Urteil des BVerwG, Az. 2 B 79.07

Grenzabfertigung, Verordnung, Besoldung, Begriff
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 B 79.07
OVG 4 B 4.06
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 25. September 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister
beschlossen:
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Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts
Berlin-Brandenburg vom 3. Mai 2007 wird zurückgewie-
sen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 12 114,12 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Der Kläger, der seit Mai 1998 Lebenszeitbeamter ist, wurde im Juni 1995 in das
Beamtenverhältnis auf Probe berufen. Seitdem wurde er in Brandenburg einge-
setzt, wo er zeitweise, und zwar von April 1996 bis März 1999 und von Juli
2003 bis März 2004 auf einer vorgeschobenen Dienststelle auf polnischem Ho-
heitsgebiet tätig war. Die Klage auf Zahlung einer nicht nach § 2 der 2. Verord-
nung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach Herstellung der
Einheit Deutschlands (2. Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV -) ge-
kürzten Besoldung blieb in beiden Vorinstanzen erfolglos.
Die allein auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
Eine Rechtssache hat nur dann grundsätzliche Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO, wenn sie eine konkrete, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche
Frage des revisiblen Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden all-
gemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Recht-
sprechung oder der Rechtsfortbildung der Klärung in einem Revisionsverfahren
bedarf. Gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO obliegt es dem Beschwerdeführer,
diese Voraussetzungen darzulegen (Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG
8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>; stRspr). Hieran fehlt es.
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Die Beschwerde benennt als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig die Frage,
ob die Bundespolizeibeamten, die zur Grenzabfertigung
nach Maßgabe des Abkommens zwischen der Bundesre-
publik Deutschland und der Republik Polen über Erleichte-
rungen der Grenzabfertigung vom 29. Juli 1992 in ge-
meinsamen deutsch-polnischen Grenzdienststellen auf
polnischem Territorium herangezogen werden, im Bei-
trittsgebiet oder außerhalb des Beitrittsgebietes verwendet
werden.
Hierzu hat der Senat im Beschluss vom 8. März 2007 - BVerwG 2 B 5.07 - be-
reits ausgeführt:
(…) Für den geltend gemachten Anspruch des Klägers ist
- lediglich - von Bedeutung, ob der Kläger dadurch, dass
er seinen Dienst in der gemeinsamen deutsch-polnischen,
auf polnischem Territorium gelegenen Grenzabfertigungs-
stelle P. verrichtet, nicht im Beitrittsgebiet verwendet wird,
sondern, wie der Kläger meint, Dienst im Ausland leistet.
Die sich danach allein stellende Frage, ob die Bundespoli-
zeibeamten, die zur Grenzabfertigung nach Maßgabe des
deutsch-polnischen Abkommens vom 29. Juli 1992 in ge-
meinsamen deutsch-polnischen Grenzdienststellen auf
polnischem Territorium herangezogen werden, im Bei-
trittsgebiet verwendet werden, lässt sich auf der Grundla-
ge des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln
sachgerechter Interpretation ohne weiteres beantworten.
Die Bestimmungen des deutsch-polnischen Abkommens
vom 29. Juli 1992, wonach in den gemeinsamen Grenz-
dienststellen auf dem Territorium eines der beiden ver-
tragschließenden Staaten auch die Bediensteten des an-
deren Staates tätig sein dürfen, stellen Regelungen ledig-
lich zu Gunsten der vertragschließenden Staaten dar.
Art. 3 Abs. 3 des genannten Abkommens enthält lediglich
eine hoheitsrechtliche Zuordnung und keine dienstrechtli-
che Regelung. Das Dienstverhältnis der in derartigen ge-
meinsamen Grenzdienststellen eingesetzten Bundespoli-
zeibeamten wird durch den Vertrag nicht gestaltet, insbe-
sondere wird nicht ihr Dienst im Verhältnis zur Bundesre-
publik Deutschland als ihrem Dienstherrn als ein Dienst im
Ausland definiert. Die finanziellen Leistungen bei einem
Dienst, den der Beamte im Ausland leistet, sind in dienst-
und besoldungsrechtlichen Gesetzen und Verordnungen,
vorrangig dem Bundesbesoldungsgesetz (vgl. §§ 52 ff.)
