Urteil des BVerwG vom 26.03.2009

Recht des Beamten, Einstellung des Verfahrens, Disziplinarverfahren, Überzeugung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 2 B 86.08

OVG 21d A 2233/07.BDG

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 26. März 2009

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Groepper und Dr. Heitz

beschlossen:

Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts

für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. September

2008 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

G r ü n d e :

Die auf die Revisionszulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO,

§ 69 BDG gestützte Beschwerde des Beklagten ist nicht begründet.

Das Oberverwaltungsgericht hat den Beklagten wegen Reisekostenbetrugs aus

dem Beamtenverhältnis entfernt. In dem Berufungsurteil heißt es, der Beklagte

habe von Dezember 1997 bis März 2003 in 96 Fällen gefälschte Hotelrechnun-

gen vorgelegt. Die darin angegebenen Übernachtungskosten seien ihm erstat-

tet worden. Das Gericht sei davon überzeugt, dass der Beklagte nicht in den

genannten Hotels oder in Hotels der gleichen Preisklasse übernachtet, sondern

erheblich billigere oder kostenlose Übernachtungsmöglichkeiten genutzt habe.

Der Beklagte habe den Dienstherrn jedenfalls in Höhe der Differenz zwischen

den erstatteten Beträgen und den gesetzlichen Übernachtungsgeldpauschalen

geschädigt. Der Gesamtschaden belaufe sich auf rund 4 500 €.

Die Klägerin hatte dem Beklagten eine eingeschränkte Aussagegenehmigung

für das Disziplinarverfahren erteilt. Ihm war untersagt, Angaben zu sonstigen

dienstlichen Angelegenheiten sowie zu nachrichtendienstlichen Arbeitsweisen,

Methoden und Quellen zu machen und die Namen anderer Mitarbeiter zu nen-

nen. In dem Berufungsurteil heißt es, der Beklagte sei durch diese Einschrän-

kungen nicht in seinem Recht auf effektive Verteidigung beeinträchtigt worden.

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1. Der Beklagte wirft als rechtgrundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132

Abs. 2 Nr. 1 VwGO die Fragen auf:

„Ist es mit dem Grundsatz einer effektiven Verteidigung

vereinbar, Aussagegenehmigungen für Geheimdienstmit-

arbeiter, die wegen des Vorwurfs eines innerdienstlichen

Dienstvergehens disziplinarrechtlich verfolgt werden, da-

hingehend zu beschränken, dass die Erörterung dienstli-

cher Angelegenheiten, Arbeitsweisen und Methoden sowie

die Nennung von Namen und Quellen ausgeschlossen

wird, obwohl diese Beschränkung eine Verteidigung des

Betroffenen nachhaltig beeinträchtigt?“, und

„Welche Anforderungen sind an eine Aussagegenehmi-

gung gemäß § 61 BBG zu stellen, um dem Gebot effekti-

ver Verteidigung eines in Staatsschutzangelegenheiten tä-

tigen Beamten zu genügen, der disziplinarrechtlich mit

Vorwürfen innerdienstlichen Fehlverhaltens (Betrug gegen

den Dienstherrn) konfrontiert ist?“

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1

VwGO, wenn sie eine konkrete, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Fra-

ge des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Recht-

sprechung oder Rechtsfortbildung der Klärung in einem Revisionsverfahren

bedarf (Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90

<91> = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18; stRspr). Die Fragen des Beklagten

erfüllen diese Voraussetzungen nicht. Sie sind nicht allgemein klärungsfähig

und würden sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen:

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs verstoßen Einschränkungen

der einem Angeklagten erteilten Aussagegenehmigung gegen fundamentale

Prinzipien des Rechtsstaats, insbesondere gegen die Grundnorm des Art. 1

Abs. 1 GG, wenn sie das Recht auf umfassende Verteidigung in seinem Kern

berühren. Können staatliche Geheimhaltungsinteressen von großem Gewicht

nicht anders als durch Beschneidung wesentlicher Verteidigungsmöglichkeiten

gewahrt werden, so darf ein Strafverfahren nicht durchgeführt werden. Auch

Beeinträchtigungen des Rechts auf umfassende Verteidigung im Randbereich

sind nur zulässig, wenn ansonsten die Wahrnehmung sehr gewichtiger, verfas-

sungsmäßig legitimierter Aufgaben, die zu ihrer Erfüllung der Geheimhaltung

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bedürfen, unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde. Gefordert ist

eine sorgfältige Abwägung der im Widerstreit stehenden verfassungsrechtlichen

Rechtsgüter unter Berücksichtigung des gesamten konkreten Sachverhalts. Die

für die Aussagegenehmigung zuständige Behörde muss die Abwägung selbst

vornehmen und im Falle einer Einschränkung der Aussagegenehmigung den

Vorrang des Geheimhaltungsinteresses jedenfalls soweit darlegen und

glaubhaft machen, dass das Gericht in die Lage versetzt wird, die Abwägung

nachzuvollziehen und eigenverantwortlich zu beurteilen, ob die Voraussetzun-

gen für eine Beeinträchtigung des Rechts auf Verteidigung gegeben sind.

