Urteil des BVerwG vom 16.05.2012

Gerichtshof für Menschenrechte, Faires Verfahren, Europäische Menschenrechtskonvention, Billige Entschädigung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 2 B 3.12

VGH 28 A 1975/10.D

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 16. Mai 2012

durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. von der Weiden

und Dr. Kenntner

beschlossen:

- 2 -

Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungs-

gerichtshofs vom 11. Oktober 2011 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auf 35 829,04 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die Beschwerde kann keinen Erfolg haben. Der Beklagte hat nicht dargelegt,

dass der geltend gemachte Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Be-

deutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, § 73 HDG vorliegt.

In dem Berufungsurteil hat der Verwaltungsgerichtshof das erstinstanzliche Ur-

teil des Verwaltungsgerichts bestätigt, das den Beklagten, einen Kriminalbeam-

ten im Dienst des Klägers, wegen unerlaubten Fernbleibens vom Dienst für ei-

nen Zeitraum von fast neun Jahren zwischen 1989 bis 1998 aus dem Beamten-

verhältnis entfernt hat. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Umstand, dass das

behördliche Disziplinarverfahren viele Jahre gedauert hat, bei der Maßnahme-

bemessung nicht mildernd berücksichtigt. Die disziplinarrechtlichen Vorermitt-

lungen waren im Mai 1989 eingeleitet worden; der Schlussbericht des Untersu-

chungsführers datiert vom 30. August 1995. Im Frühjahr 1998 wurden die diszi-

plinarischen Untersuchungen ausgedehnt. Der zusammenfassende Bericht des

Untersuchungsführers datiert vom 27. Juni 2005. Im Mai 2008 wurde dem Be-

klagten das wesentliche Ergebnis der Ermittlungen mitgeteilt. Im Juli 2009 hat

der Kläger Disziplinarklage erhoben.

Der Beklagte hält die Rechtsfragen für rechtsgrundsätzlich bedeutsam, ob eine

unverhältnismäßig lange Dauer des Disziplinarverfahrens dazu führt, dass die

Befugnis zur disziplinarischen Ahndung verwirkt ist oder die Entfernung aus

dem Beamtenverhältnis nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht

mehr ausgesprochen werden darf.

- 3 -

Die nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO, § 73 HDG erforderliche Darlegung der

grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1

VwGO setzt voraus, dass der Beschwerdeführer eine konkrete Frage des revi-

siblen Rechts bezeichnet und aufzeigt, dass diese Frage sowohl im konkreten

Fall entscheidungserheblich als auch allgemein klärungsbedürftig ist. Klärungs-

bedarf besteht, wenn eine von der Beschwerde aufgeworfene Frage weder vom

Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich beantwortet worden ist noch auf der

Grundlage seiner Rechtsprechung eindeutig beantwortet werden kann (stRspr;

vgl. Beschluss vom 24. Januar 2011 - BVerwG 2 B 2.11 - juris Rn. 4

nicht veröffentlicht in Buchholz 237.7 § 15 NWLBG Nr. 9> = NVwZ-RR 2011,

329).

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der

allgemeine Rechtsgrundsatz der Verwirkung auf die Ausübung der Disziplinar-

befugnis keine Anwendung findet. Die disziplinarische Verfolgung von Dienst-

vergehen kann nicht durch Verwirkung oder durch Verzicht seitens des Dienst-

herrn ausgeschlossen werden. Dieser Rechtsprechung liegt die Erwägung zu-

grunde, dass der Zweck der Disziplinarbefugnis nicht darin liegt, begangenes

Unrecht zu vergelten. Vielmehr geht es darum, unter Beachtung des Schuld-

prinzips und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit die Integrität des Berufs-

beamtentums und die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes aufrechtzu-

erhalten. Für eine Anwendung des Rechtsinstituts der Verwirkung ist neben den

gesetzlichen Regelungen über Disziplinarmaßnahmeverbote wegen Zeitablaufs

und Verwertungsverbote (vgl. §§ 18, 19 HDG) kein Raum (Urteil vom 5. Mai

1998 - BVerwG 1 D 12.97 - Buchholz 232 § 54 Satz 2 BBG Nr. 16 S. 48 m.w.N.;

Beschlüsse vom 6. Juli 1984 - BVerwG 1 DB 21.84 - BVerwGE 76, 176

<177 ff.> und vom 13. Oktober 2005 - BVerwG 2 B 19.05 - Buchholz 235.1 § 15

BDG Nr. 2 Rn. 5).

