Urteil des BVerwG vom 23.09.2008

Grenzabfertigung, Verordnung, Begriff, Bekanntmachung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 2 B 81.07

OVG 4 B 21.05

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 23. September 2008

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister

beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts

Berlin-Brandenburg vom 3. Mai 2007 wird zurückgewie-

sen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 12 424,38 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Der Kläger, der seit Januar 1998 Lebenszeitbeamter ist, wurde im Oktober

1994 in das Beamtenverhältnis auf Probe berufen. Seitdem wurde er in Bran-

denburg und Sachsen eingesetzt. Die Grenzschutzstelle, zu der der Kläger zum

1. Oktober 1995 versetzt worden war, wurde zum 1. Dezember 1995 auf polni-

sches Hoheitsgebiet verlegt (sogenannte vorgeschobene Grenzdienststelle).

Zum 1. April 1999 wurde der Kläger zur auf deutschem Hoheitsgebiet befindli-

chen Grenzschutzstation M. versetzt. Die Klage auf Zahlung einer nicht nach

§ 2 der Zweiten Verordnung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen

nach Herstellung der Einheit Deutschlands (2. Besoldungs-Übergangsverord-

nung - 2. BesÜV -) gekürzten Besoldung blieb in beiden Vorinstanzen erfolglos.

Die allein auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132

Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

Eine Rechtssache hat nur dann grundsätzliche Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2

Nr. 1 VwGO, wenn sie eine konkrete, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche

Frage des revisiblen Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden all-

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gemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Recht-

sprechung oder der Rechtsfortbildung der Klärung in einem Revisionsverfahren

bedarf. Gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO obliegt es dem Beschwerdeführer,

diese Voraussetzungen darzulegen (Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG

8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>; stRspr). Hieran fehlt es.

Die Beschwerde benennt als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig die Frage,

ob die Bundespolizeibeamten, die zur Grenzabfertigung

nach Maßgabe des Abkommens zwischen der Bundesre-

publik Deutschland und der Republik Polen über Erleich-

terungen der Grenzabfertigung vom 29. Juli 1992 in ge-

meinsamen deutsch-polnischen Grenzdienststellen auf

polnischem Territorium herangezogen werden, im Bei-

trittsgebiet oder außerhalb des Beitrittsgebietes verwendet

werden.

Hierzu hat der Senat im Beschluss vom 8. März 2007 - BVerwG 2 B 5.07 - be-

reits ausgeführt:

„(…) Für den geltend gemachten Anspruch des Klägers ist

- lediglich - von Bedeutung, ob der Kläger dadurch, dass

er seinen Dienst in der gemeinsamen deutsch-polnischen,

auf polnischem Territorium gelegenen Grenzabfertigungs-

stelle P. verrichtet, nicht im Beitrittsgebiet verwendet wird,

sondern, wie der Kläger meint, Dienst im Ausland leistet.

Die sich danach allein stellende Frage, ob die Bundespoli-

zeibeamten, die zur Grenzabfertigung nach Maßgabe des

deutsch-polnischen Abkommens vom 29. Juli 1992 in ge-

meinsamen deutsch-polnischen Grenzdienststellen auf

polnischem Territorium herangezogen werden, im Bei-

trittsgebiet verwendet werden, lässt sich auf der Grundla-

ge des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln

sachgerechter Interpretation ohne weiteres beantworten.

Die Bestimmungen des deutsch-polnischen Abkommens

vom 29. Juli 1992, wonach in den gemeinsamen Grenz-

dienststellen auf dem Territorium eines der beiden ver-

tragschließenden Staaten auch die Bediensteten des an-

deren Staates tätig sein dürfen, stellen Regelungen ledig-

lich zu Gunsten der vertragschließenden Staaten dar.

Art. 3 Abs. 3 des genannten Abkommens enthält lediglich

eine hoheitsrechtliche Zuordnung und keine dienstrechtli-

che Regelung. Das Dienstverhältnis der in derartigen ge-

meinsamen Grenzdienststellen eingesetzten Bundespoli-

zeibeamten wird durch den Vertrag nicht gestaltet, insbe-

sondere wird nicht ihr Dienst im Verhältnis zur Bundesre-

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publik Deutschland als ihrem Dienstherrn als ein Dienst im

Ausland definiert. Die finanziellen Leistungen bei einem

Dienst, den der Beamte im Ausland leistet, sind in dienst-

und besoldungsrechtlichen Gesetzen und Verordnungen,

vorrangig dem Bundesbesoldungsgesetz (vgl. §§ 52 ff.)

