Urteil des BVerwG vom 21.06.2012

Gerichtshof für Menschenrechte, Innerdienstliche Weisung, Dienstliche Anordnung, Angemessene Frist

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 2 B 23.12

OVG 2 A 505/10

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 21. Juni 2012

durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. von der Weiden

und Dr. Kenntner

beschlossen:

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Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Urteil des Sächsischen Oberverwal-

tungsgerichts vom 20. Dezember 2011 wird zurückgewie-

sen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf

5 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die Nichtzulassungsbeschwerde kann keinen Erfolg haben. Aus der Beschwer-

debegründung ergibt sich nicht, dass der geltend gemachte Revisionszulas-

sungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1

VwGO vorliegt.

Der Kläger wurde mit Wirkung vom 1. September 2007 von der Regionalstelle

B. der Sächsischen … zur Regionalstelle L. umgesetzt. In beiden Dienststellen

war er als Leiter einer Abteilung tätig. Während des Berufungsverfahrens wurde

er an ein Ministerium des Beklagten versetzt.

Die zuletzt auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Umsetzung gerichtete Kla-

ge ist in beiden Vorinstanzen erfolglos geblieben. In dem Berufungsurteil heißt

es, Umsetzungen bedürften keiner speziellen gesetzlichen Grundlage. Die Be-

fugnis zu ihrer Anordnung folge aus der Organisationsgewalt des Dienstherrn;

die betroffenen Beamten müssten sie aufgrund der Weisungsgebundenheit be-

folgen. Umsetzungen seien von den Verwaltungsgerichten daraufhin zu über-

prüfen, ob ein dienstliches Interesse an der Änderung des Aufgabenbereichs

bestehe und der Dienstherr dieses Interesse ermessensfehlerfrei mit entgegen-

stehenden privaten Belangen des Beamten abgewogen habe.

Der Kläger wirft als rechtsgrundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2

Nr. 1 VwGO die Frage auf, ob eine Umsetzung einer speziellen gesetzlichen

Grundlage bedarf, wenn sie mit einer über das Einzugsgebiet des bisherigen

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Dienstortes hinausgehenden Ortsveränderung oder mit einer Verlagerung des

Dienstortes um mehr als 90 km Entfernung verbunden ist.

Die nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erforderliche Darlegung der grundsätzli-

chen Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt

voraus, dass der Beschwerdeführer aufzeigt, dass eine von ihm bezeichnete

Rechtsfrage sowohl im konkreten Fall entscheidungserheblich als auch allge-

mein klärungsbedürftig ist. Klärungsbedarf besteht, wenn die Rechtsfrage im

Interesse der Rechtseinheit oder der Rechtsfortbildung der Nachprüfung in ei-

nem Revisionsverfahren bedarf. Dies ist nicht der Fall, wenn sie durch die bun-

desgerichtliche Rechtsprechung bereits geklärt ist oder auf ihrer Grundlage oh-

ne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann (stRspr;

vgl. zuletzt Beschluss vom 24. Januar 2011 - BVerwG 2 B 2.11 - juris Rn. 4

= NVwZ-RR 2011, 329 Rn. 4

§ 15 NWLBG Nr. 9>).

Nach diesem Maßstab liegt auf der Hand, dass die vom Kläger aufgeworfenen

Fragen nicht klärungsbedürftig sind. Sie sind durch die Rechtsprechung von

Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht, die der Kläger in der Be-

schwerdebegründung selbst dargestellt hat, eindeutig geklärt. Danach sind Um-

setzungen Maßnahmen der Organisationsgewalt des Dienstherrn, die nicht dem

Vorbehalt des Parlamentsgesetzes unterfallen. Dies gilt unabhängig von den

Folgewirkungen für den betroffenen Beamten.

Eine Umsetzung stellt eine innerbehördliche Maßnahme dar, durch die der Auf-

gabenbereich eines Beamten geändert wird. Dessen Ämter im statusrechtlichen

und im abstrakt-funktionellen Sinn bleiben unberührt. Dem Beamten wird ein

anderer, bei seiner Beschäftigungsbehörde eingerichteter Dienstposten (Amt im

konkret-funktionellen Sinn) übertragen, der nach seiner Wertigkeit dem Amt des

Beamten im statusrechtlichen Sinn zugeordnet ist. Diese Änderung des Aufga-

benbereichs ist zwangsläufig mit einer Änderung des Dienstortes verbunden,

wenn alter und neuer Dienstposten bei verschiedenen Dienststellen der Be-

schäftigungsbehörde mit Sitz an verschiedenen Orten angesiedelt sind.

