Urteil des BVerwG, Az. 2 C 10.02

Wider Besseres Wissen, Öffentliche Aufgabe, Leichtfertigkeit, Personalakte
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IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 10.02
Verkündet
OVG 1 A 4855/99
am 27. Februar 2003
Schütz
Justizobersekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. Februar 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. S i l b e r k u h l und die Richter am Bundes-
verwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,
G r o e p p e r und Dr. B a y e r
für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 22. November 2001
wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung
und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein-Westfalen zurückverwie-
sen.
Die Entscheidung über die Kosten des Revisions-
verfahrens bleibt der Schlussentscheidung vor-
behalten.
G r ü n d e :
I.
Im Jahre 1995 eröffnete die Personaldezernentin des Beklagten
dem Kläger, der damals im Straßenverkehrsamt eingesetzt war,
ihr sei berichtet worden, dass er gegen Geld Fahrerlaubnisse
erteile. Das Disziplinarverfahren, das auf Antrag des Klägers
eingeleitet worden ist, wurde mit der Begründung eingestellt,
der Vorwurf der Vorteilsannahme/Bestechlichkeit könne nicht
aufrechterhalten werden. In der Folgezeit ersuchte der Kläger
den Beklagten vergeblich, ihm die Namen derjenigen zu nennen,
die ihn der Bestechlichkeit bezichtigt hatten, sowie der Per-
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sonaldezernentin für ein anhängiges staatsanwaltschaftliches
Ermittlungsverfahren wegen falscher Verdächtigung eine Aussa-
gegenehmigung zu erteilen, die sie berechtige, auch die Namen
der Informanten zu offenbaren.
Die Klage hatte in der zweiten Instanz Erfolg. Das Oberverwal-
tungsgericht hat ausgeführt: Der Kläger habe aufgrund des § 18
Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 des Daten-
schutzgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen Anspruch auf
Mitteilung der Gewährspersonen. Dem Anspruch stehe nicht der
Ausschlusstatbestand nach § 18 Abs. 3 des nordrhein-west-
fälischen Datenschutzgesetzes entgegen, dass die gewünschte
Auskunft die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung der verantwort-
lichen Stelle erheblich gefährden würde. Die behördeninterne
Bekämpfung der Korruption werde nicht behindert oder gefähr-
det, wenn gegenüber einem Informanten, der einen Beamten
leichtfertig oder wider besseres Wissen bezichtigt habe, die
Vertraulichkeit nicht gewahrt werde. Die Informanten, die den
Kläger beschuldigt hätten, hätten leichtfertig gehandelt. Sie
hätten sich nur auf die Angaben eines ihnen nicht näher be-
kannten Dritten gestützt, der zudem auch nur etwas ihm Zuge-
tragenes berichtet habe und den sie dem Beklagten als seriös
dargestellt hätten. Auch das Fürsorgeprinzip verpflichte den
Beklagten zur Offenbarung der Namen. Der Kläger könne nur
durch ein zivil- oder strafgerichtliches Verfahren seine un-
eingeschränkte Rehabilitierung erreichen. Dafür benötige er
die Namen der Informanten.
Die Aussagegenehmigung müsse der Beklagte nach § 65 des nord-
rhein-westfälischen Landesbeamtengesetzes erteilen, weil der
auch hier geltende Versagungsgrund der Gefährdung der Erfül-
lung öffentlicher Aufgaben wegen der Leichtfertigkeit der In-
formanten nicht durchgreife.
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Revision eingelegt, mit
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der er die Verletzung formellen und materiellen Rechts rügt.
Er stellt den Antrag,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nord-
rhein-Westfalen vom 22. November 2001 aufzuheben und die
Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsge-
richts Minden vom 15. September 1999 zurückzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil.
II.
Die Revision ist begründet.
Das Berufungsgericht hat aus § 18 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung
mit § 2 Abs. 1 Satz 1 des Datenschutzgesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen - DSG NRW – i.d.F. der Bekanntmachung vom
9. Juni 2000 (GV.NW. S. 542) einen Anspruch des Klägers gegen
den Beklagten hergeleitet, Personaldaten des Klägers zu offen-
baren. Damit hat es Rahmenrecht des Bundes sowie nordrhein-
westfälisches Landesbeamtenrecht verletzt (§ 137 Abs. 1 Nr. 1
VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG).