Entspricht die Begründung der Behörde diesen Anforderungen nicht, so muss

das Gericht eine Überprüfung, gegebenenfalls durch die oberste Dienst-

behörde, verlangen (BGH, Urteil von 9. Dezember 1988 - 2 StR 279/88 - NJW

1989, 1228 <1229>; Beschluss vom 5. Juni 2007 - 5 StR 383/06 - NJW 2007,

3010 <3012>; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 1981 - 2 BvR 215/81 -

BVerfGE 57, 250 <281 ff.>; BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1982 - BVerwG 2 C

91.81 - BVerwGE 66, 39 <43 f.> = Buchholz 232 § 61 BBG Nr. 4 , § 62

BBG Nr. 2).

Die Anwendung dieser Rechtsgrundsätze in Disziplinarverfahren begegnet kei-

nen Bedenken; sie wird auch vom Beklagten nicht in Zweifel gezogen. Daraus

folgt: Ist dem beschuldigten Beamten die Aussagegenehmigung für das Diszip-

linarverfahren nur mit inhaltlichen Einschränkungen erteilt worden, so müssen

die Tatsachengerichte zunächst prüfen, ob das Recht des Beamten auf umfas-

sende Verteidigung im Kernbereich oder im Randbereich beeinträchtigt wird. Ist

nur der Randbereich betroffen, so müssen sie weiter prüfen, ob diese Beein-

trächtigung durch Geheimhaltungsgründe gerechtfertigt ist. Dies erfordert eine

Abwägung der widerstreitenden Interessen des Beamten und des Dienstherrn

auf der Grundlage der dem Gericht vorliegenden Erkenntnisse. Ist der Kernbe-

reich betroffen oder die Beeinträchtigung des Randbereichs nicht gerechtfertigt,

so leidet das behördliche Disziplinarverfahren an einem wesentlichen Mangel

im Sinne von § 55 Abs. 1 BDG. Hält der Dienstherr im Disziplinarklageverfahren

an den Einschränkungen der Aussagegenehmigung fest, so hat der Mangel

zwangsläufig die Einstellung des Verfahrens zur Folge (§ 55 Abs. 3 Satz 1

und 2 BDG).

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Die maßgebenden Fragen, ob durch Aussagebeschränkungen der Kern- oder

der Randbereich des Verteidigungsrechts betroffen wird und ob Geheimhal-

tungsgründe eine Beeinträchtigung des Randbereichs rechtfertigen, können

nicht aufgrund allgemeingültiger Maßstäbe beantwortet werden. Vielmehr ist

stets eine rechtliche Würdigung der tatsächlichen Umstände des Einzelfalles

notwendig. Die Tatsachengerichte müssen in den Blick nehmen, welche Folgen

sich aus den konkreten Aussagebeschränkungen für die Möglichkeiten des Be-

amten ergeben, zu den disziplinarischen Vorwürfen und den dafür angegebe-

nen Beweismitteln Stellung zu nehmen und Entlastungsbeweise anzutreten. Je

schwerer die disziplinarischen Vorwürfe wiegen, je mehr der Beamte gehindert

ist, sich zu äußern und zu entlasten, desto eher wird eine Beeinträchtigung des

Kernbereichs des Verteidigungsrechts anzunehmen sein.

Danach sind die Fragen des Beklagten nicht von allgemeiner Bedeutung, weil

sie nur für das vorliegende Verfahren beantwortet werden können. Weder lässt

sich generell sagen, ob die dem Beklagten auferlegten Aussagebeschränkun-

gen in Disziplinarverfahren gegen Geheimdienstmitarbeiter zulässig sind, noch

gibt es allgemeine Maßstäbe, denen eine Aussagegenehmigung für einen in

Staatsschutzangelegenheiten tätigen Beamten in einem gegen ihn geführten

Disziplinarverfahren genügen muss. Der ersten Frage des Beklagten liegt zu-

dem die Prämisse zugrunde, dass Aussagebeschränkungen des vorliegenden

Inhalts die Verteidigungsmöglichkeiten eines nachrichtendienstlich tätigen Be-

amten stets nachhaltig beschneiden. Ob dies der Fall ist, kann aber nur fallbe-

zogen geklärt werden.