und der Auslandsverwendungszuschlagsverordnung ge-

regelt. Diese sind hier nicht einschlägig. Der Kläger fällt

insbesondere nicht unter die besoldungsrechtliche Son-

derregelung für Beamte, die sich wegen ihrer Tätigkeit im

Grenzverkehr im Ausland aufhalten; die dafür maßgebli-

che Regelung knüpft an einen dienstlichen Wohnsitz in

einem ausländischen Ort in Grenznähe an (§ 52 Abs. 3

BBesG). Liegt besoldungsrechtlich kein Auslandsdienst

und keine Verwendung im Ausland vor, kann es sich nur

um eine Verwendung entweder im bisherigen Bundesge-

biet oder aber im Beitrittsgebiet handeln. Zu der Ausle-

gung, dass die Verwendung als eine solche in der Ge-

meinde der Bundesrepublik Deutschland zu betrachten ist,

in deren Bereich sich der Grenzübergang befindet, bietet

das Besoldungsrecht keine sinnvolle Alternative. Die

2. Besoldungs-Übergangsverordnung kennt als geografi-

sche Differenzierungskriterien nur das ‚bisherige Bundes-

gebiet’, das ‚Beitrittsgebiet’ und - im Falle einer nur vorü-

bergehenden Verwendung - ‚außerhalb des Beitrittsge-

biets’ (vgl. § 1 Satz 2 2. BesÜV), nicht aber das ‚Aus-

land’.“

Daran ist festzuhalten. Die Beschwerde gibt dem Senat keinen Anlass, hiervon

abzuweichen. Die Beschwerde ist der Auffassung, der Senat habe in diesem

Beschluss die Begriffe der Verwendung innerhalb oder außerhalb des Beitritts-

gebiets nicht zutreffend ausgelegt. Die Erwägungen des Senats zu den Aus-

landsdienstbezügen seien für die Bemessung der Höhe der Inlandsbesoldung

nicht maßgeblich. Für die Inlandsdienstbezüge komme es nur auf den Ort der

tätigkeitsbezogenen Verwendung an, die nicht im Beitrittsgebiet erfolgt sei; der

Wohnort sei - anders als bei der Auslandsbesoldung - unerheblich. Der Senat

habe möglicherweise verkannt, dass der Wortlaut des § 1 Satz 2 und des § 6

der 2. BesÜV geändert und erweitert worden sei, da er nun auch die Fälle einer

vorübergehenden Verwendung „außerhalb des Beitrittsgebiets“ und damit auch

die vorübergehende Verwendung im Ausland erfasse. Deshalb sei bei dauer-

hafter Verwendung außerhalb des Beitrittsgebiets - im bisherigen Bundesgebiet

oder im Ausland - die Anwendbarkeit der 2. Besoldungs-Übergangsverordnung

ausgeschlossen.

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Ein über die Ausführungen des Senats im Beschluss vom 8. März 2007

hinausgehender Klärungsbedarf wird damit nicht dargelegt. Der Senat hat in

dem Beschluss herausgestellt, dass die Frage, wie der Kläger zu besolden ist,

sich ausschließlich nach Besoldungsregelungen beantwortet. Bei der Tätigkeit

auf einem vorgeschobenen Grenzposten liegt kein Auslandsdienst und keine

Verwendung im Ausland vor, so dass es sich besoldungsrechtlich nur um eine

Verwendung entweder im bisherigen Bundesgebiet oder aber im Beitrittsgebiet

handeln kann. Dabei hat der Senat gerade - anders als dies die Beschwerde

darzustellen versucht - auf den Wortlaut der 2. Besoldungs-Übergangs-

verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni 1993 (BGBl I

S. 778), zuletzt neu gefasst am 27. November 1997 (BGBl I S. 2764) und zu-

letzt geändert durch Art. 350 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl I

S. 2407), zurückgegriffen, die als geografische Differenzierungskriterien nur das

„bisherige Bundesgebiet“, das „Beitrittsgebiet“ und lediglich im Falle einer nur

vorübergehenden Verwendung den Begriff „außerhalb des Beitrittsgebiets“ (vgl.

§ 1 Satz 2 der 2. BesÜV), nicht aber das „Ausland“, kennt. Der von der

Beschwerde herangezogene § 6 der 2. BesÜV führt zu keinem anderen Ergeb-

nis. Im Gegenteil widerlegt der Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 2 der 2. BesÜV die

Behauptung der Beschwerde, dass es für die Anwendbarkeit der 2. BesÜV

nicht auf den Wohnsitz ankomme, und bestätigt damit die ergänzende Argu-

mentation des Berufungsgerichts. Dieses hat auf den Sinn und Zweck der Re-

gelung abgestellt, den wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen im Bei-

trittsgebiet Rechnung zu tragen und die Dienstbezüge an die allgemeine Lohn-

und Gehaltsentwicklung, insbesondere die Tarifergebnisse für die Arbeitnehmer

des öffentlichen Dienstes im Beitrittsgebiet, anzupassen. Dieses vom Beru-

fungsgericht vertretene Verständnis der Regelungen folgt auch aus der amtli-

chen Begründung zu § 6 der 2. BesÜV (BRDrucks 215/91 S. 26 f.). Danach soll

§ 6 Abs. 1 Satz 2 der 2. BesÜV lediglich im Falle einer nur vorübergehenden

Verwendung - um die es vorliegend nicht geht - auch das Ausland mit einbe-

ziehen und stellt in diesen Fällen darauf ab, wo der Beamte seinen Wohnsitz

hat (im Beitrittsgebiet oder außerhalb des Beitrittsgebiets). Aber weder hiermit

noch mit der weiteren Argumentation des Berufungsgerichts setzt sich die Be-

schwerde auseinander, wie dies nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erforderlich

wäre.