Die Auslegung des nordrhein-westfälischen Datenschutzgesetzes
dahingehend, dass dadurch selbständige Ansprüche des Beamten
gegen seinen Dienstherrn auf Mitteilung persönlicher Daten,
die das Beamtenverhältnis betreffen, begründet werden, lässt
die Grenzen außer Acht, die durch das Beamtenrechtsrahmenge-
setz gezogen werden.
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Das Revisionsgericht überprüft, ob der Landesgesetzgeber die
bundesrechtlichen Vorgaben eingehalten und ob das Berufungsge-
richt das Landesrecht rahmenrechtskonform ausgelegt hat
(stRspr, vgl. Urteil vom 27. September 1990 - 4 C 44.87 -
BVerwGE 85, 348 <354> m.w.N. sowie Beschluss vom 10. September
1999 - BVerwG 6 BN 1.99 - Buchholz 406.401 § 14 BNatSchG Nr. 1
S. 1 ff. m.w.N.). Insoweit ist das Bundesverwaltungsgericht
auch befugt, die Interpretation nichtrevisiblen Landesrechts
zu überprüfen.
Die Vorschriften des Beamtenrechtsrahmengesetzes über die Per-
sonalakten, die den Beamten betreffende Daten enthalten, und
über das Einsichts- und Auskunftsrechts des Beamten (§§ 56 ff.
BRRG) zählen zu den Rahmenvorschriften, welche die Länder bei
der Gestaltung ihres eigenen Beamtenrechts zu beachten haben.
Sie müssen die Vorgaben umsetzen und dürfen die dadurch abge-
steckten Grenzen nicht überschreiten.
Seit dem In-Kraft-Treten des Neunten Gesetzes zur Änderung
dienstrechtlicher Vorschriften vom 11. Juni 1992 (BGBl I
S. 1030) bestehen den allgemeinen Datenschutzgesetzen vorge-
hende Vorschriften des Beamtenrechts über den Umgang mit per-
sonenbezogenen Daten der Beamten, namentlich deren Einsichts-
recht und Auskunftsanspruch. Es handelt sich um abschließende
Sonderregelungen. Indem § 56 Abs. 1 Satz 2 BRRG, § 90 Abs. 1
Satz 2 BBG, § 102 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW ausdrücklich klarstel-
len, dass zur Personalakte auch die in Dateien gespeicherten
Unterlagen gehören, nehmen sie die Dateien mit Daten zur Per-
son des Beamten aus dem Geltungsbereich der Datenschutzgesetze
aus und unterwerfen sie den beamtenrechtlichen Vorschriften.
Diese bilden ein umfassendes und abschließendes Regelsystem
über den Umgang mit Personaldaten, die sich im Besitz des
Dienstherrn befinden. § 56 Abs. 1 BRRG, § 102 Abs. 1 LBG NRW
legen fest, welche Vorgänge die Personalakte bilden; § 56 b
BRRG, § 102 b LBG NRW regeln die Anhörung des Beamten vor Auf-
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nahme von Vorgängen mit ihm ungünstigen Äußerungen in die Per-
sonalakte. § 56 c BRRG, § 102 c LBG NRW gewähren ein Recht auf
Einsicht in die Personalakte und in Sachakten, die personenbe-
zogene Daten über den Beamten enthalten und für sein Dienst-
verhältnis verarbeitet oder benutzt werden, und bestimmen die
Modalitäten der Einsichtnahme sowie die Fälle, in denen statt
eines Anspruchs auf Einsichtnahme in Sachakten ein Anspruch
auf Auskunft aus diesen besteht.
Diese spezielle und abschließende Regelung im Beamtenrecht
schließt einen Auskunftsanspruch unter Rückgriff auf das all-
gemeine Datenschutzrecht aus. Nur wenn das Datenschutzgesetz
des Landes Nordrhein-Westfalen, insbesondere dessen § 2 Abs. 3
in diesem Sinne verstanden wird, ist dem Gebot rahmenrechts-
konformer Auslegung genügt.
Da die Namen der Personen, die dem Beklagten von angeblichen
Pflichtwidrigkeiten des Klägers berichtet haben, weder in Ak-
ten noch in eine Datei aufgenommen worden sind, entfällt ein
beamtenrechtlicher Anspruch sowohl auf Einsicht, § 102 c
Abs. 1 LBG NRW, als auch auf Auskunft, § 102 c Abs. 4 LBG NRW.
