Urteil des BVerwG vom 27.02.2003, 2 C 10.02

Entschieden
27.02.2003
Schlagworte
Wider Besseres Wissen, Öffentliche Aufgabe, Leichtfertigkeit, Personalakte, Personaldaten, Erfüllung, Ermittlungsverfahren, Hauptsache, Informant, Auskunft
Urteil herunterladen

B U N D E S V E R W A L T U N G S G E R I C H T

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 10.02 Verkündet OVG 1 A 4855/99 am 27. Februar 2003 Schütz Justizobersekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 27. Februar 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S i l b e r k u h l und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e , G r o e p p e r und Dr. B a y e r

für Recht erkannt:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. November 2001 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

I.

Im Jahre 1995 eröffnete die Personaldezernentin des Beklagten

dem Kläger, der damals im Straßenverkehrsamt eingesetzt war,

ihr sei berichtet worden, dass er gegen Geld Fahrerlaubnisse

erteile. Das Disziplinarverfahren, das auf Antrag des Klägers

eingeleitet worden ist, wurde mit der Begründung eingestellt,

der Vorwurf der Vorteilsannahme/Bestechlichkeit könne nicht

aufrechterhalten werden. In der Folgezeit ersuchte der Kläger

den Beklagten vergeblich, ihm die Namen derjenigen zu nennen,

die ihn der Bestechlichkeit bezichtigt hatten, sowie der Per-

sonaldezernentin für ein anhängiges staatsanwaltschaftliches

Ermittlungsverfahren wegen falscher Verdächtigung eine Aussagegenehmigung zu erteilen, die sie berechtige, auch die Namen

der Informanten zu offenbaren.

Die Klage hatte in der zweiten Instanz Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt: Der Kläger habe aufgrund des § 18

Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 des Datenschutzgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen Anspruch auf

Mitteilung der Gewährspersonen. Dem Anspruch stehe nicht der

Ausschlusstatbestand nach § 18 Abs. 3 des nordrhein-westfälischen Datenschutzgesetzes entgegen, dass die gewünschte

Auskunft die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung der verantwortlichen Stelle erheblich gefährden würde. Die behördeninterne

Bekämpfung der Korruption werde nicht behindert oder gefährdet, wenn gegenüber einem Informanten, der einen Beamten

leichtfertig oder wider besseres Wissen bezichtigt habe, die

Vertraulichkeit nicht gewahrt werde. Die Informanten, die den

Kläger beschuldigt hätten, hätten leichtfertig gehandelt. Sie

hätten sich nur auf die Angaben eines ihnen nicht näher bekannten Dritten gestützt, der zudem auch nur etwas ihm Zugetragenes berichtet habe und den sie dem Beklagten als seriös

dargestellt hätten. Auch das Fürsorgeprinzip verpflichte den

Beklagten zur Offenbarung der Namen. Der Kläger könne nur

durch ein zivil- oder strafgerichtliches Verfahren seine uneingeschränkte Rehabilitierung erreichen. Dafür benötige er

die Namen der Informanten.

Die Aussagegenehmigung müsse der Beklagte nach § 65 des nordrhein-westfälischen Landesbeamtengesetzes erteilen, weil der

auch hier geltende Versagungsgrund der Gefährdung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben wegen der Leichtfertigkeit der Informanten nicht durchgreife.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Revision eingelegt, mit

der er die Verletzung formellen und materiellen Rechts rügt.

Er stellt den Antrag,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. November 2001 aufzuheben und die

Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 15. September 1999 zurückzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist begründet.

Das Berufungsgericht hat aus § 18 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung

mit § 2 Abs. 1 Satz 1 des Datenschutzgesetzes für das Land

Nordrhein-Westfalen - DSG NRW i.d.F. der Bekanntmachung vom

9. Juni 2000 (GV.NW. S. 542) einen Anspruch des Klägers gegen

den Beklagten hergeleitet, Personaldaten des Klägers zu offenbaren. Damit hat es Rahmenrecht des Bundes sowie nordrheinwestfälisches Landesbeamtenrecht verletzt 137 Abs. 1 Nr. 1

VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG).

Die Auslegung des nordrhein-westfälischen Datenschutzgesetzes

dahingehend, dass dadurch selbständige Ansprüche des Beamten

gegen seinen Dienstherrn auf Mitteilung persönlicher Daten,

die das Beamtenverhältnis betreffen, begründet werden, lässt

die Grenzen außer Acht, die durch das Beamtenrechtsrahmengesetz gezogen werden.