Darüber hinaus sind die Fragen des Beklagten nicht rechtsgrundsätzlich be-

deutsam, weil sie sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen würden. Denn

ungeachtet der Aussagebeschränkungen hat sich der Beklagte im Berufungs-

verfahren ersichtlich umfassend gegen die disziplinarischen Vorwürfe verteidigt.

Seine Einlassungen sind in der Stellungnahme vom 10. September 2008 zu-

sammengefasst, die der Beklagte in der Berufungsverhandlung verlesen und zu

den Akten gegeben hat. Zum einen hat der Beklagte bekräftigt, nur tatsächlich

entstandene Übernachtungskosten geltend gemacht zu haben. Zum anderen

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hat er die operativen Gründe dargestellt, die ihn angeblich bewogen haben,

gefälschte Hotelrechnungen für die Reisekostenabrechnungen einzureichen.

Die Beschwerdebegründung enthält keinen Hinweis darauf, dass der Beklagte

aufgrund der konkreten Aussagebeschränkungen gehindert war, weitere tat-

sächliche Gesichtspunkte vorzutragen, die womöglich für die Sachverhaltsauf-

klärung und Beweiswürdigung von Bedeutung gewesen wären.

2. Der Beklagte macht als Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3

VwGO geltend, das Berufungsurteil beruhe auf einer lückenhaften tatsächlichen

Grundlage, weil das Oberverwaltungsgericht seine Pflicht zur umfassenden

Sachaufklärung gemäß § 86 Abs. 1 VwGO verletzt habe. Das Gericht habe sich

nicht bemüht, die erheblich billigeren oder kostenlosen Übernachtungs-

möglichkeiten aufzuklären, deren Benutzung es dem Beklagten angelastet ha-

be. Es sei völlig im Dunkeln geblieben, wo der Beklagte übernachtet haben soll.

Ohne Kenntnis der Orte habe das Oberverwaltungsgericht nicht den Schluss

ziehen dürfen, dem Kläger seien Übernachtungskosten allenfalls in Höhe der

gesetzlichen Pauschale von 39 DM bzw. 20 € entstanden.

Der Grundsatz der Sachverhaltsermittlung von Amts wegen gemäß § 58 Abs. 1

BDG, § 86 Abs. 1 VwGO verpflichtet das Tatsachengericht, diejenigen Aufklä-

rungsmaßnahmen zu ergreifen, insbesondere Beweiserhebungen vorzuneh-

men, die sich nach Lage der Dinge aufdrängen. Ein anwaltlich vertretener Ver-

fahrensbeteiligter kann darüber hinaus mit der Aufklärungsrüge nur geltend

machen, das Gericht habe Aufklärungsmaßnahmen unterlassen, die er bean-

tragt hat (Urteil vom 22. Februar 1996 - BVerwG 2 C 12.94 - Buchholz 237.6

§ 86 NdsLBG Nr. 4 S. 11 ;

Beschlüsse vom 14. Juni 2005 - BVerwG 2 B 108.04 - Buchholz 235.1 § 58

BDG Nr. 1 und vom 19. Februar 2007 - BVerwG 2 B 19.07 - Buchholz 310

§ 108 Abs. 1 VwGO Nr. 49).

Danach liegt der geltend gemachte Aufklärungsmangel nicht vor. Das Oberver-

waltungsgericht hat seine Überzeugung nicht aufgrund einer unzulänglichen

Tatsachengrundlage gebildet. Eine Sachaufklärung im Hinblick auf die ander-

weitigen Übernachtungsmöglichkeiten des Beklagten musste sich ihm nicht

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aufdrängen, weil nicht ersichtlich ist, welche Aufklärungsmaßnahmen in Be-

tracht gekommen wären. Der Beklagte hat stets bestritten, außerhalb von Ho-

tels der üblichen Preisklasse übernachtet zu haben. Da eine unbestimmte Viel-

zahl anderweitiger Übernachtungsmöglichkeiten bestand, hätte eine Suche nur

Sinn gehabt, wenn sie nach bestimmten Kriterien zielgerichtet hätte eingegrenzt

werden können. Das Oberverwaltungsgericht hatte jedoch keine Handhabe, um

Suchkriterien zu bestimmen. Dementsprechend hat der Beklagte in der

Beschwerdebegründung nicht gesagt, auf welche Weise die geforderte

Aufklärung hätte stattfinden sollen. In Anbetracht der Beweislage musste das

Oberverwaltungsgericht seine Überzeugung von der Richtigkeit der disziplinar-

rechtlichen Vorwürfe auf der Grundlage der vorhandenen Erkenntnisse bilden.

