Urteil des BVerwG, Az. 2 B 8.11

Rechtliches Gehör, Beamtenverhältnis, Überzeugung, Disziplinarverfahren
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 B 8.11
OVG D 6 A 611/09
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 2. März 2012
durch die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski und Dr. Hartung
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beschlossen:
Das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom
23. September 2010 wird aufgehoben.
Der Rechtsstreit wird zur anderweitigen Verhandlung und
Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückver-
wiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
Die Beschwerde der Beklagten hat mit der Maßgabe Erfolg, dass die Sache
gemäß § 133 Abs. 6 VwGO und § 70 SächsDG an das Oberverwaltungsgericht
zurückzuverweisen ist. Das Berufungsurteil beruht auf einem von der Beklagten
geltend gemachten Verstoß gegen die aus § 3 SächsDG und § 108 Abs. 1
Satz 2 VwGO folgende Pflicht zur Angabe der Gründe im Urteil, die für die rich-
terliche Überzeugung leitend gewesen sind. Damit hat das Oberverwaltungsge-
richt zugleich, wie von der Beklagten gerügt, ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt (Art. 103 Abs. 1 GG, § 3 SächsDG und § 108 Abs. 2 VwGO).
Die Beklagte steht als Justizobersekretärin im Dienst des Klägers. Sie wird
beim Finanzgericht als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle verwendet. Im Jahr
2008 wurde die Beklagte wegen Diebstahls in Tatmehrheit mit Computerbetrug
verurteilt. Sie hatte an ihrer Arbeitsstätte einer Kollegin die EC-Karte entwendet
und mit dieser unter Angabe der ausgespähten Geheimnummer vom Konto der
Kollegin 1 000 € abgehoben. Gegenstand der Disziplinarklage ist zum einen
dieser durch einen Strafbefehl geahndete Sachverhalt und zum anderen der
Umstand, dass die Beklagte im unmittelbaren Anschluss an die erste erfolgrei-
che Abhebung auf dieselbe Art versucht hatte, weitere 1 000 € vom Konto der
Kollegin abzubuchen. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte aus dem Dienst
entfernt. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen.
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1. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache
zuzulassen (§ 70 SächsDG und § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) hat eine Rechtssache
nur dann, wenn sie eine - vom Beschwerdeführer zu bezeichnende - grundsätz-
liche, bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die im
Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer Weiterentwicklung
des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und die für die Entscheidung
des Revisionsgerichts erheblich sein wird (stRspr, u.a. Beschluss vom 2. Okto-
ber 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91 f.>). Das ist hier nicht der
Fall.
Als Frage von grundsätzlicher Bedeutung nennt die Beklagte zunächst:
Liegt bei objektiv feststehendem intakten Betriebsklima
und nicht nachhaltig vergiftetem Betriebsfrieden in der
Dienststelle noch ein typisierter Fall des Kollegendieb-
stahls vor, bei dem im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts regelmäßig, d.h. im Sinne ei-
nes Indizienschlusses, die Entfernung aus dem Dienst die
angemessene disziplinarrechtliche Sanktion ist oder han-
delt es sich bei feststehender nicht eingetretener nachhal-
tiger Störung des Arbeitsfriedens in der Dienststelle um
einen typisierten Fall des „minder schweren“ Kollegen-
diebstahls, für den eine Entfernung aus dem Dienst - an-
ders als im typischen Fall - nicht indiziert ist?
Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Be-
deutung der Rechtssache nicht, weil sie sich - soweit sie über den Einzelfall
hinausgehende Aspekte überhaupt aufweist - an Hand der gesetzlichen Rege-
lung und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne Durchfüh-
rung eines Revisionsverfahrens beantworten lässt.
Hat das Gericht im Einzelfall ein Dienstvergehen festgestellt, richtet sich die
Bemessung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2
bis 4 SächsDG nach der Schwere des Dienstvergehens; das Persönlichkeitsbild
des Beamten ist ebenso angemessen zu berücksichtigen wie das Ausmaß der
durch das Dienstvergehen herbeigeführten Vertrauensbeeinträchtigung. Den
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Bedeutungsgehalt dieser gesetzlichen Begriffe hat der Senat in seiner Recht-
sprechung näher bestimmt (Urteile vom 20. Oktober 2005 - BVerwG 2 C 12.04 -
BVerwGE 124, 252 <258 ff.>, vom 3. Mai 2007 - BVerwG 2 C 9.06 - Buchholz
235.1 § 13 BDG Nr. 3, vom 29. Mai 2008 - BVerwG 2 C 59.07 - Buchholz 235.1
§ 70 BDG Nr. 3 und vom 28. Juli 2011 - BVerwG 2 C 16.10 - ZBR 2011, 414,
Rn. 29
Buchholz vorgesehen>).
