Urteil des BVerwG, Az. 2 B 15.11

Einheit, Kriminalität, Erfüllung, Aufgabenbereich
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 B 15.11
OVG 1 A 1926/09
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. Juni 2011
durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und den Richter
am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski
beschlossen:
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Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. November
2010 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 7 200 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde des Klägers kann keinen Erfolg haben. Der geltend gemachte
Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO liegt nicht vor.
Der Kläger ist Polizeibeamter; er gehört seit Oktober 2005 einer Mobilen Fahn-
dungseinheit der Bundespolizei (MFE) an. Aufgrund dieser Verwendung erhält
er seit dem 1. Januar 2008 zusätzlich zu der sog. Polizeizulage eine Erschwer-
niszulage in Höhe von 150 € monatlich nach § 22 der Erschwerniszulagenver-
ordnung - EZulV -. Der Kläger sieht sich gleichheitswidrig gegenüber denjeni-
gen Polizeibeamten benachteiligt, die in einem Mobilen Einsatzkommando des
Bundeskriminalamts (MEK) oder im Zollfahndungsdienst in einer Observations-
einheit Zoll (OEZ) Dienst tun. Diese Beamten erhielten bereits vor dem 1. Janu-
ar 2008 eine Erschwerniszulage, die mit Wirkung ab diesem Tag auf 300 € mo-
natlich angehoben wurde.
Die Klage mit dem Antrag festzustellen, dass der Kläger durch die einschlägi-
gen Regelungen des § 22 EZulV in den maßgebenden Fassungen vom 21. Ja-
nuar 2003 (BGBl I S. 90) und vom 3. Juni 2008 (BGBl I S. 970) in seinem Recht
aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt wird, ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben.
In dem Berufungsurteil hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, die Besol-
dungsdifferenz sei sachlich gerechtfertigt, weil die Angehörigen einer MEK oder
OEZ bei der gebotenen typisierenden Vergleichsbetrachtung der Aufgabenbe-
reiche und Einsatzbedingungen höheren Gefährdungen und Belastungen aus-
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gesetzt seien als die Angehörigen einer MFE. Das höhere Gefährdungspotenti-
al folge aus dem schwerpunktmäßigen Einsatz im Bereich der organisierten
Kriminalität und aus der Befugnis, Festnahmen vorzunehmen. Dagegen seien
die MFE vorrangig mit Observationsaufgaben betraut. Der größere räumliche
Einsatzbereich und die ungünstigeren Einsatzzeiten führten typischerweise zu
höheren Belastungen der Angehörigen von MEK und OEZ. Überbeanspruchun-
gen der Angehörigen der MFE, die sich aus deren unzureichender Personal-
ausstattung ergäben, seien nicht zu berücksichtigen. Auch setze die Tätigkeit in
MEK und OEZ eine besondere Aus- und Fortbildung voraus, während für die
Aufnahme einer Tätigkeit in einer MFE die Laufbahnausbildung ausreiche.
Der Kläger wirft als rechtsgrundsätzlich bedeutsam die Frage auf, ob die Auf-
gabenprofile und Einsatzbedingungen der in Rede stehenden Einheiten die Un-
gleichbehandlung bei der Gewährung der Erschwerniszulage nach § 22 EZulV
rechtfertigen können. Der Dienst in einer MFE sei mit wiederkehrenden typi-
schen Erschwernissen verbunden, die mit denjenigen des Dienstes in MEK und
OEZ durchaus vergleichbar seien. Auch die Mitglieder der MFE absolvierten
Einsätze im Bereich der organisierten Kriminalität und nähmen Festnahmen
vor. Auch würden sie bundesweit eingesetzt. Ein regelmäßiger Tagesdienst
komme selten vor; von den Vorgaben der Arbeitszeitverordnung würde in er-
heblichem Umfang kurzfristig abgewichen.
Die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass die Rechtssache eine konkrete in dem zu ent-
scheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Inte-
resse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Rechtsfortbildung in ei-
nem Revisionsverfahren geklärt werden muss (Beschluss vom 2. Oktober 1961
- BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> = Buchholz 310 § 132 VwGO
Nr. 18 S. 21 f.; stRspr). Der erforderliche allgemeine Klärungsbedarf besteht
nicht, wenn die von der Beschwerde aufgeworfene Rechtsfrage aufgrund der
Rechtsprechung von Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht ohne
Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann. Danach
kommt die Revisionszulassung hier nicht in Betracht. Der Kläger zeigt nicht auf,
dass die Entscheidung im vorliegenden Fall eine weitere, über die bisherigen
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Erkenntnisse hinausgehende Klärung des Bedeutungsgehalts des Art. 3 Abs. 1
GG im Bereich des Besoldungsrechts erforderlich macht.
