Urteil des BVerwG vom 05.11.2013
Ärztliche Untersuchung, Verweigerung, Zugang, Zustellung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 B 60.13
OVG 1 A 1707/11
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 5. November 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung und Dr. Kenntner
beschlossen:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 18. April 2013 wird aufgehoben.
Der Rechtsstreit wird zur anderweitigen Verhandlung und
Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückver-
wiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf die Wertstufe bis 65 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde des Klägers hat mit der Maßgabe Erfolg, dass der Rechtsstreit
gemäß § 133 Abs. 6 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung
an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist. Die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegen vor, weil das Berufungsurteil auf dem vom
Kläger geltend gemachten Verstoß gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht
(§ 86 Abs. 1 VwGO) beruhen kann.
1. Der Kläger steht als Amtsrat (BesGr A 12 BBesO) im Dienst der Beklagten.
Im März 2010 versetzte die Beklagte den Kläger wegen Dienstunfähigkeit in
den Ruhestand. Zur Begründung führte die Beklagte an, der Kläger sei seit Fe-
bruar 2006 erkrankt und habe Angebote zur Wiedereingliederung abgelehnt.
Amtsärztliche Atteste habe er nicht vorgelegt. Termine zur Untersuchung beim
sozialmedizinischen Dienst sowie zur sozialpsychiatrischen Untersuchung habe
er unentschuldigt versäumt. Das Verwaltungsgericht hat der nach erfolglosem
Vorverfahren erhobenen Klage stattgegeben. Auf die Berufung der Beklagten
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hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es
im Wesentlichen ausgeführt:
In materieller Hinsicht sei die Versetzung des Klägers in den Ruhestand recht-
mäßig. Der Kläger müsse sich so behandeln lassen, als sei er zum maßgebli-
chen Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids dienstunfähig gewe-
sen. Zwar hätten die Untersuchungsanordnungen der Beklagten im behördli-
chen Verfahren nicht den an sie zu stellenden Anforderungen genügt, so dass
die Dienstunfähigkeit nicht aus der Verweigerung dieser Begutachtung abgelei-
tet werden könne. Der Kläger könne aber als dienstunfähig angesehen werden,
weil er ohne Angabe von Gründen auch die Beweiserhebung im Rahmen eines
gerichtlichen Beweisbeschlusses vereitelt habe. In formeller Hinsicht sei die
Zurruhesetzung des Klägers rechtswidrig, weil die Beklagte den Kläger nicht auf
sein Recht hingewiesen habe, den Personalrat während des Zurruhesetzungs-
verfahrens zu beteiligen, und auch die Gleichstellungsbeauftragte nicht beteiligt
worden sei. In Anwendung des § 46 VwVfG bestehe aber trotz dieser formellen
Rechtwidrigkeit kein Anspruch auf Aufhebung des Bescheids. Es sei offensicht-
lich, dass die Beklagte nicht habe anders entscheiden können, als den Kläger in
den Ruhestand zu versetzen.
2. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu-
zulassen. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die
Beschwerde beimisst.
Grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) hat eine Rechtssache
nur dann, wenn sie eine - vom Beschwerdeführer zu bezeichnende - grundsätz-
liche, bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die im
Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer Weiterentwicklung
des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und die für die Entscheidung
des Revisionsgerichts erheblich sein wird (stRspr; u.a. Beschluss vom 2. Okto-
ber 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91 f.>). Das ist hier nicht der
Fall.
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a) Die Beschwerde sieht die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zu-
nächst in der Frage, ob ein Gericht aufgrund seiner Pflicht, die Spruchreife der
Sache herzustellen, legitimiert ist, rückwirkend, d.h. bezogen auf den Zeitpunkt
der letzten Verwaltungsentscheidung, auf die Dienstunfähigkeit des Beamten
aufgrund eines aus § 444 ZPO abgeleiteten Rechtsgedankens zu schließen.
Diese Frage vermag die Zulassung der Revision nicht zu rechtfertigen, weil sie
in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt ist.