Da die Schwere des Dienstvergehens nach § 13 Abs. 1 Satz 2 SächsDG rich-
tungweisend für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme ist,
muss das festgestellte Dienstvergehen nach seiner Schwere einer der im Kata-
log des § 5 SächsDG aufgeführten Maßnahme zugeordnet werden. Die Schwe-
re des Dienstvergehens beurteilt sich zum einen nach Eigenart und Bedeutung
der verletzten Dienstpflichten, Dauer und Häufigkeit der Pflichtenverstöße und
den Umständen der Tatbegehung (objektive Handlungsmerkmale), zum ande-
ren nach Form und Gewicht des Verschuldens und den Beweggründen des Be-
amten für sein pflichtwidriges Verhalten (subjektive Handlungsmerkmale) sowie
nach den unmittelbaren Folgen der Pflichtenverstöße für den dienstlichen Be-
reich und für Dritte, insbesondere nach der Höhe des entstandenen Schadens.
Hiervon ausgehend lassen sich, anknüpfend an die Rechtsprechung des Diszi-
plinarsenats des Bundesverwaltungsgerichts, Fallgruppen von Dienstvergehen
bestimmen, denen aufgrund ihrer Schwere jeweils eine der im Gesetz aufge-
führten Disziplinarmaßnahmen im Sinne einer Regeleinstufung zuzuordnen ist.
Nach der Rechtsprechung des Senats gelten diese Grundsätze auch für die
disziplinarische Ahndung eines im Dienst zum Nachteil eines Kollegen began-
genen Diebstahls („Kollegendiebstahl“; Urteile vom 25. Oktober 2007 - BVerwG
2 C 43.07 - juris Rn. 19
Nr. 2> und vom 29. Mai 2008 juris Rn. 21
druckt> m.w.N.). Hinsichtlich der Schwere ist ein solcher Diebstahl nach der
ständigen Rechtsprechung des Disziplinarsenats des Bundesverwaltungsge-
richts im Grundsatz der Veruntreuung amtlich anvertrauter Gelder vergleichbar.
Denn auch hier gilt, dass sich der Dienstherr auf die Ehrlichkeit seiner Bediens-
teten verlassen können muss. Ein Diebstahl zum Nachteil eines Kollegen vergif-
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tet das Betriebsklima und stört den Arbeitsfrieden in schwerwiegender Weise
(Urteile vom 9. August 1995 - BVerwG 1 D 7.95 - juris Rn. 18 und vom 29. Sep-
tember 1998 - BVerwG 1 D 82.97 - juris Rn. 11). Aufgrund der Schwere des
Dienstvergehens ist die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis grundsätzlich
Richtschnur für die Maßnahmebestimmung, wenn die Beträge - wie hier ein-
schließlich des Versuchs mit insgesamt 2 000 € - die Schwelle der Geringwer-
tigkeit deutlich übersteigen.
Ausgehend vom dargelegten Bedeutungsgehalt des Begriffs der Schwere des
Dienstvergehens sind - unter Umständen - entlastende Umstände des konkre-
ten Einzelfalles auf der Ebene der Zuordnung einer Disziplinarmaßnahme nach
§ 13 Abs. 1 Satz 2 SächsDG nicht von Bedeutung. Die durch die Schwere des
Dienstvergehens bestimmte Zuordnung einer Maßnahme hat lediglich Indizwir-
kung. Diese Wirkung entfällt, wenn sich im Einzelfall aufgrund des Persönlich-
keitsbildes des Beamten Entlastungsgründe von solchem Gewicht ergeben,
dass die prognostische Gesamtwürdigung den Schluss rechtfertigt, der Beamte
habe das Vertrauensverhältnis noch nicht vollständig zerstört (Urteile vom
29. Mai 2008 juris Rn. 21 und vom
25. März 2010 - BVerwG 2 C 83.08 - BVerwGE 136, 173 = Buchholz 235.1 § 13
BDG Nr. 11 jeweils Rn. 18, stRspr). Denn nach § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4
SächsDG hat das Disziplinargericht für die von ihm zu treffende Bemessungs-
entscheidung die genannten Kriterien mit dem ihnen zukommenden Gewicht zu
ermitteln und in die Gesamtabwägung einzustellen. Nach dem im Disziplinar-
verfahren geltenden Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
muss die gegen den Beamten ausgesprochene Maßnahme unter Berücksichti-
gung aller belastenden und entlastenden Umstände des Einzelfalles in einem
gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens stehen, die maßge-
bend auch vom Verschulden das Beamten abhängt.