Die Ausführungen des Beklagten zur Bedeutung der unangemessen langen

Verfahrensdauer für die Maßnahmebemessung genügen den Darlegungsanfor-

derungen nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO, § 73 HDG nicht. Hierfür reicht es

nicht aus, darauf hinzuweisen, dass zwischen der Einleitung disziplinarischer

Vorermittlungen und der Erhebung der Disziplinarklage oder zwischen einzel-

- 4 -

nen Verfahrenshandlungen der Disziplinarbehörde ein langer, nicht nachvoll-

ziehbarer Zeitraum liegt. Vielmehr muss der Beschwerdeführer auch darauf

eingehen, dass die Verfahrensdauer bei einer Gesamtbetrachtung unter Be-

rücksichtigung der Schwierigkeit des Falles, des Verhaltens des Beamten, der

Vorgehensweise der Behörden oder der Gerichte sowie der Bedeutung des

Verfahrens für den Beamten nicht mehr vertretbar ist (vgl. EGMR, Urteil vom

16. Juli 2009 - 8453/04 - NVwZ 2010, 1015 <1017>). Davon abgesehen ist in

der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch geklärt, dass es die

unangemessene Dauer des Disziplinarverfahrens nicht rechtfertigt, von der Ent-

fernung aus dem Beamtenverhältnis abzusehen, wenn diese Maßnahme diszi-

plinarrechtlich geboten ist:

Die Grundsätze für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme für

ein Dienstvergehen ergeben sich hier aus § 16 Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2

HDG. Für ihre Auslegung kann auf die Rechtsprechung des Senats zu den Be-

messungsregelungen des § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2 BDG zurückgegriffen

werden, weil landes- und bundesgesetzliche Regelungen wörtlich übereinstim-

men.

Danach hat sich die Maßnahmebemessung an dem Zweck der Disziplinarbe-

fugnis zu orientieren, der darin liegt, die Integrität des Berufsbeamtentums und

damit die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes zu gewährleisten. Daher

ist Gegenstand der disziplinarrechtlichen Betrachtung und Wertung die Frage,

ob ein Beamter nach seiner gesamten Persönlichkeit noch im Beamtenverhält-

nis tragbar ist und falls dies zu bejahen ist, ob durch eine Disziplinarmaßnahme

auf ihn eingewirkt werden muss, um zu verhindern, dass der Beamte das für die

Dienstausübung unabdingbare Vertrauen dauerhaft verliert. Allerdings sind bei

der Ausübung der Disziplinarbefugnis das Schuldprinzip und das Gebot der

Verhältnismäßigkeit zu beachten. Daraus folgt, dass die Disziplinarmaßnahme

nach einer Gesamtwürdigung aller im Einzelfall bedeutsamen be- und entlas-

tenden Umstände unter Berücksichtigung des Persönlichkeitsbildes des Beam-

ten zu bestimmen ist, wobei der Schwere des Dienstvergehens richtungweisen-

de Bedeutung zukommt. Die Entfernung des Beamten aus dem Beamtenver-

hältnis ist geboten, wenn der Beamte das Vertrauen des Dienstherrn oder der

- 5 -

Allgemeinheit endgültig verloren hat. Dies ist der Fall, wenn die Gesamtwürdi-

gung unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ergibt,

der Beamte werde auch künftig in erheblicher Weise gegen Dienstpflichten ver-

stoßen oder die durch sein Fehlverhalten herbeigeführte Schädigung des An-

sehens des Berufsbeamtentums sei bei Fortführung des Beamtenverhältnisses

irreparabel (stRspr; vgl. nur Urteil vom 3. Mai 2007 - BVerwG 2 C 9.06 - Buch-

holz 235.1 § 13 BDG Nr. 3 Rn. 16 ff.).

Ist der Beamte nach diesen Bewertungsmaßstäben wegen eines schwerwie-

genden Dienstvergehens im öffentlichen Dienst untragbar geworden, so kann er

nicht deshalb Beamter bleiben, weil das Disziplinarverfahren unangemessen

lange gedauert hat. In diesem Fall lässt sich die Anerkennung eines Milde-

rungsgrundes der überlangen Verfahrensdauer nicht mit dem Zweck der Diszi-

plinarbefugnis vereinbaren. Die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes

wäre nicht mehr gewährleistet, wenn Beamte, deren berufliche Integrität

dauerhaft beschädigt ist, weiterhin Dienst leisten würden. Ergibt die

Gesamtwürdigung dagegen, dass eine pflichtenmahnende

Disziplinarmaßnahme notwendig, aber auch ausreichend ist, steht fest, dass

der Beamte im öffentlichen Dienst noch tragbar ist. Nur unter dieser

Voraussetzung kann eine unangemessen lange Verfahrensdauer bei der

Bestimmung der Disziplinarmaßnahme unter dem Gesichtspunkt der

Verhältnismäßigkeit mildernd berücksichtigt werden (zum Ganzen: BVerfG,

Beschluss vom 4. Oktober 1977 - 2 BvR 80/77 - BVerfGE 46, 17 <28 f.> und

Kammerbeschluss vom 9. August 2006 - 2 BvR 1003/05 - DVBl 2006, 1372

<1373>; BVerwG, Urteile vom 22. Februar 2005 - BVerwG 1 D 30.03 - juris

Rn. 80, vom 8. Juni 2005 - BVerwG 1 D 3.04 - juris Rn. 27 und vom 7. Februar

2008 - BVerwG 1 D 4.07 -

BDO Nr. 13> ; Beschlüsse vom 13. Oktober 2005 a.a.O. Rn. 8, vom

28. Oktober 2008 - BVerwG 2 B 53.08 - juris Rn. 6 und vom 26. August 2009

- BVerwG 2 B 66.09 - juris Rn. 11).