Ist eine Verwaltungsentscheidung, wie hier nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG, ge-
bunden, ohne dass der Behörde ein Beurteilungsspielraum zusteht und trifft die
von der Behörde für ihre Entscheidung gegebene Begründung inhaltlich nicht
zu, so obliegt dem Gericht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Prüfung, ob der
Verwaltungsakt aus anderen als den von der Behörde genannten Gründen
rechtmäßig ist (Urteile vom 19. August 1988 - BVerwG 8 C 29.87 - BVerwGE
80, 96 <97 f.> = Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 30 S. 2 f. und vom 30. Mai
2013 - BVerwG 2 C 68.11 - juris Rn. 38 f. = ZBR 2013, 348; Beschluss vom
4. September 2008 - BVerwG 9 B 2.08 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO
Nr. 32 Rn. 3). Erweist sich die von der Behörde für die Annahme der Dienstun-
fähigkeit gegebene Begründung als nicht tragfähig, so hat das Verwaltungsge-
richt deshalb zu klären, ob der betroffene Beamte zu dem für die Beurteilung
der Rechtmäßigkeit der Zurruhesetzungsverfügung maßgeblichen Zeitpunkt
tatsächlich dienstunfähig war (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O.).
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es
für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Zurruhesetzungsverfügung auf die
Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung an
(Urteile vom 17. Oktober 1966 - BVerwG 6 C 56.63 - Buchholz 232 § 42 Nr. 7
S. 34 f., vom 21. Oktober 1966 - BVerwG 6 C 46.63 - Buchholz 232 § 42 Nr. 8
S. 42 f., vom 16. Oktober 1997 - BVerwG 2 C 7.97 - BVerwGE 105, 267 <269>
= Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 22 S. 4 f., vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C
73.08 - BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 ,
vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - Buchholz 237.95 § 208 SHLBG Nr. 1
Rn. 11 und vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - Buchholz 237.6 § 226
NdsLBG Nr. 1 Rn. 9). Dementsprechend haben die Gerichte durch Beweisauf-
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nahme zu klären, ob der betroffene Beamte zum maßgeblichen Zeitpunkt we-
gen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen zur Er-
füllung der ihm obliegenden Dienstpflichten dauernd unfähig war. Eine Beweis-
aufnahme durch das Gericht kommt allerdings nur in Betracht, wenn tatsächlich
konkrete Umstände vorliegen, die die Dienstunfähigkeit des Betroffenen als na-
he liegend erscheinen lassen (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 39). Die Auf-
klärung des Sachverhalts durch das Gericht scheidet erst dann aus, wenn die
rückblickende, auf den Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids
bezogene Klärung der Dienstunfähigkeit im gerichtlichen Verfahren wegen der
konkreten Umstände des Einzelfalls, z.B. weil tatsächlich unmöglich, von vorn-
herein ausgeschlossen ist.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch anerkannt,
dass es im Rahmen freier Beweiswürdigung zum Nachteil eines Beteiligten ge-
wertet werden kann, wenn dieser sich ohne Grund einer rechtmäßig angeord-
neten ärztlichen Untersuchung entzieht. Verhindert ein Beteiligter die Klärung
seines Gesundheitszustandes, so kann dies für die Richtigkeit des Vorbringens
des Gegners sprechen, auch wenn dieser Schluss nicht notwendigerweise ge-
zogen werden muss. Die Verpflichtung, sich zur Nachprüfung des Gesundheits-
zustandes ärztlich untersuchen zu lassen, ginge ins Leere, wenn aus einer un-
berechtigten Weigerung keine Rückschlüsse gezogen werden könnten. Andern-
falls hätte es der Beamte in der Hand, die für die Klärung seines Zustandes er-
forderliche ärztliche Untersuchung erheblich zu erschweren oder zu vereiteln.
Dieser aus §§ 427, 444 und 446 ZPO abgeleitete Rechtsgrundsatz gilt im Ver-
waltungsverfahren wie auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (Urteile vom
26. September 1958 - BVerwG 4 C 14.57 - BVerwGE 8, 29 <30 f.>, vom
27. Juni 1991 - BVerwG 2 C 40.89 - Buchholz 239.1 § 60 BeamtVG Nr. 1 S. 5,
vom 18. September 1997 - BVerwG 2 C 33.96 - Buchholz 237.5 § 51 HeLBG
Nr. 2 S. 3, vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - a.a.O. Rn. 14 und vom
26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - a.a.O. Rn. 12).
b) Als rechtsgrundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
sieht die Beschwerde auch die Frage an, ob § 46 VwVfG auf eine Zurruheset-
zungsverfügung anwendbar ist, wenn der betroffene Beamte im Verfahren nicht
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auf sein Recht hingewiesen worden ist, die Beteiligung des Personalrates zu
verlangen, und auch die Gleichstellungsbeauftragte im Verfahren nicht beteiligt
worden ist. Auch diese Frage ist in der Rechtsprechung des Bundesverwal-
tungsgerichts geklärt, so dass die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO ausscheidet.