Einen darüber hinausgehenden Klärungsbedarf legt die Beschwerde nicht dar.
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Auch die beiden weiteren von der Beklagten aufgeworfenen Fragen rechtferti-
gen die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechts-
sache nicht.
Sind die subjektiven Vertrauensbekundungen von Kolle-
gen des Beamten und des Opfers im Rahmen der Be-
stimmung der Disziplinarmaßnahme beim Kollegendieb-
stahl ein objektiver Umstand, der zumindest dann, wenn
sich daraus ergibt, dass das Betriebsklima und der Ar-
beitsfrieden trotz des Kollegendiebstahls in der Dienststel-
le nicht nachhaltig vergiftet bzw. gestört ist, die Unverhält-
nismäßigkeit der Regelmaßnahme Entfernung aus dem
Dienst (gegen)indiziert?
Kann der endgültige Vertrauensverlust seitens des
Dienstherrn bei der Anwendung des § 13 Abs. 2 Satz 1
SächsDG auch dann angenommen werden, wenn ein Be-
amter objektiv das Vertrauen derjenigen Dienststelle ge-
nießt, bei der er derzeit tätig ist? Ist mithin als Maßstab für
die Feststellung des endgültigen Vertrauensverlustes des
Dienstherrn oder der Allgemeinheit die Gesamtheit der
hypothetisch möglichen Einsatzorte beim Dienstherrn he-
ranzuziehen oder genügt vielmehr zur Widerlegung des
endgültigen Vertrauensverlustes der Beweis, dass im
Rahmen des unmittelbaren Dienstumfeldes des Beamten
jener das volle Vertrauen der Angehörigen dieser Dienst-
stelle - einschließlich ihres Leiters - genießt?
Diese Fragen lassen sich ebenfalls an Hand des Wortlauts des Gesetzes und
der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne Durch-
führung eines Revisionsverfahrens dahingehend beantworten, dass es nicht auf
die Umstände bei der derzeitigen Dienststelle des Beamten ankommt.
§ 61 Abs. 2 Satz 2 SächsDG überträgt dem Gericht die Befugnis zur Bestim-
mung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme. Im Falle der Berufung ist das
Oberverwaltungsgericht nicht auf die Überprüfung des Urteils des Verwaltungs-
gerichts beschränkt, sondern trifft eine eigenständige Zumessungsentscheidung
(§ 66 Abs. 1 Satz 1 SächsDG).
Der Bezugspunkt für diese Zumessungsentscheidung ist im Gesetz vorgege-
ben. Nach § 13 Abs. 1 Satz 4 SächsDG kommt es auf die Beeinträchtigung des
Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit an, nicht auf die Verhältnis-
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se bei der konkreten Dienststelle. Hat der Beamte dieses Vertrauen durch ein
schweres Dienstvergehen endgültig verloren, so ist er aus dem Beamtenver-
hältnis zu entfernen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 SächsDG).