Das Revisionsgericht überprüft, ob der Landesgesetzgeber die

bundesrechtlichen Vorgaben eingehalten und ob das Berufungsgericht das Landesrecht rahmenrechtskonform ausgelegt hat

(stRspr, vgl. Urteil vom 27. September 1990 - 4 C 44.87 -

BVerwGE 85, 348 <354> m.w.N. sowie Beschluss vom 10. September

1999 - BVerwG 6 BN 1.99 - Buchholz 406.401 § 14 BNatSchG Nr. 1

S. 1 ff. m.w.N.). Insoweit ist das Bundesverwaltungsgericht

auch befugt, die Interpretation nichtrevisiblen Landesrechts

zu überprüfen.

Die Vorschriften des Beamtenrechtsrahmengesetzes über die Personalakten, die den Beamten betreffende Daten enthalten, und

über das Einsichts- und Auskunftsrechts des Beamten (§§ 56 ff.

BRRG) zählen zu den Rahmenvorschriften, welche die Länder bei

der Gestaltung ihres eigenen Beamtenrechts zu beachten haben.

Sie müssen die Vorgaben umsetzen und dürfen die dadurch abgesteckten Grenzen nicht überschreiten.

Seit dem In-Kraft-Treten des Neunten Gesetzes zur Änderung

dienstrechtlicher Vorschriften vom 11. Juni 1992 (BGBl I

S. 1030) bestehen den allgemeinen Datenschutzgesetzen vorgehende Vorschriften des Beamtenrechts über den Umgang mit personenbezogenen Daten der Beamten, namentlich deren Einsichtsrecht und Auskunftsanspruch. Es handelt sich um abschließende

Sonderregelungen. Indem § 56 Abs. 1 Satz 2 BRRG, § 90 Abs. 1

Satz 2 BBG, § 102 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW ausdrücklich klarstellen, dass zur Personalakte auch die in Dateien gespeicherten

Unterlagen gehören, nehmen sie die Dateien mit Daten zur Person des Beamten aus dem Geltungsbereich der Datenschutzgesetze

aus und unterwerfen sie den beamtenrechtlichen Vorschriften.

Diese bilden ein umfassendes und abschließendes Regelsystem

über den Umgang mit Personaldaten, die sich im Besitz des

Dienstherrn befinden. § 56 Abs. 1 BRRG, § 102 Abs. 1 LBG NRW

legen fest, welche Vorgänge die Personalakte bilden; § 56 b

BRRG, § 102 b LBG NRW regeln die Anhörung des Beamten vor Auf-

nahme von Vorgängen mit ihm ungünstigen Äußerungen in die Personalakte. § 56 c BRRG, § 102 c LBG NRW gewähren ein Recht auf

Einsicht in die Personalakte und in Sachakten, die personenbezogene Daten über den Beamten enthalten und für sein Dienstverhältnis verarbeitet oder benutzt werden, und bestimmen die

Modalitäten der Einsichtnahme sowie die Fälle, in denen statt

eines Anspruchs auf Einsichtnahme in Sachakten ein Anspruch

auf Auskunft aus diesen besteht.

Diese spezielle und abschließende Regelung im Beamtenrecht

schließt einen Auskunftsanspruch unter Rückgriff auf das allgemeine Datenschutzrecht aus. Nur wenn das Datenschutzgesetz

des Landes Nordrhein-Westfalen, insbesondere dessen § 2 Abs. 3

in diesem Sinne verstanden wird, ist dem Gebot rahmenrechtskonformer Auslegung genügt.

Da die Namen der Personen, die dem Beklagten von angeblichen

Pflichtwidrigkeiten des Klägers berichtet haben, weder in Akten noch in eine Datei aufgenommen worden sind, entfällt ein

beamtenrechtlicher Anspruch sowohl auf Einsicht, § 102 c

Abs. 1 LBG NRW, als auch auf Auskunft, § 102 c Abs. 4 LBG NRW.