§ 46 VwVfG oder inhaltsgleiche Vorschriften des Landesverwaltungsverfahrens-
rechts sind auch auf Verwaltungsakte anwendbar, die einen Beamten wegen
Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzen (Urteile vom 26. Januar 2012
a.a.O. Rn. 20 f. und vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 31 bis 33). Die Annahme der
„Offensichtlichkeit“ im Sinne von § 46 VwVfG oder vergleichbaren Vorschriften
des Landesrechts ist nach der Rechtsprechung des Senats bereits dann aus-
geschlossen, wenn nach den Umständen des Falls die konkrete Möglichkeit
besteht, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen
worden wäre (Urteile vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339
<361 f.> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 102 S. 39 f., vom 25. Januar 1996 -
BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <250> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG
Nr. 107 S. 66, vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83
= Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 30 , vom 26. Januar 2012
a.a.O. Rn. 20 und 23 und vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 31 f.). Von diesen
Grundsätzen ist auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen. Ob es diese
Grundsätze auf den konkreten Einzelfall zutreffend angewendet hat, ist keine
Frage von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung.
3. Die Revision ist auch nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zu-
zulassen. Eine die Revision eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des
§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde ei-
nen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrak-
ten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung
des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben
Rechtsvorschrift widersprochen hat (Beschluss vom 21. Juni 1995 - BVerwG
8 B 61.95 - juris Rn. 5 = Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 18
nicht veröffentlicht, nur LT>). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
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Das Oberverwaltungsgericht ist im angegriffenen Urteil nicht wie von der Be-
schwerde geltend gemacht rechtsatzmäßig vom Beschluss des Senats vom
26. September 1988 - BVerwG 2 B 132.88 - (Buchholz 237.1 Art. 56 BayLBG
Nr. 1) oder vom Urteil des Senats vom 16. Oktober 1997 - BVerwG 2 C 7.97 -
(BVerwGE 105, 267 = Buchholz 232 § 32 BBG Nr. 22) abgewichen. In Überein-
stimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Senats (zuletzt Urteil vom
30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 11) hat das Oberverwaltungsgericht nicht auf den Zeit-
punkt der Berufungsverhandlung, sondern darauf abgestellt, ob bezogen auf
den Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids die tatsächlichen Vo-
raussetzungen für die Dienstunfähigkeit des Klägers nach Maßgabe der dama-
ligen Rechtslage gegeben waren.
4. Begründet ist aber die der Sache nach erhobene Verfahrensrüge, das Ober-
verwaltungsgericht habe dadurch gegen § 86 Abs. 1 VwGO verstoßen, dass es
nicht aufgeklärt habe, ob die Schreiben des Gesundheitsamtes, mit denen die-
ses den Kläger zur Untersuchung einbestellt hat, den Kläger tatsächlich erreicht
haben. Deshalb hätte sich das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Be-
weiswürdigung nicht auf § 444 ZPO stützen dürfen.
Die für einen Verfahrensbeteiligten nachteilige Wertung der Verweigerung einer
vom Gericht zur Klärung des Sachverhalts angeordneten ärztlichen Untersu-
chung nach dem Rechtsgedanken der §§ 427, 444 und 446 ZPO setzt voraus,
dass der betroffene Beamte von den vom Gutachter festgesetzten Untersu-
chungsterminen überhaupt Kenntnis erlangt hat. Andernfalls kann dem Beam-
ten nicht vorgehalten werden, die Begutachtung vorwerfbar verweigert zu ha-
ben. Erweist sich der Zugang der Einbestellung zur ärztlichen Untersuchung im
gerichtlichen Verfahren als zweifelhaft, muss das Gericht diesen entschei-
dungserheblichen Umstand aufklären und darf sich nicht mit Annahmen und
nicht belegten Vermutungen begnügen. Auch im Beschwerdeverfahren konnte
die Frage des Zugangs der Einladungsschreiben des Gesundheitsamtes nicht
geklärt werden.