Die prognostische Frage nach dem Umfang der Beeinträchtigung des Vertrau-
ens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit (§ 13 Abs. 1 Satz 4 BDG) betrifft
die Erwartung, dass sich der Beamte aus der Sicht des Dienstherrn und der
Allgemeinheit künftig wieder so verhält, wie es von ihm im Hinblick auf seine
Dienstpflichten als berufserforderlich erwartet wird. Das Vertrauen des Dienst-
herrn oder der Allgemeinheit in die Person des Beamten bezieht sich in erster
Linie auf dessen allgemeinen Status als Beamter (vgl. dazu Urteil des Diszipli-
narsenats vom 20. Januar 2004 - BVerwG 1 D 33.02 - BVerwGE 120, 33
<53 f.>), daneben aber auch auf dessen konkreten Tätigkeitsbereich innerhalb
der Verwaltung, z.B. als Polizei- oder Zollbeamter, und auf dessen konkret aus-
geübte Funktion, z.B. als Vorgesetzter. Ob und gegebenenfalls inwieweit eine
Beeinträchtigung des Vertrauens des Dienstherrn vorliegt, ist nach objektiven
Gesichtspunkten zu beurteilen. Entscheidend ist nicht die subjektive Einschät-
zung des jeweiligen Dienstvorgesetzten, sondern schon aus Gründen der
Gleichbehandlung der Beamten (Art. 3 Abs. 1 GG) die Frage, inwieweit der
Dienstherr oder die Allgemeinheit bei objektiver Gewichtung des Dienstverge-
hens auf der Basis der festgestellten be- und entlastenden Umstände noch da-
rauf vertrauen kann, dass der Beamte in Zukunft seinen Dienstpflichten ord-
nungsgemäß nachkommen wird (Urteile vom 20. Oktober 2005, a.a.O. S. 260
und vom 25. August 2009 - BVerwG 1 D 1.08 - juris Rn. 78
gedruckt in Buchholz 232.0 § 77 BBG 2009 Nr. 1>). Entscheidungsmaßstab ist
insoweit, in welchem Umfang die Allgemeinheit dem Beamten noch Vertrauen
in eine zukünftig pflichtgemäße Amtsausübung entgegenbringen kann, wenn ihr
das Dienstvergehen einschließlich der belastenden und entlastenden Umstände
bekannt würde.
Die Prüfung, ob der betreffende Beamte im Beamtenverhältnis verbleiben darf,
hat sich auf sein Amt als Ganzes und nicht nur auf einen begrenzten Tätigkeits-
bereich (Amt im funktionellen Sinne) zu beziehen. Denn das Disziplinargericht
kann einer Behörde nicht eine eingeschränkte Verwendung eines disziplinarisch
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in Erscheinung getretenen Beamten vorschreiben (Urteil vom 22. Mai 1996
- BVerwG 1 D 72.95 - Buchholz 232 § 54 Satz 3 BBG Nr. 6 S. 17 m.w.N.).
2. Begründet ist jedoch die Verfahrensrüge des Verstoßes gegen die aus § 3
SächsDG und § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO folgende Pflicht zur Angabe der für
die richterliche Überzeugung maßgeblichen Gründe im Urteil und des Versto-
ßes gegen das Recht auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 3 SächsDG
und § 108 Abs. 2 VwGO).
Der Anspruch der Prozessbeteiligten auf rechtliches Gehör verpflichtet das Ge-
richt, deren Ausführungen zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen.
Davon ist zwar grundsätzlich auszugehen; dies setzt aber voraus, dass die we-
sentlichen, der Rechtsverfolgung und Rechtsverteidigung dienenden Tatsa-
chenbehauptungen jedenfalls in den Entscheidungsgründen verarbeitet werden
(BVerfG, Beschlüsse vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133
<146>, vom 10. Mai 1990 - 2 BvR 1236/89 - InfAuslR 1990, 280 <281>, vom
29. Januar 1991 - 2 BvR 513/90 - InfAuslR 1991, 179 <180>, vom 14. Januar
1992 - 2 BvR 472/91 - InfAuslR 1992, 222 <225> und vom 13. November 1992
- 1 BvR 708/92 - NJW 1993, 1461). Dementsprechend verlangt die Begrün-
dungspflicht des § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO, dass in den Urteilsgründen die
tatsächlichen Umstände und rechtlichen Erwägungen wiedergegeben werden,
die das Gericht bestimmt haben, die Voraussetzungen für seine Entscheidung
als erfüllt anzusehen. Das Urteil muss erkennen lassen, dass das Gericht den
ermittelten Tatsachenstoff wertend gesichtet und in welchen konkreten Bezug
es ihn zu den angewandten Rechtsnormen gesetzt hat (Urteil vom 18. Februar
1981 - BVerwG 6 C 159.80 - BVerwGE 61, 365 <368>). Zwar ist das Gericht
nicht verpflichtet, jedes rechtliche Vorbringen eines Beteiligten in den Gründen
ausdrücklich zu bescheiden. Art. 103 Abs. 1 GG ist aber dann verletzt, wenn
sich im Einzelfall eindeutig ergibt, dass ein Gericht seiner Pflicht, das Vorbrin-
gen des Beteiligten zur Kenntnis zu nehmen und zu erwägen, nicht nachge-
kommen ist (Beschluss vom 26. Mai 1999 - BVerwG 6 B 65.98 - NVwZ-RR
1999, 745). Nach diesen Grundsätzen liegt der von der Beschwerde geltend
gemachte Verfahrensmangel vor, auf dem das Urteil auch beruhen kann.