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Die Beschwerde macht ferner geltend, dass dieses Verständnis der Vorschrif-

ten gleichheitswidrig sei. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liege so-

wohl gegenüber denjenigen Beamten vor, die auf Dauer oder vorübergehend im

Ausland tätig seien und dort ihren Wohnsitz hätten als auch gegenüber den-

jenigen Beamten, die auf Dauer im bisherigen Bundesgebiet verwendet würden,

aber im Beitrittsgebiet ihren Wohnsitz hätten. Besoldungsrechtlicher An-

knüpfungspunkt müsse in allen Fällen ausschließlich der Ort der Tätigkeit sein,

und diese finde beim Kläger auf polnischem Hoheitsgebiet statt.

Damit werden keine in einem Revisionsverfahren klärungsbedürftigen verfas-

sungsrechtlichen Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufgezeigt. Bereits mit

Urteil vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C 27.95 - (BVerwGE 101, 116 <119 f.>)

hat der Senat erkannt, dass die Verordnungsermächtigung des § 73 BBesG

den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügt und dass gegen § 2 der

2. BesÜV keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen. Der Besoldungs-

gesetzgeber verletzt das Alimentationsprinzip nicht, wenn er bei der Bemes-

sung der Bezüge der Beamten, die das gleiche Amt innehaben, an Wohnsitz

oder Dienstort anknüpfende Abstufungen vorsieht, sofern sich solche regiona-

len Unterscheidungen nach Anlass und Ausmaß der Differenzierung vor Art. 3

Abs. 1 GG rechtfertigen lassen (BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003

- 2 BvL 3/00 - BVerfGE 107, 218). Weitergehende Fragen von grundsätzlicher

Bedeutung aus der Sicht des Verfassungsrechts stellen sich im vorliegenden

Fall nicht. Nach der ständigen Rechtsprechung überschreite der Gesetzgeber

die Grenzen der ihm zustehenden weitgehenden Gestaltungsfreiheit mit der

Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 und 2 GG erst (nur) dann, wenn die

ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in

der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken

orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist; mit anderen Worten,

(wo) bezogen auf den in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein

vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt, es

sich also um Regelungen handelt, die unter keinem sachlich vertretbaren Ge-

sichtspunkt gerechtfertigt erscheinen, so dass die Unsachlichkeit der getroffe-

nen Regelung evident ist (vgl. u.a. Urteil vom 25. Februar 1988 - BVerwG 2 C

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65.86 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 2 m.w.N., vgl. auch BVerfG, Beschlüsse

vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 - a.a.O. und - 2 BvR 709/99 - BVerfGE 107,

257 und vom 9. September 2004 - 2 BvR 669/02 - juris). Das ist hier nicht der

Fall. Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass im Gegenteil die

Auffassung des Klägers mit dem Gleichbehandlungsgebot nicht vereinbar wäre.

Denn diejenigen Bediensteten, die auf den vorgeschobenen Grenzdienststellen

an der Grenze zu Polen in Polen ihren Dienst verrichteten, dürfen nicht anders

behandelt werden als diejenigen, die auf den nicht vorgeschobenen, weiterhin

im Beitrittsgebiet belegenen Grenzdienststellen an der Grenze zu Polen tätig

sind. Hiermit setzt sich die Beschwerde nicht auseinander. Im Übrigen ist es im

Hinblick auf Art. 3 GG unmaßgeblich, ob der Gesetzgeber die vom Kläger er-

strebte Regelung hätte treffen können. Denn es kommt insoweit nicht darauf an,

ob der Gesetzgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder

gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. u.a. Urteile vom 22. März 1990

- BVerwG 2 C 11.89 - Buchholz 240 § 19a BBesG Nr. 10 und vom 25. April

1996 - BVerwG 2 C 27.95 - a.a.O. S. 123 je m.w.N., BVerfG, Beschlüsse vom

12. Februar 2003 und vom 9. September 2004 a.a.O.)

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestset-

zung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG (Diffe-

renzbetrag für den hier nur noch streitigen Zeitraum vom 1. Dezember 1995 bis

zum 31. März 1999).

Herbert Thomsen Dr. Burmeister