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Es ist allgemein anerkannt, dass die Berechtigung des Dienstherrn zur Vor-

nahme von Umsetzungen aus der Organisationsgewalt folgt. Bei der Umset-

zung handelt es sich um eine dienstliche Anordnung, der die betroffenen Beam-

ten aufgrund ihrer Weisungsgebundenheit Folge zu leisten haben (vgl. nunmehr

§ 35 Satz 2 BeamtStG). Umsetzungen müssen von einem dienstlichen Grund

getragen sein. Davon ausgehend hat der Dienstherr nach pflichtgemäßem Er-

messen zu entscheiden. Die tatsächlichen Auswirkungen der Umsetzung auf

den beruflichen Werdegang des Betroffenen oder dessen private Lebensfüh-

rung sind aus Fürsorgegründen bei den Ermessenserwägungen zu berücksich-

tigen. Der Dienstherr muss sowohl das dienstliche Interesse an der Umsetzung

als auch die entgegenstehenden Belange des Betroffenen mit der ihnen objek-

tiv zukommenden Bedeutung in die Abwägung einstellen und gewichten. Um-

setzungen sind nach § 114 Satz 1 VwGO von den Verwaltungsgerichten da-

raufhin zu überprüfen, ob der Dienstherr die das Ermessen einschränkenden

Rechtsgrundsätze beachtet hat (stRspr; vgl. grundlegend Urteile vom 22. Mai

1980 - BVerwG 2 C 30.78 - BVerwGE 60, 144 <146 ff.> = Buchholz 232 § 26

BBG Nr. 20 S. 28 ff. und vom 28. November 1991 - BVerwG 2 C 41.89 -

BVerwGE 89, 199 <200 ff.> = Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 34 S. 9 f.).

Grundsätzlich gilt, dass die dienstlichen Belange, die der Umsetzung zugrunde

liegen, umso gewichtiger sein müssen, je schwerer die Folgen einer Umsetzung

für den Beamten sind. Zu den nachteiligen Folgen für die private Lebensgestal-

tung kann insbesondere gehören, dass die Umsetzung mit einem Wechsel des

Dienstortes verbunden ist und der neue Dienstort wesentlich weiter von der

Wohnung des Beamten entfernt liegt oder wesentlich schwerer erreichbar ist als

der alte Dienstort.

Der Senat hat diese Rechtsprechung jüngst in dem Urteil vom 26. Mai 2011

- BVerwG 2 A 8.09 - (Buchholz 232 § 55 BBG Nr. 16 Rn. 19) wie folgt zusam-

mengefasst:

„Eine Umsetzung ist eine innerdienstliche Weisung, die im

Ermessen des Dienstherrn steht (Urteil vom 28. Februar

2008 - BVerwG 2 A 1.07 - NVwZ-RR 2008, 547 Rn. 25).

Sie kann grundsätzlich auf jeden sachlichen Grund ge-

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stützt werden. Die Ausübung des Ermessens wird be-

grenzt durch das Recht auf amtsangemessene Beschäfti-

gung oder eine Zusicherung. Daneben sind die Belange

des Betroffenen nach dem Grundsatz der Verhältnismä-

ßigkeit zu berücksichtigen (vgl. Urteile vom 23. Mai 2002

- BVerwG 2 A 5.01 - Buchholz 240 § 18 BBesG Nr. 27

S. 2 m.w.N. und vom 22. Mai 1980 - BVerwG 2 C 30.78 -

BVerwGE 60, 144 <151 ff.> = Buchholz 232 § 26 BBG

Nr. 20 S. 33 ff.; stRspr). Die Umsetzung ist ermessensfeh-

lerhaft, wenn sie auf sachwidrigen Gründen oder einer un-

zureichenden Abwägung betroffener Belange beruht. …“

Die für das Beamtenrecht zuständige Kammer des Zweiten Senats des Bun-

desverfassungsgerichts hat die dargestellten Rechtsgrundsätze mit Kammerbe-

schluss vom 30. Januar 2008 - 2 BvR 754/07 - (NVwZ 2008, 547) ausdrücklich

als verfassungskonform bestätigt. Danach sind spezielle gesetzliche Voraus-

setzungen für Umsetzungen unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Par-

lamentsgesetzes nicht geboten, weil die Ämter des Beamten im statusrechtli-

chen und im abstrakt-funktionellen Sinne nicht berührt werden. Der Beamte

werde auch auf dem neuen, durch die Umsetzung zugewiesenen Dienstposten

(Amt im konkret-funtionellen Sinn) amtsangemessen, d.h. entsprechend der

Wertigkeit seines Amtes im statusrechtlichen Sinn, beschäftigt. Die Notwendig-

keit einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung für Umsetzungen ergebe sich

auch nicht aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), weil Um-

setzungen lediglich die Modalitäten der Berufsausübung konkretisierten.

