Urteil des BVerwG, Az. 2 BN 1.13

Zivilrechtlicher Anspruch, Öffentliche Verhandlung, Zivilrechtliche Ansprüche, Emrk
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 BN 1.13
VGH 3 N 08.618
In der Normenkontrollsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 6. Juni 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kenntner und Dollinger
beschlossen:
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Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes
vom 17. Dezember 2012 wird aufgehoben.
Der Rechtsstreit wird zur anderweitigen Verhandlung und
Entscheidung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof
zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
1. Der Antragsteller steht als Obergerichtsvollzieher im Dienst des Antragsgeg-
ners. Sein Normenkontrollantrag richtet sich gegen diejenigen Bestimmungen
der bayerischen Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzie-
her für die Jahre 2001 bis 2003 vom 21. August 2007 (- GVBEntschV 2001-
2003 - GVBl S. 630), die eine Rückwirkung auf die noch nicht bestandskräftig
festgesetzte Bürokostenentschädigung vorsehen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag abgelehnt und zur
Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die angegriffene Rechtsverordnung
genüge den Anforderungen für die Rechtmäßigkeit rückwirkender Normen. Zum
einen sei eine rechtsbeständige endgültige Festsetzung, die ein Vertrauen der
betroffenen Gerichtsvollzieher hätte begründen können, nie erfolgt; vielmehr sei
auch nach alter Rechtslage stets eine rückwirkende Festsetzung vorgesehen
gewesen. Zum anderen habe die Verordnung keine Rückwirkung für bestands-
kräftige Festsetzungen vorgesehen. Da diese Regelung denjenigen Gerichts-
vollziehern, die Rechtsbehelfe gegen die entsprechenden Festsetzungsbe-
scheide eingelegt hatten, im Vorfeld angekündigt und eine Rücknahmemöglich-
keit eingeräumt worden sei, habe damit im Ergebnis für jeden Betroffenen eine
Möglichkeit bestanden, die Altfälle unter Vertrauensschutz zu stellen. Dass der
Antragsteller - in Kenntnis der damit verbundenen Risiken - hiervon keinen Ge-
brauch gemacht habe, sei seine eigene Entscheidung gewesen. Auf Vertrau-
ensschutz könne er sich daher nicht berufen.
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2. Auf die Beschwerde des Antragstellers ist der Rechtsstreit nach § 133 Abs. 6
VwGO unter Aufhebung der angefochtenen Entscheidung zur anderweitigen
Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuver-
weisen. Der Normenkontrollbeschluss beruht auf einem Verfahrensmangel im
Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil der Verwaltungsgerichtshof über den
Antrag ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss nach § 47 Abs. 5 Satz 1
VwGO entschieden hat. Das Normenkontrollgericht hätte aufgrund von Art. 6
Abs. 1 Satz 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfrei-
heiten vom 4. November 1950 (- EMRK - BGBl 1952 II S. 686) nur nach Durch-
führung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung über den Normenkontrollan-
trag des Antragstellers entscheiden dürfen.
Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht (und
damit auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof: § 184 VwGO i.V.m. Art. 1
Abs. 1 Satz 1 BayAGVwGO) durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Ver-
handlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Darüber, ob eine mündli-
che Verhandlung entbehrlich ist, befindet es nach richterlichem Ermessen (Be-
schluss vom 20. Dezember 1988 - BVerwG 7 NB 3.88 - BVerwGE 81, 139
<143>). Dieses Verfahrensermessen wird jedoch durch Art. 6 Abs. 1 Satz 1
EMRK eingeschränkt (Urteil vom 16. Dezember 1999 - BVerwG 4 CN 9.98 -
BVerwGE 110, 203 <205 f.>). Danach hat jedermann ein Recht darauf, dass in
Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen öffentlich ver-
handelt wird.
