Urteil des BVerwG, Az. 2 B 15.09

Rechtliches Gehör, Einheit, Mobbing, Disziplinarverfahren
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 B 15.09
VGH 16b D 08.133
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. Juli 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister
beschlossen:
Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
28. Oktober 2008 wird aufgehoben.
Der Rechtsstreit wird zur anderweitigen Verhandlung und
Entscheidung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof
zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
Mit dem angegriffenen Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist der
Beklagte aufgrund einer Disziplinarklage vom Oktober 2006 in das Amt eines
Zollobersekretärs zurückgestuft worden, weil er seinen Dienst von Februar
2004 bis März 2005 oftmals verspätet oder gar nicht angetreten hat. Der Ver-
waltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen.
Zuvor war mit Disziplinarverfügung vom März 2003 gegen den Beklagten für die
Dauer von drei Jahren eine Gehaltskürzung festgesetzt worden, weil er von
Februar bis Juli 2002 den Dienst oftmals verspätet angetreten hatte. Die von
ihm dagegen erhobene Anfechtungsklage hatte das Verwaltungsgericht im Ja-
nuar 2005 abgewiesen, der Antrag auf Zulassung der Berufung war im Sep-
tember 2005 abgelehnt worden.
Die gegen die Nichtzulassung der Revision gerichtete Beschwerde hat mit der
Maßgabe Erfolg, dass der Rechtsstreit gemäß § 69 BDG in Verbindung mit
§ 133 Abs. 6 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den
Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen ist.
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1. a) Ohne Erfolg macht der Beklagte allerdings geltend, die Revision sei wegen
grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, § 69 BDG in Verbin-
dung mit § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Er begründet die Rechtsgrundsätzlichkeit
der Sache damit, dass das Revisionsverfahren Gelegenheit gebe „über das
Verhältnis von § 61 Abs. 2 BDG und einer neuen Disziplinarklage zu entschei-
den“. Bereits mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts aus dem Jahre 2005 sei
über die Vorwürfe entschieden worden, die Gegenstand der Disziplinarklage
gewesen seien. In beiden Fällen sei es um Kernzeitverletzungen - wenn auch
während unterschiedlicher Zeiträume - gegangen. Der Vorwurf verspäteten
Dienstantritts im Zeitraum Februar bis Dezember 2004 hätte in das gegen die
Disziplinarverfügung gerichtete Klageverfahren einbezogen werden müssen.
Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 1991
- BVerwG 1 D 26.91 - (ZBR 1992 <281>) sei die isolierte Bewertung einzelner
dienstrechtlicher Verfehlungen nur dann zulässig, wenn sie in keinem inneren
oder äußeren Zusammenhang miteinander stünden und eine gewisse Selbst-
ständigkeit aufwiesen. Gegen den Beklagten seien somit wegen des gleichen
Dienstvergehens zwei Disziplinarmaßnahmen verhängt worden, obwohl die
Klägerin nach § 61 Abs. 2 BDG hätte vorgehen müssen. Die nach § 61 Abs. 2
Satz 2 BDG bestehenden Fristen seien auch nicht gewahrt worden.
Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage rechtfertigt nicht die Zulassung
der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung. Sie zielt sinngemäß darauf, ob
die Vorwürfe, die dem angegriffenen Urteil zugrunde liegen, mit Blick auf den
Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens in das vorangegangene Diszipli-
narverfahren hätten einbezogen werden müssen; demgegenüber ist § 61 Abs. 2
BDG hier offensichtlich nicht einschlägig. Die Frage lässt sich anhand des Ge-
setzes und der dazu ergangenen Rechtsprechung beantworten, ohne dass es
hierzu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Im Einzelnen (s.
dazu Urteil vom 14. Februar 2007 - BVerwG 1 D 12.05 - BVerwGE 128, 125
<130 ff.> = Buchholz 232 § 77 BBG Nr. 26):
Der Einheitsgrundsatz, der unmittelbar aus § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG abgeleitet
wird (vgl. Urteil vom 19. Juni 1969 - BVerwG 2 D 8.69 - B
VerwGE 33, 314
<315>), ist zunächst materiellrechtlicher Natur. Hieraus ist in der Rechtspre-
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chung des Disziplinarsenats des Bundesverwaltungsgerichts die verfahrens-
rechtliche Konsequenz gezogen worden, dass über alle entscheidungsreifen
Pflichtverletzungen gleichzeitig, d.h. durch eine einheitliche Disziplinarmaß-
nahme, zu entscheiden ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-
gerichts unter Geltung der Bundesdisziplinarordnung (vgl. etwa Beschluss vom
11. Februar 2000 - BVerwG 1 DB 20.99 - BVerwGE 111, 54 <56 f.> = Buchholz
232 § 77 BBG Nr. 9) gebot es der Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens
daher nicht nur, das durch mehrere Verfehlungen zutage getretene Fehlverhal-
ten eines Beamten einheitlich zu würdigen. Vielmehr schloss die Notwendigkeit
der einheitlichen Betrachtung aller einem Beamten zur Last gelegten Pflichtver-
letzungen es grundsätzlich aus, für jede einzelne Verfehlung gesondert eine
Disziplinarmaßnahme zu bestimmen. Danach war es in der Regel nicht zuläs-
sig, mehrere Verfehlungen in verschiedenen Verfahren zu ahnden (vgl. zu-
sammenfassend: Urteil vom 14. Februar 2007 a.a.O. S. 129 f.)