Das Oberverwaltungsgericht hat die sich aus der bundesgerichtlichen Recht-

sprechung ergebenden Rechtsgrundsätze auf den vorliegenden Fall angewandt

und insbesondere die Auswirkungen der Umsetzung auf die private Lebensfüh-

rung des Klägers zutreffend als hinnehmbar angesehen. Da der Kläger unge-

fähr in der Mitte zwischen B. und L. wohnt, ist die Entfernung zwischen Wohnort

und Dienstort im Wesentlichen gleich geblieben.

In Anbetracht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Rechtsgrundlagen

und Voraussetzungen von Umsetzungen hätte der Kläger zur Darlegung der

grundsätzlichen Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO neue, bis-

lang nicht berücksichtigte rechtliche Gesichtspunkte aufzeigen müssen, die An-

lass zu einem Überdenken der Frage des Gesetzesvorbehalts für Umsetzungen

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in einem Revisionsverfahren hätten geben können. Dies hat er jedoch nicht ge-

tan. Die vom Kläger angeführten Beispiele für die bereichsspezifische Geltung

des Vorbehalts des Parlamentsgesetzes im Beamtenrecht können nicht auf

Umsetzungen übertragen werden. Auch verkennt er den Bedeutungsgehalt des

Art. 33 Abs. 5 GG. Hierzu ist zu bemerken:

Mit dem Begriff des hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums im

Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG ist der überlieferte Kernbestand von Strukturprin-

zipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines

längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens während der Geltung der

Weimarer Reichsverfassung, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden ist.

Grundlegende Bedeutung und Anerkennung müssen kumulativ vorliegen. Er-

fasst werden nur Regelungen, die das Bild des Beamtentums in seiner über-

kommenen Gestalt und Funktion so prägen, dass ihre Beseitigung das Wesen

des Beamtentums antasten würde (stRspr des Bundesverfassungsgerichts, vgl.

nur Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 - BVerfGE 117, 330 <348 f.>; Be-

schluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <219 f.>).

Entgegen dem Vortrag des Klägers gibt es keinen allgemeinen hergebrachten

Grundsatz des Inhalts, dass alle Bereiche des Beamtenrechts einem allgemei-

nen Vorbehalt des Parlamentsgesetzes unterliegen. Dies wird gerade durch das

Rechtsinstitut der Umsetzung belegt: Es ist zu keiner Zeit in Frage gestellt wor-

den, dass die Voraussetzungen von Umsetzungen nicht gesetzlich festgelegt

sein müssen, diese Maßnahmen ihre Rechtsgrundlagen vielmehr in der Organi-

sationsgewalt des Dienstherrn und in der Pflicht der Beamten finden, dienstliche

Anordnungen zu befolgen. Umsetzungen sind stets ohne spezielle gesetzliche

Ermächtigung als zulässig angesehen worden (vgl. Urteile vom 22. Mai 1980

a.a.O. und vom 28. November 1991 a.a.O.).

Daher kann der Kläger nichts aus dem bereichsspezifischen hergebrachten

Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG herleiten, dass Besoldungsleistun-

gen nur gewährt werden dürfen, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen

sind (sog. besoldungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt; vgl. zuletzt Urteil vom

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27. Mai 2010 - BVerwG 2 C 33.09 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 117

= NVwZ-RR 2010, 647 ).

Neuere Entscheidungen von Verwaltungsgerichten, die sich gegen die aus-

nahmslose Geltung des Streikverbots für Beamte aussprechen, sind für die hier

aufgeworfenen Fragen zu den Rechtsgrundlagen von Umsetzungen ohne jede

Bedeutung. Im Übrigen verkennt der Kläger, dass dem Streikverbot als einem

hergebrachten Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG Verfassungsrang

zukommt (BVerfG, Beschlüsse vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 1/52, 46/52 -

BVerfGE 8, 1 <17> und vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039/75, 1045/75 -

BVerfGE 44, 249 <264>; BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1980 - BVerwG 1 D

86.79 - BVerwGE 73, 97 <102 f.>). Die vom Kläger angeführten Entscheidun-

gen betreffen nur die Frage des Verhältnisses dieses hergebrachten Grundsat-

zes mit Art. 11 EMRK in der Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof für

Menschenrechte (vgl. EGMR, Urteil vom 21. April 2009 - 68959/01 - NZA 2010,

1423).