Daran ist auch unter Berücksichtigung des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK festzu-

halten. Diese Vorschrift gewährleistet und konkretisiert das Recht jeder Person

auf ein faires Verfahren über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen An-

- 6 -

sprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche

Anklage. Sie benennt als Bestandteil des Fairnessgebots ausdrücklich das

Recht, dass über eine derartige Streitigkeit innerhalb angemessener Frist ver-

handelt wird. Daraus folgt ein Anspruch auf gerichtliche Entscheidung innerhalb

angemessener Zeit.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat den Anwen-

dungsbereich des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK nunmehr auch auf Disziplinarver-

fahren erstreckt. Danach liegt ein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK

vor, wenn das Disziplinarverfahren von seiner Einleitung durch den Dienstherrn

bis zum rechtskräftigen Abschluss unangemessen lang gedauert hat. Die An-

gemessenheit ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung

der Schwierigkeit des Falles, des Verhaltens des Beamten, der Vorgehenswei-

se der Behörden und Gerichte sowie der Bedeutung des Verfahrens für den

Beamten zu beantworten (EGMR, Urteil vom 16. Juli 2009 a.a.O.).

Eine unangemessen lange Verfahrensdauer im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1

EMRK hat jedoch nicht zur Folge, dass dem Betroffenen aus diesem Grund

eine Rechtsstellung eingeräumt werden muss, die im Widerspruch zu dem ent-

scheidungserheblichen innerstaatlichen materiellen Recht steht. Vielmehr kann

die unangemessene Verfahrensdauer für den Ausgang des zu lange dauernden

Rechtsstreits nur dann zugunsten des Betroffenen berücksichtigt werden, wenn

das innerstaatliche Recht dies vorsieht oder zulässt. Ob diese Möglichkeit be-

steht, ist durch die Auslegung der einschlägigen materiellrechtlichen Bestim-

mungen zu ermitteln.

Dies wird durch die Europäische Menschenrechtskonvention und die dazu er-

gangene Rechtsprechung des EGMR bestätigt. Stellt der EGMR eine Verlet-

zung des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK fest, billigt er dem Betroffenen eine billige

Entschädigung zu, wenn vollständige Wiedergutmachung nach innerstaatlichem

Recht nicht möglich ist (Art. 41 EMRK).

Im Übrigen hat der Bundesgesetzgeber die Rechtsfolgen eines Verstoßes ge-

gen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK wegen unangemessen langer Verfahrensdauer

- 7 -

inzwischen in §§ 198 ff. GVG eigenständig geregelt. Diese Bestimmungen gel-

ten nach § 173 Satz 2 VwGO auch für verwaltungsgerichtliche Verfahren (Art. 1

und Art. 8 des Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfah-

ren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren vom 24. November 2011

S. 2302>). In Fällen der gerügten unangemessen langen Verfahrensdauer be-

steht ein Anspruch auf angemessene Entschädigung, um die verzögerungsbe-

dingten Vermögensnachteile und immateriellen Folgen auszugleichen (§ 198

Abs. 1 und 2 GVG). Der Bundesgesetzgeber hat aber davon abgesehen, einen

inhaltlichen Bezug zwischen der unangemessenen Dauer des Verfahrens und

den geltend gemachten materiellrechtlichen Positionen herzustellen. Dies be-

legt, dass der unangemessen langen Dauer des Verfahrens Bedeutung für des-

sen Ausgang nur zukommen kann, wenn die die Berücksichtigung dieses Ge-

sichtspunkts dem einschlägigen materiellen Recht nicht widerspricht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, § 81 Abs. 4 HDG. Die

Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 52

Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG, § 82 Abs. 1 HDG.

Dr. Heitz Dr. von der Weiden Dr. Kenntner

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Beamtendisziplinarrecht

Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

HDG

§ 16 Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2

EMRK

Art. 6 Abs. 1 Satz 1

Stichworte:

Unerlaubtes Fernbleiben vom Dienst; Zweck der Disziplinarbefugnis; Verwir-

kung; Gesamtwürdigung der bemessungsrelevanten Umstände; Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit; Entfernung aus dem Beamtenverhältnis; endgültiger Ver-

trauensverlust; pflichtenmahnende Disziplinarmaßnahme; unangemessen lange

Verfahrensdauer als mildernder Umstand.

Leitsatz:

Von der disziplinarrechtlich gebotenen Entfernung aus dem Beamtenverhältnis

kann nicht deshalb abgesehen werden, weil das Disziplinarverfahren unange-

messen lange gedauert hat.

Beschluss des 2. Senats vom 16. Mai 2012 - BVerwG 2 B 3.12

I. VG Wiesbaden vom 12.08.2010 - Az.: VG 28 K 916/09.WI.D -

II. VGH Kassel vom 11.10.2011 - Az.: VGH 28 A 1975/10.D -