Urteil des BVerwG, Az. 2 B 64.08

Treuepflicht, Abschaffung, Ermächtigung, Vorverfahren
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 B 64.08
OVG 4 B 21.07
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 18. Juni 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen
beschlossen:
Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts
Berlin-Brandenburg vom 12. Juni 2008 wird zurückgewie-
sen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
1. Die Klägerin steht als Beamtin im Dienst des Beklagten. Nachdem im Land
Berlin durch § 111a Nr. 2 LBG a.F. (eingefügt durch Art. I Nr. 13 des Gesetzes
vom 2. Dezember 2004, GVBl S. 489; jetzt: § 93 Abs. 1 Nr. 2 des Landesbeam-
tengesetzes in der Fassung vom 19. Mai 2003, GVBl S. 202, zuletzt geändert
durch Art. XIII § 6 Abs. 1 Dienstrechtsänderungsgesetz vom 19. März 2009,
GVBl S. 70) das gesetzliche Erfordernis eines Vorverfahrens für beamtenrecht-
liche Klagen gegen dienstliche Beurteilungen abgeschafft worden war (vgl.
§ 126 Abs. 3 Nr. 4 BRRG), hat sie gegen ihre dienstliche Beurteilung unmittel-
bar Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abge-
wiesen. Die Klägerin habe kein Rechtsschutzbedürfnis, weil sie darauf verwie-
sen sei, zunächst ihre Beurteilung zu besprechen und einen nach den Beurtei-
lungsrichtlinien vorgesehenen Änderungsantrag zu stellen. Das Berufungsge-
richt hat die Klage als zulässig angesehen und die Sache an das Verwaltungs-
gericht gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zurückverwiesen.
2. Die Beschwerde ist unbegründet. Der Beklagte wirft als grundsätzlich be-
deutsam (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) die Fragen auf,
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ob es die Treuepflicht des Beamten gebietet, vor Erhe-
bung einer gemäß § 111a LBG ohne Vorverfahren zuläs-
sigen Klage gegen eine dienstliche Beurteilung zunächst
den Dienstherrn mit dem Begehren zu befassen, es dem
Beamten aber zumindest obliegt, vor der Erhebung einer
Klage gegen die dienstliche Beurteilung den Dienstherrn
mit dem Begehren des Beamten zu befassen,
und ob der Klage eines Landesbeamten gegen den
Dienstherrn auf Abänderung, Entfernung oder Vernichtung
einer Beurteilung das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn
der Beamte dem Dienstherrn, dessen Landesgesetzgeber
von der Ermächtigung aus § 126 Abs. 3 Nr. 4 BRRG
Gebrauch gemacht hat und die Erforderlichkeit eines Vor-
verfahrens insoweit abgeschafft hat, vor Erhebung der
Klage keine Gelegenheit gegeben hat, sich mit den Ein-
wendungen des Beamten gegen die dienstliche Beurtei-
lung zu befassen.
Eine Rechtssache hat nur dann grundsätzliche Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO, wenn sie eine konkrete, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche
Frage des revisiblen Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden all-
gemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Recht-
sprechung oder der Rechtsfortbildung der Klärung in einem Revisionsverfahren
bedarf. Gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO obliegt es dem Beschwerdeführer,
diese Voraussetzungen darzulegen (Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG
8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>; stRspr). Daran fehlt es.
In der Senatsrechtsprechung ist geklärt, dass ein Antrag des Beamten, der dem
Vorverfahren zur Erhebung einer allgemeinen Leistungsklage oder einer Fest-
stellungsklage vorgeschaltet ist, weder von § 126 Abs. 3 BRRG noch von sons-
tigen Vorschriften des Prozessrechts gefordert wird. Freilich kann das Rechts-
schutzbedürfnis für eine Klage fehlen, wenn die Behörde noch nicht mit dem
Begehren befasst war. Auch kann das jeweils einschlägige materielle Recht es
gebieten, die geforderte Leistung zunächst bei der Behörde zu beantragen (Ur-
teil vom 28. Juni 2001 - BVerwG 2 C 48.00 - BVerwGE 114, 350 <354> =
Buchholz 230 § 126 BRRG Nr. 21, vgl. auch Urteil vom 18. Juli 2001 - BVerwG
2 C 41.00 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 22).
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Weder aus der beamtenrechtlichen Treuepflicht (so die erste Frage) noch aus
einem ansonsten vermeintlich fehlenden Rechtsschutzbedürfnis (so die zweite
Frage) lässt sich die Notwendigkeit eines sonstigen behördlichen Vor- oder Ab-
änderungsverfahrens herleiten, wenn der Landesgesetzgeber durch eine Rege-
lung, wie dies im Lande Berlin durch § 111a Nr. 2 LBG a.F. (jetzt: § 93 Abs. 1
Nr. 2 LBG) geschehen ist, Klagen gegen dienstliche Beurteilungen ausdrücklich
von der Notwendigkeit eines Vorverfahrens ausnimmt. Die Begründung weiterer
Rechte oder Pflichten aus der beamtenrechtlichen Treuepflicht ist ebenso wie
aus der mit ihr korrespondierenden Fürsorgepflicht des Dienstherrn in denjeni-
gen Bereichen, die eine ausdrückliche gesetzliche Normierung erfahren haben,
nur ausnahmsweise zulässig. Auf keinen Fall kann hierüber eine im eindeutigen
Widerspruch zu einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung stehende Ergeb-
niskorrektur erreicht werden. Die Abschaffung der Notwendigkeit eines Vorver-
fahrens lässt den Willen des Landesgesetzgebers erkennen, keine Sperren für
die unmittelbare Klageerhebung gegen Beurteilungen aufzurichten, sodass dem
Beamten, der gegen seine Beurteilung vorgehen möchte und den Weg der un-
mittelbaren Klageerhebung wählt, auch kein fehlendes Rechtsschutzbedürfnis
entgegengehalten werden kann.