Auch ist nicht ersichtlich, dass die vom Kläger genannten verfassungsrechtlich

fundierten Gesetzesvorbehalte für spezielle Bereiche des Beamtenrechts für die

Beurteilung der Rechtsgrundlagen von Umsetzungen von Bedeutung sein könn-

ten:

Der beihilferechtliche Gesetzesvorbehalt beruht auf der Besonderheit, dass die

Beihilfegewährung in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Alimentation

steht, die ihrerseits einem Gesetzesvorbehalt unterliegt. Er soll verhindern, dass

die Exekutive das gesetzlich festgelegte Niveau von Besoldung und Versorgung

durch Änderungen des Beihilferechts unter Ausschluss des parlamentarischen

Gesetzgebers in beachtlichem Umfang absenken kann (Urteil vom 17. Juni

2004 - BVerwG 2 C 50.02 - BVerwGE 121, 103 <106 f.> = Buchholz 232 § 79

BBG Nr. 123 S. 12 f.).

Der Gesetzesvorbehalt für ein an Lehrer gerichtetes Verbot, im Unterricht an

öffentlichen Schulen religiös motivierte Kleidungsstücke zu tragen, hat seinen

Grund darin, dass ein derartiges Verhalten widerstreitende Grundrechtspositio-

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nen von Lehrern, Schülern und Eltern berührt (BVerfG, Urteil vom 24. Septem-

ber 2003 - 2 BvR 1436/02 - BVerfGE 108, 282 <297 ff.>; vgl. auch BVerwG, Ur-

teil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 2 C 45.03 - BVerwGE 121, 140 <144 f.>

= Buchholz 237.0 § 9 BaWüLBG Nr. 1 S. 4 f.). Eine derartige grundrechtliche

Konfliktlage besteht bei Umsetzungen gerade nicht (vgl. BVerfG, Kammerbe-

schluss vom 30. Januar 2008 a.a.O.).

Schließlich sei darauf hingewiesen, dass die Statuierung eines Gesetzesvorbe-

halts der vorliegenden Feststellungsklage nicht zum Erfolg verhelfen könnte. In

diesem Fall wäre dem Gesetzgeber eine angemessene Frist für sein Tätigwer-

den einzuräumen. In der Übergangszeit wären Umsetzungen, so auch diejenige

des Klägers, weiterhin nach den allgemein anerkannten Maßstäben zu beurtei-

len (vgl. Urteile vom 17. Juni 2004 a.a.O. S. 111 f. bzw. S. 14 f. und vom

26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 2.07 - BVerwGE 131, 234 = Buchholz 270 § 6 BhV

Nr. 17 ).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des

Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52

Abs. 2 GKG.

Dr. Heitz Dr. von der Weiden Dr. Kenntner

Sachgebiet:

BVerwGE: nein

Allgemeines Beamtenrecht

Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

Art. 33 Abs. 5

BeamtStG

§ 35 Satz 2

Stichworte:

Umsetzung; Umsetzungsermessen; dienstlicher Grund; Fürsorgepflicht; Geset-

zesvorbehalt; Organisationsgewalt; Weisungsgebundenheit; Amt im stausrecht-

lichen Sinne; Amt im abstrakt-funktionellen Sinne; Amt im konkret-funktionellen

Sinne; hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums.

Leitsatz:

Eine spezielle gesetzliche Grundlage für Umsetzungen ist auch dann nicht er-

forderlich, wenn sie mit einem Wechsel des Dienstortes verbunden sind.

Die Umsetzung steht im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, der die

zugrunde liegenden dienstlichen Belange mit den Folgen für den beruflichen

Werdegang und die private Lebensführung des Betroffenen abwägen muss.

Beschluss des 2. Senats vom 21. Juni 2012 - BVerwG 2 B 23.12

I. VG Dresden vom 26. September 2008 - Az.: VG 11 K 210/08 -

II. OVG Bautzen vom 20. Dezember 2011 - Az.: OVG 2 A 505/10 -