Es ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschen-
rechte geklärt, dass beamtenrechtliche Streitigkeiten dem Schutzbereich von
Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK als zivilrechtlicher Anspruch unterliegen, soweit der
Konventionsstaat hierfür nicht ausnahmsweise die Inanspruchnahme gerichtli-
chen Rechtsschutzes ausgeschlossen hat und ausschließen durfte (grund-
legend Urteil vom 19. April 2007 - Nr. 63235/00, Eskelinen u.a./Finnland -
Rn. 50 ff., 62 sowie nachfolgend Urteile vom 16. Juli 2009 - Nr. 8453/04,
Bayer/Deutschland - NVwZ 2010, 1015 Rn. 37 und vom 13. Januar 2011
- Nr. 32715/06, Köhler/Deutschland - NJW 2011, 3703 Rn. 45; hierzu auch
BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Oktober 2011 - 2 BvR 754/10 -
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ThürVBl 2012, 51 Rn. 17 sowie BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 2012
- BVerwG 2 B 32.12 - juris Rn. 6). Da dem Antragsteller für sein Begehren die
Möglichkeit des Normenkontrollantrags nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO offen-
stand, ist sein Rechtsstreit daher auch zivilrechtlicher Natur im Sinne des Art. 6
Abs. 1 Satz 1 EMRK. Er hat damit Anspruch darauf, dass über sein Begehren
öffentlich verhandelt wird.
Eine Ausnahmesituation, in der ein Absehen von der Durchführung einer münd-
lichen Verhandlung hätte gerechtfertigt werden können, lag nicht vor. Weder hat
der Antragsteller auf eine öffentliche Verhandlung verzichtet noch ist das
Rechtsschutzbegehren als offensichtlich unzulässig eingestuft worden. Aus
dem Zusammenwirken von § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO und Art. 6 Abs. 1 Satz 1
EMRK folgt daher, dass der Verwaltungsgerichtshof nicht ohne Durchführung
einer öffentlichen Verhandlung hätte entscheiden dürfen.
Auf diesem Fehler kann die angegriffene Entscheidung auch beruhen, ohne
dass es darauf ankommt, was der Antragsteller in der öffentlichen Verhandlung
noch hätte vortragen wollen und ob dies erheblich gewesen wäre (sog. „absolu-
ter Revisionsgrund“, vgl. hierzu Urteil vom 16. Dezember 1999 - BVerwG 4 CN
9.98 - BVerwGE 110, 203 <215>). Die Sache ist daher an den Verwaltungsge-
richtshof zur mündlichen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen
(§ 133 Abs. 6 VwGO).
3. Ein (weiterer) Verfahrensfehler liegt nicht darin, dass der Verwaltungsge-
richtshof eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH)
unterlassen hat.
Eine Vorlagepflicht besteht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nur für ein Gericht, des-
sen Entscheidung nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts
angefochten werden kann. Ein Rechtsmittel in diesem Sinne stellt jedenfalls
hinsichtlich revisiblen Rechts auch die Beschwerde gegen die Nichtzulassung
der Revision dar (stRspr; vgl. Beschluss vom 14. Dezember 1992 - BVerwG 5 B
72.92 - NVwZ 1993, 770 m.w.N.; hierzu auch EuGH, Urteil vom 4. Juni 2002
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- C-99/00, Lyckeskog - Slg. 2002, I-4839). Der Verwaltungsgerichtshof war da-
her bereits formal nicht zur Vorlage an den EuGH verpflichtet.
Unabhängig hiervon stellt die Abgeltung der Kosten eines Gerichtsvollzieherbü-
ros auch kein Arbeitsentgelt im Sinne des Art. 157 Abs. 1 AEUV dar. Zwar ist
der Begriff des Arbeitsentgelts in der Rechtsprechung des EuGH denkbar weit
gefasst worden (vgl. zuletzt etwa Urteil vom 6. Dezember 2012 - C-124/11 u.a.,
Dittrich u.a. - NVwZ 2013, 132 Rn. 35). Anknüpfungspunkt bleibt gemäß
Art. 157 Abs. 2 AEUV indes stets der Vergütungscharakter der gewährten Leis-
tung. Die Abgeltung der Kosten eines Gerichtsvollzieherbüros stellt aber keine
Vergütung in diesem Sinne dar (Urteil vom 19. August 2004 - BVerwG 2 C
41.03 - NVwZ-RR 2005, 214 Rn. 12; vgl. zum fehlenden Bezügecharakter auch
Beschluss vom 11. Juni 2009 - BVerwG 2 B 82.08 - juris Rn. 5).
Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG in der bis zum 11. Februar 2009 gültigen Fas-
sung waren die Landesregierungen ermächtigt - und nach der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts auch verpflichtet (Urteil vom 4. Juli 2002
- BVerwG 2 C 13.01 - Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2 Rn. 21) -, durch Rechts-
verordnung die Abgeltung der den Gerichtsvollziehern für die Verpflichtung zur
Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Kosten zu regeln. Den
Gerichtsvollziehern soll nicht zugemutet werden, Kosten selbst zu übernehmen,
die ihnen zwangsläufig aufgrund dienstlicher Verpflichtungen entstehen und die
andere Beamte gleichen Amtes nicht zu tragen haben. Mit der Kostenabgeltung
wird sichergestellt, dass Gerichtsvollzieher ihre Alimentation ungeschmälert
erhalten und die zur Bestreitung des Lebensunterhalts gewährten Bezüge nicht
zur Deckung ihrer Bürokosten einsetzen müssen. Die Ausgestaltung dieser
Aufwandsentschädigung darf indes nicht dazu führen, dass den Gerichtsvoll-
ziehern eine zusätzliche Alimentation gewährt wird. Fiktive Aufwandsentschädi-
gungen, denen kein tatsächlich entstandener Aufwand zugrunde liegt, sind vom
Bundesverwaltungsgericht daher beanstandet worden (Urteil vom 19. August
2004 a.a.O. Rn. 16). Zur Festlegung der Entschädigung ist der Dienstherr ver-
pflichtet, den jährlichen Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und reali-
tätsnah zu ermitteln (Beschluss vom 12. Dezember 2011 - BVerwG 2 B 39.11 -
juris Rn. 5). Dadurch ist sichergestellt, dass der Kostenabgeltung kein Vergü-
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tungscharakter zukommt. Damit stellt sie auch kein Arbeitsentgelt im Sinne des
Art. 157 Abs. 1 AEUV dar.
Da der Antragsteller nicht teilzeitbeschäftigt und von der hierauf bezogenen
Rechtsverordnung nicht betroffen ist, sind die diesbezüglich aufgeworfenen
Fragen nicht entscheidungserheblich (ebenso bereits Beschluss vom 18. April
2006 - BVerwG 2 BN 1.05 - juris Rn. 9). Im Übrigen sind der Beschwerde weder
Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass teilzeitbeschäftigte Gerichtsvollzieher
stärker von der Umstellung des Systems der Bürokostenentschädigung belastet
sein könnten, noch dass hiervon insbesondere Frauen betroffen wären. Die in
§ 3 Abs. 1 Satz 2 GVBEntschV 2001-2003 getroffene Regelung, die eine Ver-
minderung des Höchstbetrags an den entsprechenden Beschäftigungsumfang
knüpft, dürfte schließlich dem unionsrechtlichen pro-rata-temporis Grundsatz
entsprechen (vgl. hierzu etwa zuletzt Urteil vom 24. September 2013 - BVerwG
2 C 52.11 - NVwZ-RR 2014, 274 Rn. 21 ff.).
4. Die Beschwerde hat auch keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache
aufgezeigt (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass § 49
Abs. 3 BBesG a.F. kein bestimmtes Modell der Kostenabgeltung vorgibt und
dem Verordnungsgeber daher grundsätzlich auch die Möglichkeit eröffnet, die
Kosten rückwirkend zu ermitteln. Die Zulässigkeit einer rückwirkenden Ent-
schädigungsregelung ist daher nach den allgemeinen von der Rechtsprechung
entwickelten Grundsätzen zum Verbot rückwirkender Regelungen zu beantwor-
ten (Beschlüsse vom 4. Dezember 2006 - BVerwG 2 B 23.06 - juris Rn. 8 und
vom 13. Dezember 2006 - BVerwG 2 B 70.06 - juris Rn. 4). Der erkennende
Senat hat auch bereits klargestellt, dass ein Verstoß gegen das Rückwirkungs-
verbot nicht vorliegt, wenn ein Gerichtsvollzieher mit einer rückwirkenden Ände-
rung der vorläufigen Festsetzung rechnen musste, etwa weil die tatsächlichen
Grundlagen für die endgültige Bewertung der Entschädigung erst nach Ab-
schluss des Jahres ermittelt werden können (Urteil vom 26. Januar 2010
- BVerwG 2 C 7.08 - Buchholz 237.21 § 55 BrbgLBG Nr. 1 Rn. 21).
