Urteil des BVerwG vom 30.12.2014
Beförderung, Zulage, Besoldung, Amt
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 B 26.14
OVG 3 A 857/13
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. Dezember 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden und Dr. Hartung
beschlossen:
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Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember
2013 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf die
Wertstufe bis zu 4 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Nichtzulassungsbeschwerde hat keinen Erfolg. Der von der Klägerin gel-
tend gemachte Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der
Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht vor.
Die Klägerin steht seit 1988 im Dienst der beklagten Stadt. Am 1. Juni 2006
wurde sie zur Städtischen Amtsrätin (Besoldungsgruppe A 12) und am 1. Janu-
ar 2013 zur Städtischen Oberamtsrätin (Besoldungsgruppe A 13) ernannt. Ihr
Dienstposten wird seit Mai 2010 mit der Besoldungsgruppe A 13 bewertet. In
den Jahren seit 2000 hatte die Beklagte keine genehmigte Haushaltssatzung.
Erstmals am 11. Juli 2012 für das Jahr 2012 ist wieder eine Haushaltssatzung
bekanntgegeben worden.
Den Antrag der Klägerin vom 24. Oktober 2011, ihr ab dem 19. Monat der
Wahrnehmung höher bewerteter Aufgaben eine Zulage nach § 46 BBesG zu
gewähren, lehnte die Beklagte ab, der Widerspruch der Klägerin war erfolglos.
Klage und Berufung der Klägerin sind erfolglos geblieben.
Das Oberverwaltungsgericht hat einen Anspruch der Klägerin auf die begehrte
Zulage für den Zeitraum vom 1. November 2011 bis zum 10. Juli 2012 verneint
und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die von § 46 BBesG gefor-
derten „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für eine Beförderung hätten im
streitgegenständlichen Zeitraum nicht vorgelegen. Es habe für die Klägerin kei-
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ne besetzbare Planstelle zur Verfügung gestanden, weil unter den Beschrän-
kungen der vorläufigen Haushaltsführung eine Beförderung von Beamten unzu-
lässig gewesen sei. Der Beförderung der Klägerin habe deshalb ein haushalts-
rechtliches Hindernis entgegengestanden.
Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache (§ 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.
Der Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung gemäß § 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass die Rechtssache eine konkrete, in dem
zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die bis-
lang höchstrichterlich nicht geklärt ist und im Interesse der Einheitlichkeit der
Rechtsprechung oder der Rechtsfortbildung der Klärung in einem Revisionsver-
fahren bedarf (stRspr, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 -
BVerwGE 13, 90 <91> = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18 S. 22 und vom
2. Februar 2011 - BVerwG 6 B 37.10 - NVwZ 2011, 507 Rn. 2). Eine Klärung
durch eine revisionsgerichtliche Entscheidung ist nach der ständigen Recht-
sprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts nicht erforderlich, wenn
sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Recht-
sprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpreta-
tion ohne Weiteres beantworten lässt (Beschluss vom 24. August 1999
- BVerwG 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270> = Buchholz 310 § 60 VwGO
Nr. 228 S. 13). So verhält es sich hier.
1. Die Frage,
ob für die Erfüllung der 18-monatigen Wartefrist des § 46
Abs. 1 BBesG auf das Amt im konkret-funktionellen Sinn
(Aufgaben des konkreten Dienstpostens) oder auf das
Amt im abstrakt-funktionellen Sinn abzustellen ist,
ist im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich. Die Erfüllung der 18-
monatigen Wartefrist durch die Klägerin ist - unabhängig von den in der vorste-
henden Frage angeführten Amtsbegriffen - zwischen den Beteiligten nicht im
Streit. Für die streitentscheidende Rechtsfrage, ob die haushaltsrechtlichen Vo-
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raussetzungen für die Beförderung der Klägerin vorlagen, ist die aufgeworfene
Frage ohne Belang.