In der Rechtsprechung des Disziplinarsenats ist geklärt, dass nach Inkrafttreten
des Bundesdisziplinargesetzes an diesem Regel-Ausnahme-Verhältnis in ver-
fahrensrechtlicher Hinsicht nicht mehr unverändert festzuhalten ist (Urteil vom
14. Februar 2007 a.a.O. S. 130 f.). Der Bundesgesetzgeber hat nunmehr die
verfahrensrechtlichen Notwendigkeiten und Voraussetzungen der grundsätzlich
einheitlichen Würdigung einer Mehrzahl von Pflichtverletzungen durch die Auf-
nahme von Ausnahmetatbeständen in § 19 Abs. 2, §§ 53, 56 BDG kodifiziert
und damit die in der Rechtsprechung entwickelten Verfahrensgrundsätze aus-
drücklich im Sinne einer weiteren Einschränkung des Einheitsgrundsatzes mo-
difiziert (vgl. zu § 53 BDG: BTDrucks 14/4659, S. 48). Der Einheitsgrundsatz ist
in verfahrensrechtlicher Hinsicht insbesondere den verschiedenen, in § 53 BDG
vorgesehenen Verfahrensweisen anzupassen. Danach hat der Dienstherr dem
Gericht zwar die konkreten Anhaltspunkte mitzuteilen, die den Verdacht eines
(weiteren) Dienstvergehens rechtfertigen (§ 53 Abs. 2 Satz 1 BDG), jedoch nur,
wenn er dies „für angezeigt“ hält. Das bedeutet ein erweitertes Ermessen des
Dienstherrn. Das Gericht hat sodann - freilich nicht ausnahmslos - das Verfah-
ren auszusetzen und eine Frist zu bestimmen, bis zu der die Nachtragsdiszipli-
narklage erhoben werden „kann“ (§ 53 Abs. 2 Satz 2 BDG). Von einer Ausset-
zung (und Fristbestimmung) kann das Gericht durch Beschluss absehen, „wenn
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die neuen Handlungen für die Art und Höhe der zu erwartenden Disziplinar-
maßnahme voraussichtlich nicht ins Gewicht fallen oder ihre Einbeziehung das
Disziplinarverfahren erheblich verzögern würde“ (§ 53 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1
BDG). Bis zur Zustellung der Ladung zur mündlichen Verhandlung etc. kann
zwar weiterhin auch im anhängigen fortgesetzten Verfahren immer noch eine
Nachtragsdisziplinarklage erhoben werden (§ 53 Abs. 3 Satz 2 BDG). Aus-
drücklich bestimmt jedoch § 53 Abs. 3 Satz 3 BDG, dass die neuen Handlungen
auch - falls es nicht zu einer Nachtragsdisziplinarklage kommt - Gegenstand
eines neuen Disziplinarverfahrens sein können.
Aus dieser Gesetzeslage folgt, dass dem Grundsatz der Einheit des Dienstver-
gehens nicht mehr vorwiegend oder gar ausschließlich durch bestimmte Verfah-
rensweisen Rechnung zu tragen ist. Ihm ist vielmehr materiellrechtlich in der
Form Geltung zu verschaffen, dass bei der Entscheidung im letzten von mehre-
ren aufeinanderfolgenden Verfahren bei der Bestimmung der angemessenen
Disziplinarmaßnahme eine einheitliche Würdigung des gesamten Dienstverge-
hens vorauszugehen hat (Urteil vom 14. Februar 2007 a.a.O. S. 132). Diesem
Grundsatz hat der Verwaltungsgerichtshof Rechnung getragen.
b) Der Beklagte misst der Sache außerdem eine rechtsgrundsätzliche Bedeu-
tung zu, weil in einem Revisionsverfahren die Frage geklärt werden könne, in-
wieweit Mobbing als Milderungsgrund, insbesondere als nicht behebbares Ver-
fahrenshindernis, anzuerkennen sei, das zur Einstellung eines Disziplinarver-
fahrens führen müsse. Auch diese Frage bedarf keiner rechtsgrundsätzlichen
Klärung. Dass Beeinträchtigungen der Persönlichkeit durch Mobbing zu den
subjektiven Beweggründen zählen können, die im Rahmen des § 13 BDG zu-
gunsten des Beamten zu berücksichtigen sind, liegt auf der Hand (zu § 13 BDG
allgemein: Urteil vom 20. Oktober 2005 - BVerwG 2 C 12.04 - BVerwGE 124,
252 <258 ff.> = Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 1).