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Diese - grundsätzliche - Einordnung stellt die Beschwerde nicht in Frage, sie
zeigt insoweit auch keinen neuen Klärungsbedarf auf. Sie wendet sich in der
Sache vielmehr gegen die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, Vertrauens-
schutz habe im vorliegenden Fall wegen der Vorläufigkeit der Festsetzungen
trotz des langen Rückwirkungszeitraums von fast sechs Jahren nicht entstehen
können; insoweit moniert der Antragsteller insbesondere, die Vorläufigkeit habe
sich (in der Praxis) allenfalls auf den Prozentsatz der Entschädigung bezogen,
nicht aber auf den Berechnungsmodus. Diese gegen die Richtigkeit der Rechts-
anwendung im Einzelfall erhobenen und zudem von einer vom Verwaltungsge-
richtshof nicht festgestellten Verwaltungspraxis ausgehenden Einwände vermö-
gen eine Grundsatzrüge nicht zu tragen.
5. Soweit die Beschwerde anführt, dass nach der Rechtslage in Sachsen eine
rückwirkende Neufestsetzung der Bürokostenentschädigung der Gerichtsvoll-
zieher nur innerhalb des laufenden Kalenderjahres zulässig ist (vgl. OVG
Bautzen, Urteil vom 9. Dezember 2005 - 2 D 7/04 - DGVZ 2006, 8 Rn. 42), ist
bereits durch das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass damit eine Zu-
lassung der Revision wegen § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 127 Nr. 1 BBRG
(Abweichung der Berufungsentscheidung von der Entscheidung eines anderen
Oberverwaltungsgerichts) nicht erreicht werden kann (vgl. Beschlüsse vom
4. Dezember 2006 - BVerwG 2 B 23.06 - Rn. 13 f. und vom 13. Dezember 2006
- BVerwG 2 B 70.06 - Rn. 14 f.).
6. Im Rahmen der erneuten Befassung mit dem Normenkontrollantrag und der
nun durchzuführenden mündlichen Verhandlung wird der Verwaltungsgerichts-
hof indes Gelegenheit haben, sich mit der Argumentation des Sächsischen
Oberverwaltungsgerichts zur (immerhin wohl vergleichbaren) Rechtslage in
Sachsen auseinanderzusetzen.
Entsprechendes gilt für den Einwand der Beschwerde, die Gewährung von Ver-
trauensschutz dürfe nicht davon abhängig gemacht werden, dass der Betroffe-
ne sein Rechtsmittel gegen ergangene Festsetzungsbescheide zur Bürokos-
tenentschädigung zurücknimmt, weil hiermit die Gewährung effektiven Rechts-
schutzes gegen die Festsetzung auf Basis der alten Rechtslage vereitelt werde;
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zu der insoweit von der Beschwerde behaupteten Verwaltungspraxis des An-
tragsgegners fehlt es bislang an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen.
7. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Der Festsetzung eines Streitwerts bedarf es nicht, weil für eine erfolgreiche Be-
schwerde über die Nichtzulassung der Revision Gerichtsgebühren nicht anfal-
len (vgl. § 3 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 5500 ff. des Kostenverzeichnisses Anlage 1
zum GKG).
Domgörgen
Dr. Kenntner
Dollinger
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
AEUV
Art. 157 Abs. 2, Art. 267 Abs. 3
EMRK
Art. 6 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 1
BBesG a.F.
§ 49 Abs. 3
Stichworte:
Gerichtsvollzieher; Bürokosten; Kostenabgeltung; Aufwandsentschädigung;
Vergütungscharakter; Arbeitsentgelt; Altfall; Rückwirkung; Vertrauensschutz;
vorläufige Festsetzung; effektiver Rechtsschutz; Normenkontrollverfahren;
mündliche Verhandlung; beamtenrechtliche Streitigkeit; zivilrechtlicher An-
spruch; Vorlagepflicht; Rechtsmittelverzicht.
Leitsatz:
Beamtenrechtliche Streitigkeiten, für die die Inanspruchnahme gerichtlichen
Rechtsschutzes nicht ausgeschlossen worden ist, unterliegen dem Schutzbe-
reich von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK als zivilrechtlicher Anspruch.
Beschluss des 2. Senats vom 6. Juni 2014 - BVerwG 2 BN 1.13
I. VGH München vom 17.12.2012 - Az.: VGH 3 N 08.618 -