2. Die Frage,
ob der Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung in
§ 18 BBesG a.F. und in analogen Landesbeamtengeset-
zen eine rechtliche Verpflichtung im Sinne des § 82 Abs. 1
Nr. 1 GO NRW ist, ob also das kommunale Haushalts-
recht den Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung
beeinflusst oder ob der Grundsatz der funktionsgerechten
Besoldung das kommunale Haushaltsrecht beeinflusst,
würde sich so umfassend, wie sie formuliert ist, in dem angestrebten Revisions-
verfahren nicht stellen und ist in dem hier streitgegenständlichen Umfang in der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt.
Streitgegenstand ist das Klagebegehren auf Zahlung einer Zulage nach § 46
BBesG für die Wahrnehmung einer gegenüber dem Statusamt höherwertigen
Tätigkeit. Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der am 31. August 2006 gelten-
den Fassung, die gemäß Art. 125a Abs. 1 GG für den hier relevanten Zeitraum
noch als Bundesrecht fortgalt, ist einem Beamten, dem die Aufgaben eines hö-
herwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach
18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage
zu zahlen, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahn-
rechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen.
§ 46 Abs. 1 BBesG macht also die Zulage für die Wahrnehmung der Aufgaben
eines höherwertigen Amtes u.a. vom Vorliegen der haushaltsrechtlichen Vo-
raussetzungen für die Übertragung dieses Amtes abhängig. Anders als bei an-
deren Zulagentatbeständen, bei denen die Wahrnehmung einer Tätigkeit als
solche bereits anspruchsbegründend ist, setzt die Zulage nach § 46 Abs. 1
BBesG zusätzlich voraus, dass u.a. die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen
für die Übertragung des höherwertigen Amtes, also der Beförderung vorliegen.
Damit ergibt sich bereits aus Wortlaut und Gesetzessystematik, dass nicht die
bloße Wahrnehmung der Aufgaben des höherwertigen Amtes ab einer be-
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stimmten Dauer anspruchsbegründend ist, sondern dass außerdem die haus-
haltsrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung vorliegen müssen.
Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwerti-
gen Amtes im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG sind erfüllt, wenn der Beförderung
des betreffenden Beamten kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegensteht.
Für seine Beförderung muss eine freie Planstelle der entsprechenden Wertig-
keit zur Verfügung stehen. Maßgeblich sind die einschlägigen Vorgaben des
jeweiligen Haushaltstitels des Haushaltsplans. Entscheidungen der Exekutive
sind hier nur von Bedeutung, wenn sie auf entsprechenden gesetzlichen Vor-
gaben oder Ermächtigungen beruhen, wie etwa „kw-Vermerke“ oder eine
Haushaltssperre. Haushaltsrechtliche Voraussetzungen im vorstehenden Sinne
sind z.B. auch die kommunalaufsichtsrechtlichen Vorschriften des Landesrechts
und darauf beruhende Verfügungen der Aufsichtsbehörden mit der Folge der
Einschränkung der gemeindlichen Haushaltsbefugnisse (sog. Nothaushalts-
recht). Dies hat der Senat vor kurzem ausdrücklich entschieden (Urteil vom
25. September 2014 - BVerwG 2 C 16.13 - Rn. 13, zur Veröffentlichung in
BVerwGE und Buchholz vorgesehen).
Daraus folgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen i.S.v. § 46 Abs. 1
BBesG nicht gegeben sind, wenn die betreffende Gemeinde dem Nothaushalts-
recht unterliegt und dieses die Begründung von Zahlungsverpflichtungen der
Kommune infolge der Beförderung eines Beamten ausschließt. Ein solcher Fall
liegt hier vor.
Das Oberverwaltungsgericht hat in Auslegung der einschlägigen Bestimmungen
des nordrhein-westfälischen Gemeindehaushaltsrechts (§§ 76, 79, 80 und 82
der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen) als irrevisiblem Lan-
desrecht angenommen, dass die Beklagte in dem fraglichen Zeitraum mangels
bekannt gemachter Haushaltssatzung den Beschränkungen der vorläufigen
Haushaltsführung unterlag und deshalb nur Aufwendungen entstehen lassen
durfte, zu denen sie rechtlich verpflichtet war.