2. Der Beklagte meint schließlich, die Zulassung wegen Divergenz sei geboten,
weil das angegriffene Urteil von der Entscheidung des Bundesverwaltungsge-
richts vom 23. Februar 2005 - BVerwG 1 D 13.04 - (BVerwGE 123, 75 ff. =
Buchholz 235.1 § 85 BDG Nr. 8) abweiche und auf der Abweichung beruhe.
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Das Bundesverwaltungsgericht fordere eine individuelle Prüfung auch anderer
als anerkannter Milderungsgründe. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ha-
be insbesondere nicht berücksichtigt, dass der Beklagte - wie im Beschwerde-
verfahren ausführlich dargelegt wird - von seinem Dienstherrn und dessen Mit-
arbeitern nachhaltig gemobbt worden sei. Den entsprechenden Vortrag habe
das Gericht übergangen und nicht zur Kenntnis genommen. Hätte es ihn be-
rücksichtigt, wäre es zu einer angemessenen Disziplinarmaßnahme gekom-
men.
Mit diesen Ausführungen wird keine Divergenz dargelegt, sondern gerügt, das
Berufungsgericht sei den Mobbingvorwürfen nicht nachgegangen und habe sie
nicht als „sonstige Milderungsgründe“ mit in den Blick genommen. In Diszipli-
narverfahren kann eine Divergenz jedoch grundsätzlich nicht damit begründet
werden, das Tatsachengericht habe die be- und entlastenden Umstände im
Rahmen der Gesamtwürdigung gemfehlerhaft gewürdigt und ge-
wichtet (vgl. Beschluss vom 3. Juli 2007 - BVer- Buchholz 235.1
§ 69 BDG Nr. 1).
3. Das angegriffene Urteil beruht auf dem von der Beschwerde sinngemäß ge-
rügten Verfahrensfehler einer Verletzung des rechtlichen Gehörs (§ 108 Abs. 2
VwGO) oder eines Verstoßes gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108
Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof hat bei seiner disziplinar-
rechtlichen Würdigung das zentrale und substantiierte Vorbringen des Beklag-
ten zum Mobbing durch seine Dienstvorgesetzten nicht einmal ansatzweise zur
Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen. Er hätte den Mobbingvorwür-
fen nachgehen und gegebenenfalls aufklären müssen, ob das dem Beklagten
vorgeworfene Dienstvergehen mit schikanösen Verhaltensweisen seiner Mitar-
beiter und Vorgesetzten in Zusammenhang stand. Auf diesem Verfahrensfehler
beruht das Urteil, weil die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme
voraussetzt, dass das Gericht die sich aus § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG erge-
benen Bemessungskriterien mit dem ihnen im Einzelfall zukommenden Gewicht
ermittelt und aufgrund einer prognostischen Gesamtwürdigung unter Berück-
sichtigung aller im Einzelfall belastenden und entlastenden Gesichtspunkte ent-
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scheidet (s. dazu näher Urteil vom 3. Mai 2007 - BVerwG 2 C 9.06 - Buchholz
235.1 § 13 BDG Nr. 3).
4. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten. Da Ge-
richtskosten gemäß § 78 Abs. 1 Satz 1 BDG nicht erhoben werden, bedarf es
keiner Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes.
Herbert
Thomsen
Dr. Burmeister
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Sachgebiet: BVerwGE: nein
Beamtenrecht Fachpresse: ja
Disziplinarrecht
Rechtsquellen:
GG
Art. 103 Abs. 1
BDG
§ 13 Abs. 1, § 53, § 56, § 61 Abs. 2, § 69
BBG
§ 77 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 132 Abs. 2, § 108 Abs. 1 und 2, § 133 Abs. 6
Stichworte:
Disziplinarklageverfahren; Einheit des Dienstvergehens; Einheitsgrundsatz;
Verfahrensmangel; rechtliches Gehör; Zurückverweisung; Bemessung der Dis-
ziplinarmaßnahme; Würdigung in den Entscheidungsgründen; Begründungs-
pflicht; Überzeugungsgrundsatz; Mobbing.
Leitsatz:
Nach Inkrafttreten des Bundesdisziplinargesetzes lässt sich aus § 77 Abs. 1
Satz 1 BBG kein striktes verfahrensrechtliches Gebot der gleichzeitigen Ent-
scheidung über mehrere Pflichtverstöße mehr herleiten.
Dem Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens ist regelmäßig materiellrecht-
lich dadurch Rechnung zu tragen, dass im letzten von mehreren aufeinander-
folgenden Disziplinarverfahren bei der Bestimmung der angemessenen Diszip-
linarmaßnahme eine einheitliche Würdigung des gesamten Dienstvergehens
erfolgt.
(im Anschluss an das Urteil des Disziplinarsenats vom 14. Februar 2007
- BVerwG 1 D 12.05 - BVerwGE 128, 125).
Beschluss des 2. Senats vom 29. Juli 2009 - BVerwG 2 B 15.09
I. VG Ansbach vom 05.11.2007 - Az.: VG AN 6a 06.03435 -
II. VGH München vom 28.10.2008 - Az.: VGH 16b D 08.133 -