Ein Anspruch des Beamten, dass über ein Geschehnis, das ihn
betrifft, ein Vermerk erstellt wird, der zu den Personalakten
zu nehmen ist, besteht grundsätzlich nicht (vgl. Urteil vom
6. April 1989 - BVerwG 2 C 9.87 - BVerwGE 81, 365). Von der
Aufnahme eines Vermerks über das Gespräch der Leitenden Kreis-
rechtsdirektorin Sch. mit den Informanten in die Personalakte
konnte der Beklagte schon deshalb absehen, weil die Behauptun-
gen der Informanten nach der Einstellung des Disziplinarver-
fahrens ohne weitere Bedeutung für das Beamtenverhältnis des
Klägers waren.
Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 85 LBG NRW) ist unmit-
telbare und selbständige Rechtsgrundlage für den Anspruch des
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Beamten auf Schutz und Wahrung seiner Persönlichkeitsrechte.
Sie umfasst die in § 85 Satz 2 LBG NRW ausdrücklich ausgespro-
chene Verpflichtung, den Beamten bei seiner amtlichen Tätig-
keit und in seiner Stellung als Beamten zu schützen. Dazu ge-
hört es, den Beamten gegen unberechtigte Vorwürfe in Schutz zu
nehmen (vgl. BVerfGE 43, 154 <165>; Urteil vom 29. Juni 1995
- BVerwG 2 C 10.93 - BVerwGE 99, 56 <59>). Die Fürsorgepflicht
gebietet es ebenfalls, dem Beamten Hilfen zu bieten, damit er
sich selbst gegen Behauptungen und Anschuldigungen Dritter,
die seine Amtsführung betreffen, zur Wehr setzen kann.
Die sich daraus ergebenden Informationspflichten bestehen in-
dessen nicht ohne Einschränkung. Wichtige öffentliche Belange
können den Dienstherrn berechtigen, die vom Beamten begehrten
Auskünfte zu verweigern. Dazu gehört das öffentliche Interes-
se, gegen Bestechlichkeit im öffentlichen Dienst vorzugehen.
Korruptionsbekämpfung ist eine öffentliche Aufgabe, die auch
dem Beklagten obliegt. Ihre Erfüllung kann durch die Preisgabe
von Namen und Anschrift von Informanten ernstlich gefährdet
oder erheblich erschwert werden. Die Behörden sind auf Infor-
manten angewiesen und dürfen diesen Vertraulichkeit zusichern
und deren Identität geheim halten (vgl. bereits Urteil vom
30. April 1965 - BVerwG 7 C 83.63 - Buchholz 310 § 99 VwGO
Nr. 7). Dies gilt grundsätzlich unabhängig vom Wahrheitsgehalt
der Mitteilungen. Die Behörden können die für eine effektive
Korruptionsbekämpfung unentbehrlichen Informationen von Seiten
Dritter nur erwarten, wenn der Informant nicht befürchten
muss, jede ihm anzulastende Nachlässigkeit oder leichte Fahr-
lässigkeit bei der Wahrnehmung oder Mitteilung der möglichen
Pflichtwidrigkeit werde den Bruch der zugesagten Vertraulich-
keit zur Folge haben (vgl. auch Urteil vom 3. September 1991
- BVerwG 1 C 48.88 - BVerwGE 89, 14 <19>). Wenn allerdings der
Informant seine Angaben leichtfertig oder wider besseres Wis-
sen gemacht hat, darf der Dienstherr dem Interesse an der Ge-
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heimhaltung seiner Identität nicht den Vorrang vor dem Inte-
resse des Betroffenen geben, den Sachverhalt vollständig auf-
zuklären und aufzudecken, dass die Vorwürfe gegen ihn haltlos
sind.
Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts fehlt es bisher
an Anhaltspunkten für ein leichtfertiges oder ein Handeln wi-
der besseres Wissen der Informanten. Die - die gegenteilige
Aussage des Berufungsgerichts stützenden - Ausführungen im an-
gefochtenen Urteil zum Begriff der Leichtfertigkeit beziehen
sich auf den Tatbestand des § 18 Abs. 3 DSG NRW. Sie binden
das Revisionsgericht nicht bei der Auslegung des § 85 LBG NRW.