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Im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht war unklar, unter welcher An-
schrift der Kläger tatsächlich im Schriftverkehr erreichbar ist. Das erste An-
schreiben des Gesundheitsamtes vom 6. November 2012, das an die auch vom
Bevollmächtigten des Klägers im Schriftsatz vom 20. November 2012 genannte
Meldeadresse des Klägers, …straße …, gerichtet war, ging an das Gesund-
heitsamt mit dem Vermerk „unbekannt“ zurück. Die weiteren, nicht zurückge-
sendeten Einladungsschreiben des Gesundheitsamtes waren an die Anschrift
… Straße … gerichtet, unter der sich der Kläger noch im Februar 2013 an das
Verwaltungsgericht gewandt hatte. Allerdings war der Kläger nach der vom Be-
rufungsgericht eingeholten Meldeauskunft vom März 2013 aus dieser Wohnung
bereits im Mai 2009 ausgezogen. Das Oberverwaltungsgericht ist in seinem
Schreiben an das Gesundheitsamt vom 7. Februar 2013 davon ausgegangen,
dessen Aufforderungen seien sämtlich an die Meldeadresse des Klägers ge-
richtet worden. Dass diese Annahme nicht zutrifft, ergibt sich bereits aus den
Mitteilungen des Gesundheitsamtes an das Berufungsgericht. Denn in diesen
ist als Adresse die frühere Anschrift des Klägers, … Straße …, vermerkt.
Angesichts der Bedeutung, die das Oberverwaltungsgericht der Verweigerung
der im gerichtlichen Verfahren angeordneten Begutachtung beigemessen hat,
hätte es bei dieser Sachlage den tatsächlichen Zugang der Einladungsschrei-
ben des Gesundheitsamtes beim Kläger klären müssen. Im Vorfeld der Beru-
fungsverhandlung hätte das Gericht z.B. beim Bevollmächtigten des Klägers
entsprechend nachfragen können. Dies entspricht nicht nur der Funktion des
Bevollmächtigten eines Klägers im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (§ 67
Abs. 6 Satz 5 VwGO), sondern lag auch angesichts der Art der beim Kläger
vermuteten gesundheitlichen Probleme nahe.
Für das weitere Berufungsverfahren weist der Senat hinsichtlich der Anwen-
dung des § 46 VwVfG auf den vorliegenden Fall darauf hin, dass entscheidend
ist, ob ausgeschlossen werden kann, dass die Beklagte aufgrund einer Stel-
lungnahme des Personalrats oder der Gleichstellungsbeauftragten die vom
Oberverwaltungsgericht im Berufungsurteil aufgezeigten Mängel der im behörd-
lichen Verfahren ergangenen Untersuchungsaufforderungen erkannt und dem-
entsprechend vom Erlass der Ausgangsverfügung vom März 2010, die die An-
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nahme der Dienstunfähigkeit des Klägers auf die Verweigerung der Begutach-
tung stützt, abgesehen hätte.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und § 47
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 GKG.
Domgörgen Dr. Hartung Dr. Kenntner
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Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BBG
§ 44
VwGO
§ 86 Abs. 1, § 113 Abs. 1 Satz 1
VwVfG
§ 46
ZPO
§§ 427, 444 und 446
Stichworte:
Dauernde Dienstunfähigkeit; Klärung der Dienstunfähigkeit durch das Gericht;
Verweigerung einer angeordneten ärztlichen Begutachtung; Vereitelung der
Sachaufklärung; Beweiswürdigung; Beteiligung des Personalrats; Beteiligung
der Gleichstellungsbeauftragten; Offensichtlichkeit; Zugang der Einladungs-
schreiben zu einer gerichtlich angeordneten ärztlichen Begutachtung.
Leitsatz:
Ist der Schluss von der Verweigerung einer im behördlichen Verfahren ange-
ordneten ärztlichen Begutachtung auf die dauernde Dienstunfähigkeit eines Be-
amten wegen der Rechtswidrigkeit der behördlichen Untersuchungsanordnung
nicht zulässig, hat das Verwaltungsgericht die Frage der Dienstunfähigkeit des
Betreffenden - bezogen auf den Zeitpunkt der Bekanntgabe der letzten Verwal-
tungsentscheidung - grundsätzlich im gerichtlichen Verfahren zu klären.
Verweigert der Beamte eine ärztliche Begutachtung, darf nur dann auf seine
dauernde Dienstunfähigkeit geschlossen werden, wenn feststeht, dass ihm die
Aufforderung zur ärztlichen Untersuchung auch tatsächlich zugegangen ist. Ist
dies zweifelhaft, muss das Gericht den Zugang des Einladungsschreibens auf-
klären.
Beschluss des 2. Senats vom 5. November 2013 - BVerwG 2 B 60.13
I. VG Köln
vom 07.07.2011 - Az.:
VG 15 K 6220/10 -
II. OVG Münster vom 18.04.2013 - Az.: OVG 1 A 1707/11 -