Der allgemeine Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich
Gleiches gleich, wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es bleibt dem
Normgeber überlassen, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzierungs-
merkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung an-
knüpft. Die Gleichbehandlung von Sachverhalten ist erst dann geboten, wenn
eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise ergibt, dass
zwischen ihnen keine Unterschiede bestehen, die nach Art und Gewicht eine
Ungleichbehandlung rechtfertigen können. Dies setzt voraus, dass sich im Hin-
blick auf die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs ein vernünftiger,
einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung nicht finden lässt. Im Bereich
des Besoldungsrechts hat der Gesetzgeber bei der Gewichtung der Differenzie-
rungsmerkmale für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung einen verhältnismä-
ßig weiten Gestaltungsspielraum, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den
tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen
darf. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Regelungen des Besoldungsrechts
zwangsläufig generalisieren und typisieren müssen. Die sich daraus ergeben-
den Unebenheiten und Härten müssen hingenommen werden, sofern sich für
die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt (stRspr; vgl. nur
BVerfG, Beschlüsse vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310 <320>
und vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 - BVerfGE 110, 353 <364 f.>; BVerwG, Ur-
teil vom 1. September 2005 - BVerwG 2 C 24.04 - Buchholz 240 § 40 BBesG
Nr. 33 Rn. 22 m.w.N.).
Demzufolge verstoßen Unterschiede bei der Gewährung von Funktionszulagen
nur dann gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn die Auswahl der Differenzierungs-
merkmale oder deren Gewichtung sich als erkennbar sachwidrig erweist. Diffe-
renzierungen, die an den Schwerpunkt, d.h. den hauptsächlichen Aufgabenbe-
reich dienstlicher Tätigkeiten anknüpfen, sind regelmäßig mit Art. 3 Abs. 1 GG
vereinbar, wenn die Anknüpfung an dieses Merkmal vom Zweck der Zulagere-
gelung gedeckt ist und die Gewichtung nicht erkennbar sachwidrig ist (vgl.
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BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Dezember 2008 - 2 BvR 380/08 - NVwZ
2009, 447).
Danach bedarf es keines Revisionsverfahrens, um festzustellen, dass die vom
Kläger gerügte Ungleichbehandlung bei der Gewährung der Erschwerniszulage
nach § 22 EZulV auf der Grundlage der nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden,
weil nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des
Oberverwaltungsgerichts nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Die Entschei-
dung des Verordnungsgebers, die Zulagegewährung an den Gefährdungen und
Belastungen auszurichten, die sich generell aus den typischen Aufgabenprofi-
len und Einsatzbedingungen bestimmter Polizei- und Zolleinheiten ergeben,
entspricht dem Zweck der Verordnungsermächtigung des § 47 Satz 1 BBesG.
In Bezug auf diese Merkmale bestehen nach den tatsächlichen Feststellungen
des Oberverwaltungsgerichts Unterschiede zwischen MEK und OEZ einerseits,
MFE andererseits, deren Gewicht die Ungleichbehandlung bei der Zulagege-
währung als sachgerecht erscheinen lässt. Der vom Kläger beanstandeten Be-
soldungsdifferenz liegen keine erkennbar sachwidrigen Erwägungen zugrunde.
Nach § 47 Satz 1 BBesG dürfen Erschwerniszulagen durch Rechtsverordnung
gewährt werden, um besondere, bei der Bewertung des Amtes nicht berück-
sichtigte Erschwernisse abzugelten. Dementsprechend hat die Bundesregie-
rung als Verordnungsgeber die Gewährung der Erschwerniszulage von zwei
Voraussetzungen abhängig gemacht: Zum einen müssen die Beamten einen
Anspruch auf die Stellenzulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bun-
desbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes - Vorbe-
merkungen - (sog. Polizeizulage) haben. Zum anderen müssen sie für besonde-
re Einsätze verwendet werden (§ 22 Abs. 1 EZulV). Die Erschwerniszulage wird
zusätzlich zu der Polizeizulage gezahlt; eine Anrechnung findet nicht statt (§ 22
Abs. 3 Satz 1 und 2 EZulV).