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Diesen Anforderungen ist das Oberverwaltungsgericht nicht hinreichend ge-
recht geworden. Es ist zwar im Grundsatz zutreffend davon ausgegangen, dass
die in der Rechtsprechung des Disziplinarsenats zu den Zugriffsdelikten entwi-
ckelten Milderungsgründe nicht als abschließender Kanon der allein beachtli-
chen Entlastungsgründe anzusehen sind (Urteil vom 29. Mai 2008 juris Rn. 23
m.w.N. ). Eine Zumessungsentschei-
dung nach § 13 SächsDG, die vor dem im Disziplinarverfahren geltenden
Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Bestand haben soll,
setzt voraus, dass die gegen den Beamten ausgesprochene Disziplinarmaß-
nahme unter Berücksichtigung aller be- und entlastenden Umstände des Einzel-
falls in einem gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens und zum
Verschulden des Beamten steht (Urteile vom 20. Oktober 2005 a.a.O. S. 260 f.
und vom 3. Mai 2007 a.a.O. Rn. 20 f.). Dementsprechend sind entlastende Um-
stände auch dann beachtlich und in die Gesamtabwägung einzustellen, wenn
sie die Voraussetzungen eines anerkannten Milderungsgrundes nicht erfüllen.
Das Tatsachengericht hat zu entscheiden, ob die bemessungsrelevanten mil-
dernden Umstände in ihrer Gesamtheit das Fehlen eines anerkannten Milde-
rungsgrundes kompensieren können. Dabei bieten die anerkannten Milde-
rungsgründe Vergleichsmaßstäbe für die Bewertung, welches Gewicht entlas-
tenden Gesichtspunkten in der Summe zukommen muss, um eine Fortsetzung
des Beamtenverhältnisses in Betracht ziehen zu können. Generell gilt, dass
deren Gewicht umso größer sein muss, je schwerer das Delikt aufgrund der
Höhe des Schadens, der Anzahl und Häufigkeit der Handlungen und der Bege-
hung von „Begleitdelikten“ und anderer belastender Gesichtspunkte im Einzel-
fall wiegt (Urteile vom 3. Mai 2007 juris Rn. 23
gedruckt> und vom 29. Mai 2008 juris Rn. 23
druckt>).
Bei der konkreten Zuweisung der Disziplinarmaßnahme hat sich das Oberver-
waltungsgericht jedoch mit dem Vorbringen der Beklagten zu sonstigen Milde-
rungsgründen nicht hinreichend beschäftigt. Im Anschluss an die Erörterung, ob
anerkannte Milderungsgründe vorliegen, hat es sich nur kurz mit der Motivation
der Beklagten für das schwere Dienstvergehen befasst und diese als nicht auf-
klärbar bezeichnet. Im Übrigen beschränken sich die Ausführungen auf die Be-
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wertung der Vertrauensbekundungen von 22 Beschäftigten des Finanzgerichts.
Das Oberverwaltungsgericht hat sich bei der Würdigung sämtlicher Gesichts-
punkte aber nicht mit dem von der Beklagten in der Berufungsbegründung he-
rausgehobenen - und auch im Tatbestand wiedergegebenen - Umstand be-
fasst, dass sie auch noch nach Aufdeckung ihres Dienstvergehens im August
2007 mit einer kurzen Unterbrechung bis zur Berufungsverhandlung auf ihrem
bisherigen Dienstposten in der Geschäftsstelle des Gerichts verwendet worden
ist. Dies beruhte darauf, dass der Dienstherr nach dem Beschluss des Ober-
verwaltungsgerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vom Dezem-
ber 2008 keine erneute Ermessensentscheidung nach § 38 SächsDG getroffen
hat. Auch die Vertrauensbekundung der Geschädigten, die mit der Beklagten
weiterhin in einem gemeinsamen Dienstzimmer zusammengearbeitet hat, hätte
besonders erörtert werden müssen. Ihre Bedeutung mag über die derjenigen
Stellungnahmen hinausgehen, die sonstige Mitarbeiter der derzeitigen Dienst-
stelle der Beklagten abgegeben haben. Unabhängig von der Frage, ob diesen
Umständen nach der Rechtsprechung des Senats rechtliche Relevanz zu-
kommt, sind sie im Vorbringen der Beklagten von zentraler Bedeutung und hät-
ten deshalb erkennbar und nachvollziehbar im Urteil gewürdigt werden müssen.
Thomsen Dr. Maidowski Dr. Hartung