und der Auslandsverwendungszuschlagsverordnung, ge-
regelt. Diese sind hier nicht einschlägig. Der Kläger fällt
insbesondere nicht unter die besoldungsrechtliche Son-
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derregelung für Beamte, die sich wegen ihrer Tätigkeit im
Grenzverkehr im Ausland aufhalten; die dafür maßgebli-
che Regelung knüpft an einen dienstlichen Wohnsitz in
einem ausländischen Ort in Grenznähe an (§ 52 Abs. 3
BBesO). Liegt besoldungsrechtlich kein Auslandsdienst
und keine Verwendung im Ausland vor, kann es sich nur
um eine Verwendung entweder im bisherigen Bundesge-
biet oder aber im Beitrittsgebiet handeln. Zu der Ausle-
gung, dass die Verwendung als eine solche in der Ge-
meinde der Bundesrepublik Deutschland zu betrachten ist,
in deren Bereich sich der Grenzübergang befindet, bietet
das Besoldungsrecht keine sinnvolle Alternative. Die
2. Besoldungs-Übergangsverordnung kennt als geografi-
sche Differenzierungskriterien nur das „bisherige Bundes-
gebiet“, das „Beitrittsgebiet“ und - im Falle einer nur vo-
rübergehenden Verwendung - „außerhalb des Beitrittes“
(vgl. § 1 Abs. 2 Satz 2 BesÜV), nicht aber das „Ausland“.
Daran ist festzuhalten. Die Beschwerde gibt dem Senat keinen Anlass, hiervon
abzuweichen. Die Beschwerde ist der Auffassung, der Senat habe in diesem
Beschluss die Begriffe der Verwendung innerhalb und außerhalb des Beitritts-
gebietes nicht zutreffend ausgelegt. Die Erwägungen des Senats zu den Aus-
landsdienstbezügen seien für die Bemessung der Höhe der Inlandsbesoldung
nicht maßgeblich. Für die Inlandsdienstbezüge komme es nur auf den Ort der
tätigkeitsbezogenen Verwendung an, die nicht im Beitrittsgebiet erfolgt sei; der
Wohnort sei - anders als bei der Auslandsbesoldung - unerheblich. Der Senat
habe möglicherweise verkannt, dass der Wortlaut des § 1 Satz 2 und des § 6
der 2. BesÜV geändert und erweitert worden sei, da er nun auch die Fälle einer
vorübergehenden Verwendung „außerhalb des Beitrittsgebietes“ und damit
auch die vorübergehende Verwendung im Ausland erfasse. Deshalb sei bei
dauerhafter Verwendung außerhalb des Beitrittsgebietes - im bisherigen Bun-
desgebiet oder im Ausland - die Anwendbarkeit der 2. Besoldungs-
Übergangsverordnung ausgeschlossen.
Ein über die Ausführungen des Senats im Beschluss vom 8. März 2007 hin-
ausgehender Klärungsbedarf wird damit nicht dargelegt. Der Senat hat in dem
Beschluss herausgestellt, dass die Frage, wie der Kläger zu besolden ist, sich
ausschließlich nach Besoldungsregelungen beantwortet. Bei der Tätigkeit auf
einem vorgeschobenen Grenzposten liegt kein Auslandsdienst und keine Ver-
wendung im Ausland vor, so dass es sich besoldungsrechtlich nur um eine
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Verwendung entweder im bisherigen Bundesgebiet oder aber im Beitrittsgebiet
handeln kann. Dabei hat der Senat gerade - anders als dies die Beschwerde
darzustellen versucht - auf den Wortlaut der 2. Besoldungs-Übergangs-
verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni 1993 (BGBl I
S. 778), zuletzt neu gefasst am 27. November 1997 (BGBl I S. 2764) und zu-
letzt geändert durch Art. 350 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl I
S. 2407), zurückgegriffen, der als geografische Differenzierungskriterien nur
das „bisherige Bundesgebiet“, das „Beitrittsgebiet“ und - im Falle einer nur vo-
rübergehenden Verwendung den Begriff - „außerhalb des Beitrittsgebietes“ (vgl.
§ 1 Satz 2 der 2. BesÜV), nicht aber das „Ausland“ kennt. Der von der Be-
schwerde herangezogene § 6 der 2. BesÜV führt zu keinem anderen Ergebnis.
Im Gegenteil widerlegt der Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 2 der 2. BesÜV die Be-
hauptung der Beschwerde, dass es für die Anwendbarkeit der 2. BesÜV nicht
auf den Wohnsitz ankomme, und bestätigt damit die ergänzende Argumentation
des Berufungsgerichts. Dieses hat auf den Sinn und Zweck der Regelung ab-
gestellt, den wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen im Beitrittsgebiet
Rechnung zu tragen und die Dienstbezüge an die allgemeine Lohn- und Ge-
haltsentwicklung, insbesondere die Tarifergebnisse für die Arbeitnehmer des
öffentlichen Dienstes im Beitrittsgebiet, anzupassen. Dieses vom Berufungsge-
richt vertretene Verständnis der Regelungen folgt auch aus der amtlichen Be-
gründung zu § 6 der 2. BesÜV (BRDrucks 215/91 S. 26 f.). Dementsprechend
bezieht § 6 Abs. 1 Satz 2 der 2. BesÜV ausschließlich im Falle einer nur vorü-
bergehenden Verwendung auch das Ausland mit ein (vgl. die amtliche Begrün-
dung in BRDrucks 187/98) und stellt in diesen Fällen darauf ab, wo der Beamte
seinen Wohnsitz hat (im Beitrittsgebiet oder außerhalb des Beitrittsgebietes).
