 69 d Abs. 3
Stichworte:
Dienstunfähigkeit; Versorgungsabschlag.
Leitsatz:
Der Versorgungsabschlag bei vorzeitigem Eintritt in den Ruhestand gemäß § 14
Abs. 3 in Verbindung mit § 69 d Abs. 3 BeamtVG steht im Einklang mit Verfassungs-
recht.
Urteil des 2. Senats vom 19. Februar 2004 - BVerwG 2 C 12.03
I. VG Koblenz vom 05.12.2001 - Az.: VG 9 K 2031/01 -
II. OVG Koblenz vom 09.05.2003 - Az.: OVG 10 A 10510/03 -