Dies wäre bei dienstlichen Beurteilungen nur dann verfassungsrechtlich be-
denklich, wenn keine rechtlich gesicherte Möglichkeit vorgesehen wäre, einen
Antrag auf Prüfung und Abänderung der Beurteilung vor Klageerhebung zu stel-
len. Dienstliche Beurteilungen haben eine zentrale Bedeutung im Rahmen von
Entscheidungen nach Art. 33 Abs. 2 GG (Urteil vom 16. Oktober 2008
- BVerwG 2 A 9.07 - ZBR 2009, 199 <200>, zur Veröffentlichung in BVerwGE
und Buchholz vorgesehen; stRspr). Gleichwohl hat sich die verwaltungsgericht-
liche Nachprüfung bei dienstlichen Beurteilungen darauf zu beschränken, ob
der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in
dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt
zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde
Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung
dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleich-
heitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden
Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat dann auch zu kon-
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trollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzli-
chen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vor-
schriften in Einklang stehen (stRspr; Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG
2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 = Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 1 m.w.N.). Auf-
grund der zentralen Bedeutung von Beurteilungen im Rahmen von Entschei-
dungen nach Art. 33 Abs. 2 GG einerseits und der nur eingeschränkt möglichen
gerichtlichen Kontrolle von dienstlichen Beurteilungen andererseits könnte es
verfassungsrechtlich geboten sein, dass der Beamte die verfahrensrechtlich
gesicherte Möglichkeit hat, aufgrund seiner Einwendungen gegen die Beurtei-
lung eine nochmalige Ausübung des Beurteilungsspielraums zu erreichen (vgl.
für Prüfungsentscheidungen: BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR
419/81 und 213/83 - BVerfGE 84, 34 <45 ff.>).
Dies kann hier dahingestellt bleiben. Denn die Vorinstanzen haben überein-
stimmend festgestellt, dass die Bearbeitungshinweise der Senatsverwaltung für
Inneres einen zu bescheidenden Antrag auf Änderung der Beurteilung vorse-
hen. Damit ist gegenwärtig gesichert, dass der Beamte ein Überdenken der
dienstlichen Beurteilung durch die Beurteiler herbeiführen kann.
Eine solche rechtlich abgesicherte Möglichkeit, ein Abänderungsverfahren
durchzuführen, begründet ein Wahlrecht des Beamten, ob er zunächst eine
Korrektur seiner Beurteilung über ein Abänderungsverfahren versuchen oder ob
er sogleich Klage erheben will. Sie begründet aber nicht als weitere materielle
Sachurteilsvoraussetzung eine Sperre gegen eine Klage unmittelbar gegen die
Beurteilung. Ansonsten würde die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens bei
Klagen gegen Beurteilungen durch den Landesgesetzgeber ins Leere laufen,
da dann der Beamte „de facto“ weiterhin gezwungen wäre, sich auch in Verfah-
ren gegen dienstliche Beurteilungen zunächst an seinen Dienstherrn zu wen-
den, wenn auch unter der Bezeichnung „Abänderungsantrag“ anstelle von „Wi-
derspruch“.
Die behauptete Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt nicht
vor. Der in der Beschwerdebegründung dargestellte Rechtssatz des Berufungs-
gerichts weicht schon deshalb nicht von einem tragenden Rechtssatz des Se-
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natsurteils vom 28. Juni 2001 - BVerwG 2 C 48.00 - (BVerwGE 114, 350) ab,
weil sich der Senat dort mit der rechtlichen Notwendigkeit einer Befassung des
Dienstherrn mit dem Rechtsschutzbegehren des Beamten trotz fehlenden Vor-
verfahrens gemäß §§ 68 ff. VwGO nicht befasst hat.
Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 2 VwGO und § 52 Abs. 2,
§ 47 Abs. 1 und 3 GKG.
Herbert Dr. Heitz Thomsen
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beamtenrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BRRG
§ 126 Abs. 3 Nr. 4
LBG Berlin a.F.
§ 111a Nr. 2
LBG Berlin n.F.
§ 93 Abs. 1 Nr. 2
Stichworte:
Dienstliche Beurteilung; Abschaffung des Widerspruchsverfahrens; unmittelbare
Klageerhebung; Treuepflicht des Beamten; Rechtsschutzbedürfnis; behördli-
ches Abänderungsverfahren; Wahlmöglichkeit des Beamten zwischen Abände-
rungsverfahren und Klageerhebung.
Leitsatz:
Steht dem Beamten trotz Abschaffung des Widerspruchsverfahrens eine recht-
lich gesicherte Möglichkeit zur Verfügung, ein Überdenken seiner dienstlichen
Beurteilung zu erreichen, so hat er die Wahlmöglichkeit, ob er davon Gebrauch
macht oder sogleich Klage erhebt.
Beschluss des 2. Senats vom 18. Juni 2009 - BVerwG 2 B 64.08
I. VG Berlin vom 24.04.2007 - Az.: VG 28 A 39.07 -
II. OVG Berlin-Brandenburg vom 12.06.2008 - Az.: OVG 4 B 21.07 -