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Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt,
dass die dem Beamten vom Dienstherrn zu gewährende Besoldung an das Amt
im statusrechtlichen Sinne anknüpft. Ebenso geklärt ist, dass das Leistungs-
prinzip nicht fordert, dass jegliche Aufgabenerfüllung, die über die amtsange-
messene Beschäftigung hinausgeht, auch finanziell honoriert wird (Urteil vom
28. April 2005 - BVerwG 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 12).
Allerdings steht die für die amtsgemäße Besoldung notwendige Entsprechung
von Amt im statusrechtlichen und Amt im funktionellen Sinne einer dauerhaften
Trennung von Amt und Funktion grundsätzlich entgegen (BVerfG, Beschluss
Die längerfristige oder gar dauerhafte Wahrnehmung der Aufgaben eines hö-
herwertigen (Status-)Amtes wird deshalb idealerweise durch eine Beförderung
honoriert; damit wird die Einheit von Statusamt und Funktionsamt - auf dem
höheren Niveau des Funktionsamtes - hergestellt. Kommt eine Beförderung
nicht in Betracht - etwa weil der Dienstposten nicht dauerhaft benötigt wird oder
weil die Anzahl der beförderungsreifen Inhaber höherwertiger Dienstposten die
Anzahl der verfügbaren Planstellen übersteigt und der fragliche Beamte in einer
Leistungskonkurrenz nicht zum Zuge kommen kann -, dann kann die Einheit
von Statusamt und Funktionsamt nur auf dem niedrigeren Niveau des Sta-
tusamtes des Beamten hergestellt werden. Im Übrigen bietet eine Zulage für die
Verwendung in einer gegenüber dem Statusamt höherwertigen Funktion einen
gewissen Ausgleich für die ausbleibende Beförderung trotz längerfristiger Ver-
wendung auf dem höherwertigen Dienstposten. Ob und mit welchen Vorausset-
zungen der Gesetzgeber eine solche Zulage vorsieht, unterfällt seinem - freilich
durch Art. 33 Abs. 5 GG begrenzten - Gestaltungsspielraum (zur Gestaltungs-
freiheit des Gesetzgebers im Besoldungsrecht vgl. Urteil vom 12. Dezember
2013 - BVerwG 2 C 49.11 - BVerwGE 148, 328 = Buchholz 245 LandesBesR
Nr. 3, jeweils Rn. 36 m.w.N.).
§ 46 BBesG ist deshalb Ausdruck des Grundsatzes funktionsgerechter Besol-
dung. So wie es Verfassungsrecht nicht gebietet, die Verwendungszulage nach
§ 46 BBesG auch im Fall der Verhinderungsvertretung zu gewähren (Urteil vom
28. April 2005 a.a.O. S. 12 f.), so verbietet es Verfassungsrecht nicht, dass die
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Zulagengewährung vom Vorliegen haushaltsrechtlicher Voraussetzungen ab-
hängig gemacht wird.
3. Wegen der Frage,
ob es mit dem Leistungsprinzip des Art. 33 Abs. 2 GG und
mit Art. 3 GG zu vereinbaren ist, dass § 18 BBesG für
gleichwertige Tätigkeiten eine unterschiedliche Besoldung
von drei und mehr Besoldungsstufen zulässt,
ist die Revision nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Denn die Frage bezieht sich, wie sich der
Begründung eindeutig entnehmen lässt, auf § 18 BBesG in der derzeit gelten-
den Fassung. § 18 BBesG ist letztmals durch das Gesetz zur Neuregelung der
Professorenbesoldung und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften
vom 11. Juni 2013 (BGBl I S. 1514) geändert worden. Für die Klägerin ist aber,
wie oben ausgeführt, gemäß Art. 125a Abs. 1 GG das Bundesbesoldungsge-
setz in der am 31. August 2006 geltenden Fassung maßgeblich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des
Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.
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