Urteil des BVerwG, Az. 2 B 23.12

Gerichtshof für Menschenrechte, Innerdienstliche Weisung, Dienstliche Anordnung, Angemessene Frist
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 B 23.12
OVG 2 A 505/10
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 21. Juni 2012
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. von der Weiden
und Dr. Kenntner
beschlossen:
- 2 -
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Sächsischen Oberverwal-
tungsgerichts vom 20. Dezember 2011 wird zurückgewie-
sen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf
5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Nichtzulassungsbeschwerde kann keinen Erfolg haben. Aus der Beschwer-
debegründung ergibt sich nicht, dass der geltend gemachte Revisionszulas-
sungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO vorliegt.
Der Kläger wurde mit Wirkung vom 1. September 2007 von der Regionalstelle
B. der Sächsischen … zur Regionalstelle L. umgesetzt. In beiden Dienststellen
war er als Leiter einer Abteilung tätig. Während des Berufungsverfahrens wurde
er an ein Ministerium des Beklagten versetzt.
Die zuletzt auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Umsetzung gerichtete Kla-
ge ist in beiden Vorinstanzen erfolglos geblieben. In dem Berufungsurteil heißt
es, Umsetzungen bedürften keiner speziellen gesetzlichen Grundlage. Die Be-
fugnis zu ihrer Anordnung folge aus der Organisationsgewalt des Dienstherrn;
die betroffenen Beamten müssten sie aufgrund der Weisungsgebundenheit be-
folgen. Umsetzungen seien von den Verwaltungsgerichten daraufhin zu über-
prüfen, ob ein dienstliches Interesse an der Änderung des Aufgabenbereichs
bestehe und der Dienstherr dieses Interesse ermessensfehlerfrei mit entgegen-
stehenden privaten Belangen des Beamten abgewogen habe.
Der Kläger wirft als rechtsgrundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO die Frage auf, ob eine Umsetzung einer speziellen gesetzlichen
Grundlage bedarf, wenn sie mit einer über das Einzugsgebiet des bisherigen
1
2
3
4
- 3 -
Dienstortes hinausgehenden Ortsveränderung oder mit einer Verlagerung des
Dienstortes um mehr als 90 km Entfernung verbunden ist.
Die nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erforderliche Darlegung der grundsätzli-
chen Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt
voraus, dass der Beschwerdeführer aufzeigt, dass eine von ihm bezeichnete
Rechtsfrage sowohl im konkreten Fall entscheidungserheblich als auch allge-
mein klärungsbedürftig ist. Klärungsbedarf besteht, wenn die Rechtsfrage im
Interesse der Rechtseinheit oder der Rechtsfortbildung der Nachprüfung in ei-
nem Revisionsverfahren bedarf. Dies ist nicht der Fall, wenn sie durch die bun-
desgerichtliche Rechtsprechung bereits geklärt ist oder auf ihrer Grundlage oh-
ne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann (stRspr;
vgl. zuletzt Beschluss vom 24. Januar 2011 - BVerwG 2 B 2.11 - juris Rn. 4
= NVwZ-RR 2011, 329 Rn. 4
§ 15 NWLBG Nr. 9>).
Nach diesem Maßstab liegt auf der Hand, dass die vom Kläger aufgeworfenen
Fragen nicht klärungsbedürftig sind. Sie sind durch die Rechtsprechung von
Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht, die der Kläger in der Be-
schwerdebegründung selbst dargestellt hat, eindeutig geklärt. Danach sind Um-
setzungen Maßnahmen der Organisationsgewalt des Dienstherrn, die nicht dem
Vorbehalt des Parlamentsgesetzes unterfallen. Dies gilt unabhängig von den
Folgewirkungen für den betroffenen Beamten.
Eine Umsetzung stellt eine innerbehördliche Maßnahme dar, durch die der Auf-
gabenbereich eines Beamten geändert wird. Dessen Ämter im statusrechtlichen
und im abstrakt-funktionellen Sinn bleiben unberührt. Dem Beamten wird ein
anderer, bei seiner Beschäftigungsbehörde eingerichteter Dienstposten (Amt im
konkret-funktionellen Sinn) übertragen, der nach seiner Wertigkeit dem Amt des
Beamten im statusrechtlichen Sinn zugeordnet ist. Diese Änderung des Aufga-
benbereichs ist zwangsläufig mit einer Änderung des Dienstortes verbunden,
wenn alter und neuer Dienstposten bei verschiedenen Dienststellen der Be-
schäftigungsbehörde mit Sitz an verschiedenen Orten angesiedelt sind.