Leichtfertigkeit verlangt einen, gemessen an den individuellen
Fähigkeiten des Handelnden, erhöhten Grad an Fahrlässigkeit
(Urteil vom 3. September 1991 - BVerwG 1 C 48.88 - a.a.O.). Ob
das Handeln der Gewährspersonen des Beklagten von dieser Art
war, lässt sich nur nach einer weiteren Aufklärung des Sach-
verhalts beurteilen. Ohne Kenntnis der Informanten und ihrer
Quelle sowie deren Verhalten bei ihrer Mitteilung an die In-
formanten kann Leichtfertigkeit weder bejaht noch verneint
werden. Möglicherweise bedarf es auch einer Vernehmung der
"Quelle" selbst. Unaufgeklärt ist ebenfalls, ob die Informan-
ten ihre Angaben wider besseres Wissen gemacht haben. Davon
geht der Kläger aus, wie sich aus seiner Anzeige wegen fal-
scher Verdächtigung ergibt (vgl. § 164 StGB).
Eine derartige Aufklärung verbietet sich im Verfahren zur
Hauptsache. Mit der - für eine Vernehmung als Zeugen erforder-
lichen - Preisgabe von Namen und Anschrift der Informanten
würde der Beklagte die mit der Klage begehrten Angaben machen,
also die Hauptsache vorweg nehmen (BVerfGE 101, 106
<127 ff.>). Eine gerichtliche Aufklärung der "Leichtfertig-
keit" oder ein "Handeln wider besseres Wissen" begründenden
Umstände ohne Vorwegnahme der Hauptsache ist nur in einem Zwi-
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schenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO möglich. Der Kläger hat
den für ein solches Verfahren notwendigen Antrag in der Beru-
fungsinstanz gestellt.
Auch die Entscheidung über die Klage auf Erteilung der Aussa-
gegenehmigung für das strafrechtliche Ermittlungsverfahren er-
fordert eine weitere Aufklärung des Sachverhalts. Dem Kläger
würde das Rechtsschutzinteresse für diese Klage fehlen, wenn
eine Bestrafung der Informanten wegen Verjährung der in Be-
tracht kommenden Straftaten ausgeschlossen wäre, § 78 StGB. Ob
Verjährung eingetreten und das Ermittlungsverfahren deshalb
einzustellen oder bereits eingestellt ist, muss das Berufungs-
gericht aufklären. Sind die Straftaten nicht verjährt, kommt
es für die Begründetheit auch der Klage auf Erteilung einer
Aussagegenehmigung darauf an, ob der Versagensgrund der
"ernstlichen Gefährdung oder erheblichen Erschwerung der Er-
füllung öffentlicher Aufgaben" nach § 65 LBG NRW ausgeschlos-
sen ist, weil die Informanten den Kläger leichtfertig oder wi-
der besseres Wissen bezichtigt haben.
Dr. Silberkuhl Prof. Dawin Dr. Kugele
Groepper Dr. Bayer
Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Verwaltungsprozessrecht
Fachpresse: ja
Beamtenrecht
Rechtsquellen:
VwGO § 99 Abs. 2, § 137 Abs. 1 Nr. 1
BRRG § 127 Nr. 2
LBG NRW §§ 65, 85
Stichworte:
Aktenwidrigkeit, Bundesrahmenrecht als revisionsgerichtlicher
Prüfungsmaßstab; irrevisibles Landesrecht; Rahmenrechtskonfor-
mität -; Überprüfung der Auslegung - auf Rahmenrechtskonformi-
tät; Personaldaten der Beamten; Auskunftsanspruch; Pflicht des
Dienstherrn zur Nennung von Denunzianten; leichtfertige Be-
zichtigung; Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO.
Leitsätze:
Ist Prüfungsmaßstab für das Revisionsgericht eine Vorschrift
des Bundesrahmenrechts, hat das Revisionsgericht auch zu prü-
fen, ob sich die Vorinstanz bei der Auslegung und Anwendung
irrevisiblen Landesrechts innerhalb der vom Rahmenrecht gezo-
genen, für den Landesgesetzgeber verbindlichen Grenzen gehal-
ten hat.
Wird ein Beamter bei seinem Dienstherrn leichtfertig oder wi-
der besseres Wissen der Korruption bezichtigt, muss der
Dienstherr ihm den Denunzianten nennen, auch wenn diesem Ver-
traulichkeit zugesichert worden war.
Die Beweisaufnahme, ob der Informant leichtfertig oder wider
besseres Wissen gehandelt hat, ist im Zwischenverfahren nach
§ 99 Nr. 2 VwGO durchzuführen.
Urteil des 2. Senats vom 27. Februar 2003 - BVerwG 2 C 10.02
I. VG Minden, Urteil vom 15.09.1999 - Az.: VG 4 K 2516/98 -
II. OVG Münster, Urteil vom 22.11.2001 - Az.: OVG 1 A 4855/99 -