Ein Anspruch des Beamten, dass über ein Geschehnis, das ihn

betrifft, ein Vermerk erstellt wird, der zu den Personalakten

zu nehmen ist, besteht grundsätzlich nicht (vgl. Urteil vom

6. April 1989 - BVerwG 2 C 9.87 - BVerwGE 81, 365). Von der

Aufnahme eines Vermerks über das Gespräch der Leitenden Kreisrechtsdirektorin Sch. mit den Informanten in die Personalakte

konnte der Beklagte schon deshalb absehen, weil die Behauptungen der Informanten nach der Einstellung des Disziplinarverfahrens ohne weitere Bedeutung für das Beamtenverhältnis des

Klägers waren.

Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn 85 LBG NRW) ist unmittelbare und selbständige Rechtsgrundlage für den Anspruch des

Beamten auf Schutz und Wahrung seiner Persönlichkeitsrechte.

Sie umfasst die in § 85 Satz 2 LBG NRW ausdrücklich ausgesprochene Verpflichtung, den Beamten bei seiner amtlichen Tätigkeit und in seiner Stellung als Beamten zu schützen. Dazu gehört es, den Beamten gegen unberechtigte Vorwürfe in Schutz zu

nehmen (vgl. BVerfGE 43, 154 <165>; Urteil vom 29. Juni 1995

- BVerwG 2 C 10.93 - BVerwGE 99, 56 <59>). Die Fürsorgepflicht

gebietet es ebenfalls, dem Beamten Hilfen zu bieten, damit er

sich selbst gegen Behauptungen und Anschuldigungen Dritter,

die seine Amtsführung betreffen, zur Wehr setzen kann.

Die sich daraus ergebenden Informationspflichten bestehen indessen nicht ohne Einschränkung. Wichtige öffentliche Belange

können den Dienstherrn berechtigen, die vom Beamten begehrten

Auskünfte zu verweigern. Dazu gehört das öffentliche Interesse, gegen Bestechlichkeit im öffentlichen Dienst vorzugehen.

Korruptionsbekämpfung ist eine öffentliche Aufgabe, die auch

dem Beklagten obliegt. Ihre Erfüllung kann durch die Preisgabe

von Namen und Anschrift von Informanten ernstlich gefährdet

oder erheblich erschwert werden. Die Behörden sind auf Informanten angewiesen und dürfen diesen Vertraulichkeit zusichern

und deren Identität geheim halten (vgl. bereits Urteil vom

30. April 1965 - BVerwG 7 C 83.63 - Buchholz 310 § 99 VwGO

Nr. 7). Dies gilt grundsätzlich unabhängig vom Wahrheitsgehalt

der Mitteilungen. Die Behörden können die für eine effektive

Korruptionsbekämpfung unentbehrlichen Informationen von Seiten

Dritter nur erwarten, wenn der Informant nicht befürchten

muss, jede ihm anzulastende Nachlässigkeit oder leichte Fahrlässigkeit bei der Wahrnehmung oder Mitteilung der möglichen

Pflichtwidrigkeit werde den Bruch der zugesagten Vertraulichkeit zur Folge haben (vgl. auch Urteil vom 3. September 1991

- BVerwG 1 C 48.88 - BVerwGE 89, 14 <19>). Wenn allerdings der

Informant seine Angaben leichtfertig oder wider besseres Wissen gemacht hat, darf der Dienstherr dem Interesse an der Ge-

heimhaltung seiner Identität nicht den Vorrang vor dem Interesse des Betroffenen geben, den Sachverhalt vollständig aufzuklären und aufzudecken, dass die Vorwürfe gegen ihn haltlos

sind.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts fehlt es bisher

an Anhaltspunkten für ein leichtfertiges oder ein Handeln wider besseres Wissen der Informanten. Die - die gegenteilige

Aussage des Berufungsgerichts stützenden - Ausführungen im angefochtenen Urteil zum Begriff der Leichtfertigkeit beziehen

sich auf den Tatbestand des § 18 Abs. 3 DSG NRW. Sie binden

das Revisionsgericht nicht bei der Auslegung des § 85 LBG NRW.

Leichtfertigkeit verlangt einen, gemessen an den individuellen

Fähigkeiten des Handelnden, erhöhten Grad an Fahrlässigkeit

(Urteil vom 3. September 1991 - BVerwG 1 C 48.88 - a.a.O.). Ob

das Handeln der Gewährspersonen des Beklagten von dieser Art

war, lässt sich nur nach einer weiteren Aufklärung des Sachverhalts beurteilen. Ohne Kenntnis der Informanten und ihrer

Quelle sowie deren Verhalten bei ihrer Mitteilung an die Informanten kann Leichtfertigkeit weder bejaht noch verneint

werden. Möglicherweise bedarf es auch einer Vernehmung der

"Quelle" selbst. Unaufgeklärt ist ebenfalls, ob die Informanten ihre Angaben wider besseres Wissen gemacht haben. Davon

geht der Kläger aus, wie sich aus seiner Anzeige wegen falscher Verdächtigung ergibt (vgl. § 164 StGB).