5
6
7
- 4 -
Es ist allgemein anerkannt, dass die Berechtigung des Dienstherrn zur Vor-
nahme von Umsetzungen aus der Organisationsgewalt folgt. Bei der Umset-
zung handelt es sich um eine dienstliche Anordnung, der die betroffenen Beam-
ten aufgrund ihrer Weisungsgebundenheit Folge zu leisten haben (vgl. nunmehr
§ 35 Satz 2 BeamtStG). Umsetzungen müssen von einem dienstlichen Grund
getragen sein. Davon ausgehend hat der Dienstherr nach pflichtgemäßem Er-
messen zu entscheiden. Die tatsächlichen Auswirkungen der Umsetzung auf
den beruflichen Werdegang des Betroffenen oder dessen private Lebensfüh-
rung sind aus Fürsorgegründen bei den Ermessenserwägungen zu berücksich-
tigen. Der Dienstherr muss sowohl das dienstliche Interesse an der Umsetzung
als auch die entgegenstehenden Belange des Betroffenen mit der ihnen objek-
tiv zukommenden Bedeutung in die Abwägung einstellen und gewichten. Um-
setzungen sind nach § 114 Satz 1 VwGO von den Verwaltungsgerichten da-
raufhin zu überprüfen, ob der Dienstherr die das Ermessen einschränkenden
Rechtsgrundsätze beachtet hat (stRspr; vgl. grundlegend Urteile vom 22. Mai
1980 - BVerwG 2 C 30.78 - BVerwGE 60, 144 <146 ff.> = Buchholz 232 § 26
BBG Nr. 20 S. 28 ff. und vom 28. November 1991 - BVerwG 2 C 41.89 -
BVerwGE 89, 199 <200 ff.> = Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 34 S. 9 f.).
Grundsätzlich gilt, dass die dienstlichen Belange, die der Umsetzung zugrunde
liegen, umso gewichtiger sein müssen, je schwerer die Folgen einer Umsetzung
für den Beamten sind. Zu den nachteiligen Folgen für die private Lebensgestal-
tung kann insbesondere gehören, dass die Umsetzung mit einem Wechsel des
Dienstortes verbunden ist und der neue Dienstort wesentlich weiter von der
Wohnung des Beamten entfernt liegt oder wesentlich schwerer erreichbar ist als
der alte Dienstort.
Der Senat hat diese Rechtsprechung jüngst in dem Urteil vom 26. Mai 2011
- BVerwG 2 A 8.09 - (Buchholz 232 § 55 BBG Nr. 16 Rn. 19) wie folgt zusam-
mengefasst:
„Eine Umsetzung ist eine innerdienstliche Weisung, die im
Ermessen des Dienstherrn steht (Urteil vom 28. Februar
2008 - BVerwG 2 A 1.07 - NVwZ-RR 2008, 547 Rn. 25).
Sie kann grundsätzlich auf jeden sachlichen Grund ge-
8
9
10
- 5 -
stützt werden. Die Ausübung des Ermessens wird be-
grenzt durch das Recht auf amtsangemessene Beschäfti-
gung oder eine Zusicherung. Daneben sind die Belange
des Betroffenen nach dem Grundsatz der Verhältnismä-
ßigkeit zu berücksichtigen (vgl. Urteile vom 23. Mai 2002
- BVerwG 2 A 5.01 - Buchholz 240 § 18 BBesG Nr. 27
S. 2 m.w.N. und vom 22. Mai 1980 - BVerwG 2 C 30.78 -
BVerwGE 60, 144 <151 ff.> = Buchholz 232 § 26 BBG
Nr. 20 S. 33 ff.; stRspr). Die Umsetzung ist ermessensfeh-
lerhaft, wenn sie auf sachwidrigen Gründen oder einer un-
zureichenden Abwägung betroffener Belange beruht. …“
Die für das Beamtenrecht zuständige Kammer des Zweiten Senats des Bun-
desverfassungsgerichts hat die dargestellten Rechtsgrundsätze mit Kammerbe-
schluss vom 30. Januar 2008 - 2 BvR 754/07 - (NVwZ 2008, 547) ausdrücklich
als verfassungskonform bestätigt. Danach sind spezielle gesetzliche Voraus-
setzungen für Umsetzungen unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Par-
lamentsgesetzes nicht geboten, weil die Ämter des Beamten im statusrechtli-
chen und im abstrakt-funktionellen Sinne nicht berührt werden. Der Beamte
werde auch auf dem neuen, durch die Umsetzung zugewiesenen Dienstposten
(Amt im konkret-funtionellen Sinn) amtsangemessen, d.h. entsprechend der
Wertigkeit seines Amtes im statusrechtlichen Sinn, beschäftigt. Die Notwendig-
keit einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung für Umsetzungen ergebe sich
auch nicht aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), weil Um-
setzungen lediglich die Modalitäten der Berufsausübung konkretisierten.