In der Sache beanstandet der Beklagte, dass das Oberverwaltungsgericht die

Vorwürfe als erwiesen angesehen hat, anstatt nach dem Grundsatz „in dubio

pro reo“ zu entscheiden. Die tatrichterliche Beweiswürdigung ist jedoch vom

Revisionsgericht im Rahmen einer Verfahrensrüge nur daraufhin zu überprüfen,

ob der Sachverhalt unvollständig gewürdigt worden ist oder Denkgesetze ver-

letzt sind. Ein Verstoß gegen Denkgesetze liegt vor, wenn eine Schlussfolge-

rung aus Gründen der Logik schlechthin nicht gezogen werden kann. Die Be-

weisführung muss gedankliche Brüche oder inhaltliche Widersprüche aufwei-

sen. Es genügt nicht, dass auch andere als die vom Tatsachengericht gezoge-

nen Schlüsse ohne Verstoß gegen Denkgesetze möglich sind oder gar näher

liegen (Urteile vom 22. Februar 1996 a.a.O. S. 9 f. und vom 3. Mai 2007

- BVerwG 2 C 30.05 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 50 Rn. 16; Be-

schlüsse vom 19. Februar 2007 a.a.O. und vom 26. Februar 2008 - BVerwG

2 B 122.07 - ZBR 2008, 257 <260>

235.1 § 55 BDG Nr. 2>; stRspr).

Einen derartigen Fehler enthält die Beweiswürdigung des Oberverwaltungsge-

richts nicht. Vielmehr hat es seine Überzeugung, der Beklagte habe entgegen

seinen Behauptungen erheblich billigere oder kostenlose Übernachtungsmög-

lichkeiten genutzt, in sich schlüssig und nachvollziehbar begründet.

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3. Einen weiteren Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

sieht der Beklagte darin, dass das Oberverwaltungsgericht seinen Antrag, der

Klägerin die Vorlage der Sicherheitsakte und Sicherheitsüberprüfungsakte auf-

zugeben, abgelehnt hat. Die Vorlagepflicht ergebe sich daraus, dass die Kläge-

rin ihre Prozessführung auf den Akteninhalt gestützt habe.

Bei dem Antrag des Beklagten handelt es sich nicht um einen Beweisantrag im

Sinne von § 86 Abs. 2 VwGO, sondern um eine Beweisanregung. Denn der

Beklagte hat nicht dargelegt, welche konkreten, sich aus den Akten ergebenden

Tatsachen die Klägerin in das Disziplinarverfahren eingeführt haben soll. Daher

ist die Ablehnungsentscheidung daran zu messen, ob das Oberverwaltungsge-

richt seine Sachaufklärungspflicht gemäß § 58 Abs. 1 BDG, § 86 Abs. 1 VwGO

verletzt hat (Beschlüsse vom 25. Januar 1988 - BVerwG 7 CB 81.87 - Buchholz

310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 196 S. 14 und vom 14. Juni 2005 a.a.O.; stRspr).

Nach diesem Maßstab ist der Ablehnungsgrund des Oberverwaltungsgerichts,

die Antragsbegründung des Beklagten enthalte keine Hinweise auf beweiser-

hebliche Tatsachen, nicht zu beanstanden. Weder hat der Beklagte dargelegt

noch ist sonst ersichtlich, dass sich aus den Akten Erkenntnisse für die Beurtei-

lung der disziplinarischen Vorwürfe ergeben könnten. Es gibt keinen Anhalts-

punkt, der darauf hindeutet, dass die Akten weiterführende Hinweise zur Klä-

rung der entscheidenden tatsächlichen Frage enthalten könnten, wo der Be-

klagte an den fraglichen Tagen übernachtet hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, § 77 Abs. 4 BDG. Ge-

richtsgebühren werden gemäß dem bei Einlegung der Nichtzulassungsbe-

schwerde noch anwendbaren § 78 Abs. 1 Satz 1 BDG a.F., der durch Art. 12b

Nr. 17 des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes (DNeuG) vom 5. Februar 2009

mit Wirkung vom 12. Februar 2009 geändert wurde, nicht erhoben.

Herbert Groepper Dr. Heitz