Aber weder hiermit noch mit der weiteren Argumentation des Berufungsgerichts
setzt sich die Beschwerde auseinander, wie dies nach § 133 Abs. 3 Satz 3
VwGO erforderlich wäre.
Die Beschwerde macht ferner geltend, dass dieses Verständnis der Vorschrif-
ten gleichheitswidrig sei. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liege so-
wohl gegenüber denjenigen Beamten vor, die auf Dauer oder vorübergehend im
Ausland tätig seien und dort ihren Wohnsitz hätten als auch gegenüber denje-
nigen Beamten, die auf Dauer im bisherigen Bundesgebiet verwendet würden,
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aber im Beitrittsgebiet ihren Wohnsitz hätten. Besoldungsrechtlicher Anknüp-
fungspunkt müsse in allen Fällen ausschließlich der Ort der Tätigkeit sein, und
diese finde beim Kläger auf polnischem Hoheitsgebiet statt.
Damit werden keine in einem Revisionsverfahren klärungsbedürftigen verfas-
sungsrechtlichen Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufgezeigt. Bereits mit
Urteil vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C 27.95 - (BVerwGE 101, 116 <119 f.>)
hat der Senat erkannt, dass die Verordnungsermächtigung des § 73 BBesG
den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügt und dass gegen § 2 der
2. BesÜV keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen. Der Besoldungs-
gesetzgeber verletzt das Alimentationsprinzip nicht, wenn er bei der Bemes-
sung der Bezüge der Beamten, die das gleiche Amt innehaben, an Wohnsitz
oder Dienstort anknüpfende Abstufungen vorsieht, sofern sich solche regiona-
len Unterscheidungen nach Anlass und Ausmaß der Differenzierung vor Art. 3
Abs. 1 GG rechtfertigen lassen (BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003
- 2 BvL 3/00 - BVerfGE 107, 218). Weitergehende Fragen von grundsätzlicher
Bedeutung aus der Sicht des Verfassungsrechts stellen sich im vorliegenden
Fall nicht. Nach der ständigen Rechtsprechung überschreitet der Gesetzgeber
die Grenzen der ihm zustehenden weitgehenden Gestaltungsfreiheit mit der
Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 und 2 GG erst dann, wenn die unglei-
che Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der
Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orien-
tierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist; mit anderen Worten, wo be-
zogen auf den in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünf-
tiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt, es sich al-
so um Regelungen handelt, die unter keinem sachlich vertretbaren Gesichts-
punkt gerechtfertigt erscheinen, so dass die Unsachlichkeit der getroffenen Re-
gelung evident ist (vgl. u.a. Urteil vom 25. Februar 1988 - BVerwG 2 C 65.86 -
Buchholz 240.1 BBesO Nr. 2 m.w.N., vgl. auch BVerfG, Beschlüsse vom
12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 - a.a.O. und - 2 BvR 709/99 - BVerfGE 107, 257
und vom 9. September 2004 - 2 BvR 669/02 - juris). Das ist hier nicht der Fall.
Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass im Gegenteil die Auffas-
sung des Klägers mit dem Gleichbehandlungsgebot nicht vereinbar wäre. Denn
diejenigen Bediensteten, die auf den vorgeschobenen Grenzdienststellen an
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der Grenze zu Polen in Polen ihren Dienst verrichteten, dürfen nicht anders be-
handelt werden als diejenigen, die auf den nicht vorgeschobenen, weiterhin im
Beitrittsgebiet belegenen Grenzdienststellen an der Grenze zu Polen tätig sind.
Hiermit setzt sich die Beschwerde nicht auseinander. Im Übrigen ist es im Hin-
blick auf Art. 3 GG unmaßgeblich, ob der Gesetzgeber die vom Kläger erstrebte
Regelung hätte treffen können. Denn es kommt insoweit nicht darauf an, ob der
Gesetzgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste
Lösung gefunden hat (vgl. u.a. Urteile vom 22. März 1990 - BVerwG 2 C 11.89 -
Buchholz 240 § 19a BBesG Nr. 10 und vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C
27.95 - a.a.O. S. 123 je m.w.N., BVerfG, Beschlüsse vom 12. Februar 2003
a.a.O. und vom 9. September 2004 a.a.O.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestset-
zung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG (Diffe-
renz zur vollen Besoldung für den hier nur noch streitigen Zeitraum vom 9. April
1996 bis 31. März 1999 und vom 1. Juli 2003 bis 31. März 2004).
Herbert Thomsen Dr. Burmeister
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