Das Oberverwaltungsgericht hat die sich aus der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung ergebenden Rechtsgrundsätze auf den vorliegenden Fall angewandt
und insbesondere die Auswirkungen der Umsetzung auf die private Lebensfüh-
rung des Klägers zutreffend als hinnehmbar angesehen. Da der Kläger unge-
fähr in der Mitte zwischen B. und L. wohnt, ist die Entfernung zwischen Wohnort
und Dienstort im Wesentlichen gleich geblieben.
In Anbetracht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Rechtsgrundlagen
und Voraussetzungen von Umsetzungen hätte der Kläger zur Darlegung der
grundsätzlichen Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO neue, bis-
lang nicht berücksichtigte rechtliche Gesichtspunkte aufzeigen müssen, die An-
lass zu einem Überdenken der Frage des Gesetzesvorbehalts für Umsetzungen
11
12
13
- 6 -
in einem Revisionsverfahren hätten geben können. Dies hat er jedoch nicht ge-
tan. Die vom Kläger angeführten Beispiele für die bereichsspezifische Geltung
des Vorbehalts des Parlamentsgesetzes im Beamtenrecht können nicht auf
Umsetzungen übertragen werden. Auch verkennt er den Bedeutungsgehalt des
Art. 33 Abs. 5 GG. Hierzu ist zu bemerken:
Mit dem Begriff des hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums im
Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG ist der überlieferte Kernbestand von Strukturprin-
zipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines
längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens während der Geltung der
Weimarer Reichsverfassung, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden ist.
Grundlegende Bedeutung und Anerkennung müssen kumulativ vorliegen. Er-
fasst werden nur Regelungen, die das Bild des Beamtentums in seiner über-
kommenen Gestalt und Funktion so prägen, dass ihre Beseitigung das Wesen
des Beamtentums antasten würde (stRspr des Bundesverfassungsgerichts, vgl.
nur Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 - BVerfGE 117, 330 <348 f.>; Be-
schluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <219 f.>).
Entgegen dem Vortrag des Klägers gibt es keinen allgemeinen hergebrachten
Grundsatz des Inhalts, dass alle Bereiche des Beamtenrechts einem allgemei-
nen Vorbehalt des Parlamentsgesetzes unterliegen. Dies wird gerade durch das
Rechtsinstitut der Umsetzung belegt: Es ist zu keiner Zeit in Frage gestellt wor-
den, dass die Voraussetzungen von Umsetzungen nicht gesetzlich festgelegt
sein müssen, diese Maßnahmen ihre Rechtsgrundlagen vielmehr in der Organi-
sationsgewalt des Dienstherrn und in der Pflicht der Beamten finden, dienstliche
Anordnungen zu befolgen. Umsetzungen sind stets ohne spezielle gesetzliche
Ermächtigung als zulässig angesehen worden (vgl. Urteile vom 22. Mai 1980
a.a.O. und vom 28. November 1991 a.a.O.).
Daher kann der Kläger nichts aus dem bereichsspezifischen hergebrachten
Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG herleiten, dass Besoldungsleistun-
gen nur gewährt werden dürfen, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen
sind (sog. besoldungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt; vgl. zuletzt Urteil vom
14
15
16
- 7 -
27. Mai 2010 - BVerwG 2 C 33.09 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 117
= NVwZ-RR 2010, 647 ).
Neuere Entscheidungen von Verwaltungsgerichten, die sich gegen die aus-
nahmslose Geltung des Streikverbots für Beamte aussprechen, sind für die hier
aufgeworfenen Fragen zu den Rechtsgrundlagen von Umsetzungen ohne jede
Bedeutung. Im Übrigen verkennt der Kläger, dass dem Streikverbot als einem
hergebrachten Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG Verfassungsrang
zukommt (BVerfG, Beschlüsse vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 1/52, 46/52 -
BVerfGE 8, 1 <17> und vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039/75, 1045/75 -
BVerfGE 44, 249 <264>; BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1980 - BVerwG 1 D
86.79 - BVerwGE 73, 97 <102 f.>). Die vom Kläger angeführten Entscheidun-
gen betreffen nur die Frage des Verhältnisses dieses hergebrachten Grundsat-
zes mit Art. 11 EMRK in der Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte (vgl. EGMR, Urteil vom 21. April 2009 - 68959/01 - NZA 2010,
1423).
Auch ist nicht ersichtlich, dass die vom Kläger genannten verfassungsrechtlich
fundierten Gesetzesvorbehalte für spezielle Bereiche des Beamtenrechts für die
Beurteilung der Rechtsgrundlagen von Umsetzungen von Bedeutung sein könn-
ten:
Der beihilferechtliche Gesetzesvorbehalt beruht auf der Besonderheit, dass die
Beihilfegewährung in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Alimentation
steht, die ihrerseits einem Gesetzesvorbehalt unterliegt. Er soll verhindern, dass
die Exekutive das gesetzlich festgelegte Niveau von Besoldung und Versorgung
durch Änderungen des Beihilferechts unter Ausschluss des parlamentarischen
Gesetzgebers in beachtlichem Umfang absenken kann (Urteil vom 17. Juni
2004 - BVerwG 2 C 50.02 - BVerwGE 121, 103 <106 f.> = Buchholz 232 § 79
BBG Nr. 123 S. 12 f.).
Der Gesetzesvorbehalt für ein an Lehrer gerichtetes Verbot, im Unterricht an
öffentlichen Schulen religiös motivierte Kleidungsstücke zu tragen, hat seinen
Grund darin, dass ein derartiges Verhalten widerstreitende Grundrechtspositio-
17
18
19
20
- 8 -
nen von Lehrern, Schülern und Eltern berührt (BVerfG, Urteil vom 24. Septem-
ber 2003 - 2 BvR 1436/02 - BVerfGE 108, 282 <297 ff.>; vgl. auch BVerwG, Ur-
teil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 2 C 45.03 - BVerwGE 121, 140 <144 f.>
= Buchholz 237.0 § 9 BaWüLBG Nr. 1 S. 4 f.). Eine derartige grundrechtliche
Konfliktlage besteht bei Umsetzungen gerade nicht (vgl. BVerfG, Kammerbe-
schluss vom 30. Januar 2008 a.a.O.).
Schließlich sei darauf hingewiesen, dass die Statuierung eines Gesetzesvorbe-
halts der vorliegenden Feststellungsklage nicht zum Erfolg verhelfen könnte. In
diesem Fall wäre dem Gesetzgeber eine angemessene Frist für sein Tätigwer-
den einzuräumen. In der Übergangszeit wären Umsetzungen, so auch diejenige
des Klägers, weiterhin nach den allgemein anerkannten Maßstäben zu beurtei-
len (vgl. Urteile vom 17. Juni 2004 a.a.O. S. 111 f. bzw. S. 14 f. und vom
26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 2.07 - BVerwGE 131, 234 = Buchholz 270 § 6 BhV
Nr. 17 ).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des
Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52
Abs. 2 GKG.
Dr. Heitz Dr. von der Weiden Dr. Kenntner
21
22
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Allgemeines Beamtenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 33 Abs. 5
BeamtStG
§ 35 Satz 2
Stichworte:
Umsetzung; Umsetzungsermessen; dienstlicher Grund; Fürsorgepflicht; Geset-
zesvorbehalt; Organisationsgewalt; Weisungsgebundenheit; Amt im stausrecht-
lichen Sinne; Amt im abstrakt-funktionellen Sinne; Amt im konkret-funktionellen
Sinne; hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums.
Leitsatz:
Eine spezielle gesetzliche Grundlage für Umsetzungen ist auch dann nicht er-
forderlich, wenn sie mit einem Wechsel des Dienstortes verbunden sind.
Die Umsetzung steht im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, der die
zugrunde liegenden dienstlichen Belange mit den Folgen für den beruflichen
Werdegang und die private Lebensführung des Betroffenen abwägen muss.
Beschluss des 2. Senats vom 21. Juni 2012 - BVerwG 2 B 23.12
I. VG Dresden vom 26. September 2008 - Az.: VG 11 K 210/08 -
II. OVG Bautzen vom 20. Dezember 2011 - Az.: OVG 2 A 505/10 -