Stellenzulagen wie die Polizeizulage stehen Beamten für die Dauer der Wahr-
nehmung einer herausgehobenen Funktion zu (§ 42 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3
Satz 1 BBesG). Herausgehoben sind Funktionen wegen der für ihre Wahrneh-
mung zusätzlich zu erfüllenden Anforderungen, die von der allgemeinen Ämter-
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bewertung nicht erfasst werden. Die Polizeizulage dient der Abgeltung der he-
rausgehobenen Anforderungen, die mit der Erfüllung vollzugspolizeilicher Auf-
gaben regelmäßig verbunden sind. Dessen Besonderheiten bestehen typi-
scherweise darin, dass die Beamten in schwierigen Situationen unter physi-
scher und psychischer Belastung schnell verantwortliche, möglicherweise ein-
schneidende Maßnahmen treffen und bereit sein müssen, in Erfüllung der über-
tragenen Aufgaben notfalls Leben und Gesundheit einzusetzen. Der Gesetzge-
ber hat in Nr. 9 der Vorbemerkungen abschließend entschieden, bei welchen
vollzugspolizeilichen Verwendungen er diese Besonderheiten für gegeben hält
(Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 1.08 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 32
Rn. 10 f.).
Die normative Verknüpfung der Erschwerniszulage nach § 22 EZulV mit der
Polizeizulage entspricht dem Zweck der Verordnungsermächtigungen in § 42
Abs. 1 Satz 1 und § 47 Satz 1 BBesG. Beide Zulagen sollen gleichgeartete be-
sondere Erschwernisse der Dienstausübung abgelten. Die Polizeizulage wird
grundsätzlich für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben gewährt; sie
trägt den besonderen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes Rechnung.
Da die Erschwerniszulage nach § 22 EZulV die Polizeizulage aufstockt, setzt
ihre Gewährung voraus, dass der Dienst mit Gefährdungen und Belastungen
verbunden ist, die sich nach Schwere und Intensität erheblich von den Er-
schwernissen bei der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben abheben.
Diesem Erfordernis hat der Verordnungsgeber Rechnung getragen, indem er
die Zulageberechtigung nach § 22 Abs. 1 EZulV an die weitere Voraussetzung
der Verwendung für besondere Einsätze geknüpft hat. Er hat in Absatz 2 Nr. 1
bis Nr. 5 der Vorschrift abschließend konkretisiert, was unter einer derartigen
Verwendung zu verstehen ist. Soweit diese Regelungen auf eine Verwendung
bei einer der in Absatz 2 genannten Polizei- oder Zolleinheiten abstellen, kommt
es für die Zulageberechtigung darauf an, dass der Beamte einer der aufgeführ-
ten Einheiten zur Dienstleistung zugewiesen ist. Maßgebend sind nicht die kon-
kreten Aufgaben, die ihm übertragen sind, sondern deren organisatorische Zu-
ordnung zu der Einheit. Es ist erforderlich, aber auch ausreichend, dass der
Beamte einen bei der Einheit eingerichteten Dienstposten (Amt im konkret-
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funktionellen Sinne) wahrnimmt (vgl. zum Begriff der Verwendung Urteile vom
23. September 2004 - BVerwG 2 C 27.03 - BVerwGE 122, 53 <55 f.> = Buch-
holz 239.1 § 36 BeamtVG Nr. 2 S. 3 und vom 24. Februar 2011 - BVerwG 2 C
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sehen>). Dieses Regelungsmodell liegt auch der Gewährung der Polizeizulage
nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zugrunde (vgl. Urteil vom 26. März 2009 a.a.O.
Rn. 11).
Stellt der Normgeber wie in § 22 EZulV für die Zulageberechtigung nicht auf
den konkreten Aufgabenbereich der Beamten, sondern auf deren Zugehörigkeit
zu einer Organisationseinheit ab, so hängt das Ergebnis der Gleichheitsprüfung
davon ab, ob unterschiedliche Einstufungen der Einheiten sachgerecht sind. Es
muss eine zwangsläufig typisierende Vergleichsbetrachtung der Gefährdungen
und Belastungen angestellt werden, die die Erfüllung der einer Einheit haupt-
sächlich obliegenden Aufgaben und die dabei herrschenden Arbeits- und
Einsatzbedingungen üblicherweise mit sich bringen. Dies gilt sowohl für die
Einschätzung, ob eine Einheit zu Recht nicht in den Katalog des § 22 Abs. 2
Nr. 1 bis 5 EZulV aufgenommen ist, als auch für die Differenzierungen zwischen
Einheiten nach der Höhe der Erschwerniszulage (vgl. BVerfG, Kammerbe-
schluss vom 19. Dezember 2008 a.a.O.).
Diesen Ansatz hat das Oberverwaltungsgericht seiner Gleichheitsprüfung zu-
grunde gelegt. Es hat die typischen Aufgaben der in Rede stehenden Einheiten
sowie die typischen Einsatzbedingungen festgestellt und miteinander vergli-
chen. Aus seinen nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen hat das
Oberverwaltungsgericht folgerichtig den Schluss gezogen, der Verordnungsge-
ber habe die Unterschiede in Bezug auf Belastungen und Gefährdungen auf-
grund des Dienstes in MEK und OEZ einerseits, in MFE andererseits zum An-
lass nehmen dürfen, bei der Gewährung der Erschwerniszulage zu differenzie-
ren.
Die Würdigung des Oberverwaltungsgerichts, der Dienst in MEK und OEZ sei
typischerweise mit einem höheren Gefährdungspotenzial verbunden als der
Dienst in einer MFE, wird durch die tatsächliche Feststellung nahe gelegt, die
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Bekämpfung organisierter Kriminalität sowie die Befugnis zu Festnahmen bei
Einsätzen gehörten zu den schwerpunktmäßigen Aufgaben von MEK und OEZ,
nicht aber der MFE. Die Würdigung, es bestünden gewichtige Unterschiede in
Bezug auf die typischen dienstlichen Belastungen, wird von den tatsächlichen
Feststellungen zu den regelmäßigen räumlichen und zeitlichen Einsatzbedin-
gungen getragen. Danach gehören etwa Einsätze im gesamten Bundesgebiet
zum typischen Aufgabenprofil von MEK und OEZ, während MFE typischerweise
regional tätig sind. Auch besteht bei den MFE kein regelmäßiger Bereitschafts-
dienst. Zeitliche Überbeanspruchungen sind in erheblichem Umfang Folge der
unzureichenden Personalausstattung.
Die Beschwerdebegründung lässt nicht erkennen, aus welchen Gründen die
Besserstellung der in MEK und OEZ tätigen Beamten bei der Gewährung der
Erschwerniszulage auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des
Oberverwaltungsgerichts sachwidrig sein könnte. Der Vortrag des Klägers, die
für den Dienst in diesen Einheiten festgestellten Gefährdungen und Belastun-
gen träten auch im Dienst einer MFE auf, ist nicht geeignet, die vom Oberver-
waltungsgericht dargelegte, § 22 EZulV zugrunde liegende Einschätzung des
Verordnungsgebers zu erschüttern. Nach den oben gemachten Ausführungen
kommt es auf die Erschwernisse an, die nach Aufgabenprofil und typischen
Einsatzbedingungen der Einheiten bei der Dienstausübung typischerweise zu
erwarten sind. Hier hat das Oberverwaltungsgericht Unterschiede festgestellt,
die die Differenzierungen des Verordnungsgebers tragen. Demgegenüber trägt
der Vortrag des Klägers teils der bindenden Wirkung der tatsächlichen Feststel-
lungen des Oberverwaltungsgerichts, teils dem Einschätzungsspielraum des
Verordnungsgebers bei der Gewichtung der vorhandenen Unterschiede nicht
Rechnung. Der Beschwerdebegründung liegt die eigene, naturgemäß günstige-
re Einschätzung des Klägers zu den Erschwernissen des Dienstes in einer MFE
im Vergleich zu MEK und OEZ zugrunde. Dies ist nicht geeignet, die rechts-
grundsätzliche Bedeutung der aufgeworfenen Frage darzutun.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des
Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3
und § 52 Abs. 1 GKG.
Dr. Heitz Thomsen Dr. Maidowski
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