Eine derartige Aufklärung verbietet sich im Verfahren zur

Hauptsache. Mit der - für eine Vernehmung als Zeugen erforderlichen - Preisgabe von Namen und Anschrift der Informanten

würde der Beklagte die mit der Klage begehrten Angaben machen,

also die Hauptsache vorweg nehmen (BVerfGE 101, 106

<127 ff.>). Eine gerichtliche Aufklärung der "Leichtfertigkeit" oder ein "Handeln wider besseres Wissen" begründenden

Umstände ohne Vorwegnahme der Hauptsache ist nur in einem Zwi-

schenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO möglich. Der Kläger hat

den für ein solches Verfahren notwendigen Antrag in der Berufungsinstanz gestellt.

Auch die Entscheidung über die Klage auf Erteilung der Aussagegenehmigung für das strafrechtliche Ermittlungsverfahren erfordert eine weitere Aufklärung des Sachverhalts. Dem Kläger

würde das Rechtsschutzinteresse für diese Klage fehlen, wenn

eine Bestrafung der Informanten wegen Verjährung der in Betracht kommenden Straftaten ausgeschlossen wäre, § 78 StGB. Ob

Verjährung eingetreten und das Ermittlungsverfahren deshalb

einzustellen oder bereits eingestellt ist, muss das Berufungsgericht aufklären. Sind die Straftaten nicht verjährt, kommt

es für die Begründetheit auch der Klage auf Erteilung einer

Aussagegenehmigung darauf an, ob der Versagensgrund der

"ernstlichen Gefährdung oder erheblichen Erschwerung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben" nach § 65 LBG NRW ausgeschlossen ist, weil die Informanten den Kläger leichtfertig oder wider besseres Wissen bezichtigt haben.

Dr. Silberkuhl Prof. Dawin Dr. Kugele

Groepper Dr. Bayer

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Verwaltungsprozessrecht Fachpresse: ja Beamtenrecht

Rechtsquellen:

VwGO § 99 Abs. 2, § 137 Abs. 1 Nr. 1 BRRG § 127 Nr. 2 LBG NRW §§ 65, 85

Stichworte:

Aktenwidrigkeit, Bundesrahmenrecht als revisionsgerichtlicher Prüfungsmaßstab; irrevisibles Landesrecht; Rahmenrechtskonformität -; Überprüfung der Auslegung - auf Rahmenrechtskonformität; Personaldaten der Beamten; Auskunftsanspruch; Pflicht des Dienstherrn zur Nennung von Denunzianten; leichtfertige Bezichtigung; Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO.

Leitsätze:

Ist Prüfungsmaßstab für das Revisionsgericht eine Vorschrift des Bundesrahmenrechts, hat das Revisionsgericht auch zu prüfen, ob sich die Vorinstanz bei der Auslegung und Anwendung irrevisiblen Landesrechts innerhalb der vom Rahmenrecht gezogenen, für den Landesgesetzgeber verbindlichen Grenzen gehalten hat.

Wird ein Beamter bei seinem Dienstherrn leichtfertig oder wider besseres Wissen der Korruption bezichtigt, muss der Dienstherr ihm den Denunzianten nennen, auch wenn diesem Vertraulichkeit zugesichert worden war.

Die Beweisaufnahme, ob der Informant leichtfertig oder wider besseres Wissen gehandelt hat, ist im Zwischenverfahren nach § 99 Nr. 2 VwGO durchzuführen.

Urteil des 2. Senats vom 27. Februar 2003 - BVerwG 2 C 10.02

I. VG Minden, Urteil vom 15.09.1999 - Az.: VG 4 K 2516/98 - II. OVG Münster, Urteil vom 22.11.2001 - Az.: OVG 1 A 4855/99 -

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

BVerwG: vollziehung, gebärdensprache, kunst, aussetzung, verfahrenskosten, download, link, ermessen, presse

9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil