Urteil des BVerwG vom 29.07.2009

Rechtliches Gehör, Einheit, Mobbing, Disziplinarverfahren

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 2 B 15.09

VGH 16b D 08.133

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 29. Juli 2009

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister

beschlossen:

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom

28. Oktober 2008 wird aufgehoben.

Der Rechtsstreit wird zur anderweitigen Verhandlung und

Entscheidung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof

zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung

vorbehalten.

G r ü n d e :

Mit dem angegriffenen Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist der

Beklagte aufgrund einer Disziplinarklage vom Oktober 2006 in das Amt eines

Zollobersekretärs zurückgestuft worden, weil er seinen Dienst von Februar

2004 bis März 2005 oftmals verspätet oder gar nicht angetreten hat. Der Ver-

waltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen.

Zuvor war mit Disziplinarverfügung vom März 2003 gegen den Beklagten für die

Dauer von drei Jahren eine Gehaltskürzung festgesetzt worden, weil er von

Februar bis Juli 2002 den Dienst oftmals verspätet angetreten hatte. Die von

ihm dagegen erhobene Anfechtungsklage hatte das Verwaltungsgericht im Ja-

nuar 2005 abgewiesen, der Antrag auf Zulassung der Berufung war im Sep-

tember 2005 abgelehnt worden.

Die gegen die Nichtzulassung der Revision gerichtete Beschwerde hat mit der

Maßgabe Erfolg, dass der Rechtsstreit gemäß § 69 BDG in Verbindung mit

§ 133 Abs. 6 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den

Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen ist.

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1. a) Ohne Erfolg macht der Beklagte allerdings geltend, die Revision sei wegen

grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, § 69 BDG in Verbin-

dung mit § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Er begründet die Rechtsgrundsätzlichkeit

der Sache damit, dass das Revisionsverfahren Gelegenheit gebe „über das

Verhältnis von § 61 Abs. 2 BDG und einer neuen Disziplinarklage zu entschei-

den“. Bereits mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts aus dem Jahre 2005 sei

über die Vorwürfe entschieden worden, die Gegenstand der Disziplinarklage

gewesen seien. In beiden Fällen sei es um Kernzeitverletzungen - wenn auch

während unterschiedlicher Zeiträume - gegangen. Der Vorwurf verspäteten

Dienstantritts im Zeitraum Februar bis Dezember 2004 hätte in das gegen die

Disziplinarverfügung gerichtete Klageverfahren einbezogen werden müssen.

Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 1991

- BVerwG 1 D 26.91 - (ZBR 1992 <281>) sei die isolierte Bewertung einzelner

dienstrechtlicher Verfehlungen nur dann zulässig, wenn sie in keinem inneren

oder äußeren Zusammenhang miteinander stünden und eine gewisse Selbst-

ständigkeit aufwiesen. Gegen den Beklagten seien somit wegen des gleichen

Dienstvergehens zwei Disziplinarmaßnahmen verhängt worden, obwohl die

Klägerin nach § 61 Abs. 2 BDG hätte vorgehen müssen. Die nach § 61 Abs. 2

Satz 2 BDG bestehenden Fristen seien auch nicht gewahrt worden.

Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage rechtfertigt nicht die Zulassung

der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung. Sie zielt sinngemäß darauf, ob

die Vorwürfe, die dem angegriffenen Urteil zugrunde liegen, mit Blick auf den

Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens in das vorangegangene Diszipli-

narverfahren hätten einbezogen werden müssen; demgegenüber ist § 61 Abs. 2

BDG hier offensichtlich nicht einschlägig. Die Frage lässt sich anhand des Ge-

setzes und der dazu ergangenen Rechtsprechung beantworten, ohne dass es

hierzu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Im Einzelnen (s.

dazu Urteil vom 14. Februar 2007 - BVerwG 1 D 12.05 - BVerwGE 128, 125

<130 ff.> = Buchholz 232 § 77 BBG Nr. 26):

Der Einheitsgrundsatz, der unmittelbar aus § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG abgeleitet

wird (vgl. Urteil vom 19. Juni 1969 - BVerwG 2 D 8.69 - B

VerwGE 33, 314

<315>), ist zunächst materiellrechtlicher Natur. Hieraus ist in der Rechtspre-

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chung des Disziplinarsenats des Bundesverwaltungsgerichts die verfahrens-

rechtliche Konsequenz gezogen worden, dass über alle entscheidungsreifen

Pflichtverletzungen gleichzeitig, d.h. durch eine einheitliche Disziplinarmaß-

nahme, zu entscheiden ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-

gerichts unter Geltung der Bundesdisziplinarordnung (vgl. etwa Beschluss vom

11. Februar 2000 - BVerwG 1 DB 20.99 - BVerwGE 111, 54 <56 f.> = Buchholz

232 § 77 BBG Nr. 9) gebot es der Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens

daher nicht nur, das durch mehrere Verfehlungen zutage getretene Fehlverhal-

ten eines Beamten einheitlich zu würdigen. Vielmehr schloss die Notwendigkeit

der einheitlichen Betrachtung aller einem Beamten zur Last gelegten Pflichtver-

letzungen es grundsätzlich aus, für jede einzelne Verfehlung gesondert eine

Disziplinarmaßnahme zu bestimmen. Danach war es in der Regel nicht zuläs-

sig, mehrere Verfehlungen in verschiedenen Verfahren zu ahnden (vgl. zu-

sammenfassend: Urteil vom 14. Februar 2007 a.a.O. S. 129 f.)

In der Rechtsprechung des Disziplinarsenats ist geklärt, dass nach Inkrafttreten

des Bundesdisziplinargesetzes an diesem Regel-Ausnahme-Verhältnis in ver-

fahrensrechtlicher Hinsicht nicht mehr unverändert festzuhalten ist (Urteil vom

14. Februar 2007 a.a.O. S. 130 f.). Der Bundesgesetzgeber hat nunmehr die

verfahrensrechtlichen Notwendigkeiten und Voraussetzungen der grundsätzlich

einheitlichen Würdigung einer Mehrzahl von Pflichtverletzungen durch die Auf-

nahme von Ausnahmetatbeständen in § 19 Abs. 2, §§ 53, 56 BDG kodifiziert

und damit die in der Rechtsprechung entwickelten Verfahrensgrundsätze aus-

drücklich im Sinne einer weiteren Einschränkung des Einheitsgrundsatzes mo-

difiziert (vgl. zu § 53 BDG: BTDrucks 14/4659, S. 48). Der Einheitsgrundsatz ist

in verfahrensrechtlicher Hinsicht insbesondere den verschiedenen, in § 53 BDG

vorgesehenen Verfahrensweisen anzupassen. Danach hat der Dienstherr dem

Gericht zwar die konkreten Anhaltspunkte mitzuteilen, die den Verdacht eines

(weiteren) Dienstvergehens rechtfertigen (§ 53 Abs. 2 Satz 1 BDG), jedoch nur,

wenn er dies „für angezeigt“ hält. Das bedeutet ein erweitertes Ermessen des

Dienstherrn. Das Gericht hat sodann - freilich nicht ausnahmslos - das Verfah-

ren auszusetzen und eine Frist zu bestimmen, bis zu der die Nachtragsdiszipli-

narklage erhoben werden „kann“ (§ 53 Abs. 2 Satz 2 BDG). Von einer Ausset-

zung (und Fristbestimmung) kann das Gericht durch Beschluss absehen, „wenn

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die neuen Handlungen für die Art und Höhe der zu erwartenden Disziplinar-

maßnahme voraussichtlich nicht ins Gewicht fallen oder ihre Einbeziehung das

Disziplinarverfahren erheblich verzögern würde“ (§ 53 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1

BDG). Bis zur Zustellung der Ladung zur mündlichen Verhandlung etc. kann

zwar weiterhin auch im anhängigen fortgesetzten Verfahren immer noch eine

Nachtragsdisziplinarklage erhoben werden (§ 53 Abs. 3 Satz 2 BDG). Aus-

drücklich bestimmt jedoch § 53 Abs. 3 Satz 3 BDG, dass die neuen Handlungen

auch - falls es nicht zu einer Nachtragsdisziplinarklage kommt - Gegenstand

eines neuen Disziplinarverfahrens sein können.

Aus dieser Gesetzeslage folgt, dass dem Grundsatz der Einheit des Dienstver-

gehens nicht mehr vorwiegend oder gar ausschließlich durch bestimmte Verfah-

rensweisen Rechnung zu tragen ist. Ihm ist vielmehr materiellrechtlich in der

Form Geltung zu verschaffen, dass bei der Entscheidung im letzten von mehre-

ren aufeinanderfolgenden Verfahren bei der Bestimmung der angemessenen

Disziplinarmaßnahme eine einheitliche Würdigung des gesamten Dienstverge-

hens vorauszugehen hat (Urteil vom 14. Februar 2007 a.a.O. S. 132). Diesem

Grundsatz hat der Verwaltungsgerichtshof Rechnung getragen.

b) Der Beklagte misst der Sache außerdem eine rechtsgrundsätzliche Bedeu-

tung zu, weil in einem Revisionsverfahren die Frage geklärt werden könne, in-

wieweit Mobbing als Milderungsgrund, insbesondere als nicht behebbares Ver-

fahrenshindernis, anzuerkennen sei, das zur Einstellung eines Disziplinarver-

fahrens führen müsse. Auch diese Frage bedarf keiner rechtsgrundsätzlichen

Klärung. Dass Beeinträchtigungen der Persönlichkeit durch Mobbing zu den

subjektiven Beweggründen zählen können, die im Rahmen des § 13 BDG zu-

gunsten des Beamten zu berücksichtigen sind, liegt auf der Hand (zu § 13 BDG

allgemein: Urteil vom 20. Oktober 2005 - BVerwG 2 C 12.04 - BVerwGE 124,

252 <258 ff.> = Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 1).

2. Der Beklagte meint schließlich, die Zulassung wegen Divergenz sei geboten,

weil das angegriffene Urteil von der Entscheidung des Bundesverwaltungsge-

richts vom 23. Februar 2005 - BVerwG 1 D 13.04 - (BVerwGE 123, 75 ff. =

Buchholz 235.1 § 85 BDG Nr. 8) abweiche und auf der Abweichung beruhe.

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Das Bundesverwaltungsgericht fordere eine individuelle Prüfung auch anderer

als anerkannter Milderungsgründe. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ha-

be insbesondere nicht berücksichtigt, dass der Beklagte - wie im Beschwerde-

verfahren ausführlich dargelegt wird - von seinem Dienstherrn und dessen Mit-

arbeitern nachhaltig gemobbt worden sei. Den entsprechenden Vortrag habe

das Gericht übergangen und nicht zur Kenntnis genommen. Hätte es ihn be-

rücksichtigt, wäre es zu einer angemessenen Disziplinarmaßnahme gekom-

men.

Mit diesen Ausführungen wird keine Divergenz dargelegt, sondern gerügt, das

Berufungsgericht sei den Mobbingvorwürfen nicht nachgegangen und habe sie

nicht als „sonstige Milderungsgründe“ mit in den Blick genommen. In Diszipli-

narverfahren kann eine Divergenz jedoch grundsätzlich nicht damit begründet

werden, das Tatsachengericht habe die be- und entlastenden Umstände im

Rahmen der Gesamtwürdigung gemfehlerhaft gewürdigt und ge-

wichtet (vgl. Beschluss vom 3. Juli 2007 - BVer- Buchholz 235.1

§ 69 BDG Nr. 1).

3. Das angegriffene Urteil beruht auf dem von der Beschwerde sinngemäß ge-

rügten Verfahrensfehler einer Verletzung des rechtlichen Gehörs (§ 108 Abs. 2

VwGO) oder eines Verstoßes gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108

Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof hat bei seiner disziplinar-

rechtlichen Würdigung das zentrale und substantiierte Vorbringen des Beklag-

ten zum Mobbing durch seine Dienstvorgesetzten nicht einmal ansatzweise zur

Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen. Er hätte den Mobbingvorwür-

fen nachgehen und gegebenenfalls aufklären müssen, ob das dem Beklagten

vorgeworfene Dienstvergehen mit schikanösen Verhaltensweisen seiner Mitar-

beiter und Vorgesetzten in Zusammenhang stand. Auf diesem Verfahrensfehler

beruht das Urteil, weil die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme

voraussetzt, dass das Gericht die sich aus § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG erge-

benen Bemessungskriterien mit dem ihnen im Einzelfall zukommenden Gewicht

ermittelt und aufgrund einer prognostischen Gesamtwürdigung unter Berück-

sichtigung aller im Einzelfall belastenden und entlastenden Gesichtspunkte ent-

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scheidet (s. dazu näher Urteil vom 3. Mai 2007 - BVerwG 2 C 9.06 - Buchholz

235.1 § 13 BDG Nr. 3).

4. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten. Da Ge-

richtskosten gemäß § 78 Abs. 1 Satz 1 BDG nicht erhoben werden, bedarf es

keiner Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes.

Herbert

Thomsen

Dr. Burmeister

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Beamtenrecht Fachpresse: ja

Disziplinarrecht

Rechtsquellen:

Art. 103 Abs. 1

BDG

§ 13 Abs. 1, § 53, § 56, § 61 Abs. 2, § 69

BBG

§ 77 Abs. 1 Satz 1

VwGO

§ 132 Abs. 2, § 108 Abs. 1 und 2, § 133 Abs. 6

Stichworte:

Disziplinarklageverfahren; Einheit des Dienstvergehens; Einheitsgrundsatz;

Verfahrensmangel; rechtliches Gehör; Zurückverweisung; Bemessung der Dis-

ziplinarmaßnahme; Würdigung in den Entscheidungsgründen; Begründungs-

pflicht; Überzeugungsgrundsatz; Mobbing.

Leitsatz:

Nach Inkrafttreten des Bundesdisziplinargesetzes lässt sich aus § 77 Abs. 1

Satz 1 BBG kein striktes verfahrensrechtliches Gebot der gleichzeitigen Ent-

scheidung über mehrere Pflichtverstöße mehr herleiten.

Dem Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens ist regelmäßig materiellrecht-

lich dadurch Rechnung zu tragen, dass im letzten von mehreren aufeinander-

folgenden Disziplinarverfahren bei der Bestimmung der angemessenen Diszip-

linarmaßnahme eine einheitliche Würdigung des gesamten Dienstvergehens

erfolgt.

(im Anschluss an das Urteil des Disziplinarsenats vom 14. Februar 2007

- BVerwG 1 D 12.05 - BVerwGE 128, 125).

Beschluss des 2. Senats vom 29. Juli 2009 - BVerwG 2 B 15.09

I. VG Ansbach vom 05.11.2007 - Az.: VG AN 6a 06.03435 -

II. VGH München vom 28.10.2008 - Az.: VGH 16b D 08.133 -