Urteil des BVerwG vom 03.06.2011, 2 B 14.11

Entschieden
03.06.2011
Schlagworte
Einheit, Kriminalität, Erfüllung, Aufgabenbereich, Begriff, Bundespolizei, Veröffentlichung, Zugehörigkeit, Vergleich, Dienstleistung
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 2 B 14.11 OVG 1 A 1959/09

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 3. Juni 2011 durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski

beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. November 2010 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 7 200 festgesetzt.

G r ü n d e :

1Die Beschwerde des Klägers kann keinen Erfolg haben. Der geltend gemachte

Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2

Nr. 1 VwGO liegt nicht vor.

2Der Kläger ist Polizeibeamter; er gehört seit Mai 1999 einer Mobilen Fahndungseinheit der Bundespolizei (MFE) an. Aufgrund dieser Verwendung erhält

er seit dem 1. Januar 2008 zusätzlich zu der sog. Polizeizulage eine Erschwerniszulage in Höhe von 150 monatlich nach § 22 der Erschwerniszulagenverordnung - EZulV -. Der Kläger sieht sich gleichheitswidrig gegenüber denjenigen Polizeibeamten benachteiligt, die in einem Mobilen Einsatzkommando des

Bundeskriminalamts (MEK) oder im Zollfahndungsdienst in einer Observationseinheit Zoll (OEZ) Dienst tun. Diese Beamten erhielten bereits vor dem 1. Januar 2008 eine Erschwerniszulage, die mit Wirkung ab diesem Tag auf 300 monatlich angehoben wurde.

3Die Klage mit dem Antrag festzustellen, dass der Kläger durch die einschlägigen Regelungen des § 22 EZulV in den maßgebenden Fassungen vom 21. Januar 2003 (BGBl I S. 90) und vom 3. Juni 2008 (BGBl I S. 970) in seinem Recht

aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt wird, ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben.

In dem Berufungsurteil hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, die Besoldungsdifferenz sei sachlich gerechtfertigt, weil die Angehörigen einer MEK oder

OEZ bei der gebotenen typisierenden Vergleichsbetrachtung der Aufgabenbereiche und Einsatzbedingungen höheren Gefährdungen und Belastungen aus-

gesetzt seien als die Angehörigen einer MFE. Das höhere Gefährdungspotential folge aus dem schwerpunktmäßigen Einsatz im Bereich der organisierten

Kriminalität und aus der Befugnis, Festnahmen vorzunehmen. Dagegen seien

die MFE vorrangig mit Observationsaufgaben betraut. Der größere räumliche

Einsatzbereich und die ungünstigeren Einsatzzeiten führten typischerweise zu

höheren Belastungen der Angehörigen von MEK und OEZ. Überbeanspruchungen der Angehörigen der MFE, die sich aus deren unzureichender Personalausstattung ergäben, seien nicht zu berücksichtigen. Auch setze die Tätigkeit

in MEK und OEZ eine besondere Aus- und Fortbildung voraus, während für die

Aufnahme einer Tätigkeit in einer MFE die Laufbahnausbildung ausreiche.

4Der Kläger wirft als rechtsgrundsätzlich bedeutsam die Frage auf, ob die Aufgabenprofile und Einsatzbedingungen der in Rede stehenden Einheiten die Ungleichbehandlung bei der Gewährung der Erschwerniszulage nach § 22 EZulV

rechtfertigen können. Der Dienst in einer MFE sei mit wiederkehrenden typischen Erschwernissen verbunden, die mit denjenigen des Dienstes in MEK und

OEZ durchaus vergleichbar seien. Auch die Mitglieder der MFE absolvierten

Einsätze im Bereich der organisierten Kriminalität und nähmen Festnahmen

vor. Auch würden sie bundesweit eingesetzt. Ein regelmäßiger Tagesdienst

komme selten vor; von den Vorgaben der Arbeitszeitverordnung würde in erheblichem Umfang kurzfristig abgewichen.

5Die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2

Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass die Rechtssache eine konkrete in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Rechtsfortbildung in einem Revisionsverfahren geklärt werden muss (Beschluss vom 2. Oktober 1961

- BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> = Buchholz 310 § 132 VwGO

Nr. 18 S. 21; stRspr). Der erforderliche allgemeine Klärungsbedarf besteht

nicht, wenn die von der Beschwerde aufgeworfene Rechtsfrage aufgrund der

Rechtsprechung von Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht ohne

Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann. Danach

kommt die Revisionszulassung hier nicht in Betracht. Der Kläger zeigt nicht auf,

dass die Entscheidung im vorliegenden Fall eine weitere, über die bisherigen

Erkenntnisse hinausgehende Klärung des Bedeutungsgehalts des Art. 3 Abs. 1

GG im Bereich des Besoldungsrechts erforderlich macht.

6Der allgemeine Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich

Gleiches gleich, wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es bleibt dem

Normgeber überlassen, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Die Gleichbehandlung von Sachverhalten ist erst dann geboten, wenn

eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise ergibt, dass

zwischen ihnen keine Unterschiede bestehen, die nach Art und Gewicht eine

Ungleichbehandlung rechtfertigen können. Dies setzt voraus, dass sich im Hinblick auf die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs ein vernünftiger,

einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung nicht finden lässt. Im Bereich

des Besoldungsrechts hat der Gesetzgeber bei der Gewichtung der Differenzierungsmerkmale für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung einen verhältnismäßig weiten Gestaltungsspielraum, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den

tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen

darf. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Regelungen des Besoldungsrechts

zwangsläufig generalisieren und typisieren müssen. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten und Härten müssen hingenommen werden, sofern sich für

die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt (stRspr; vgl. nur

BVerfG, Beschlüsse vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310 <320>

und vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 - BVerfGE 110, 353 <364 f.>; BVerwG, Urteil vom 1. September 2005 - BVerwG 2 C 24.04 - Buchholz 240 § 40 BBesG

Nr. 33 Rn. 22 m.w.N.).

7Demzufolge verstoßen Unterschiede bei der Gewährung von Funktionszulagen

nur dann gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn die Auswahl der Differenzierungsmerkmale oder deren Gewichtung sich als erkennbar sachwidrig erweist. Differenzierungen, die an den Schwerpunkt, d.h. den hauptsächlichen Aufgabenbereich dienstlicher Tätigkeiten anknüpfen, sind regelmäßig mit Art. 3 Abs. 1 GG

vereinbar, wenn die Anknüpfung an dieses Merkmal vom Zweck der Zulageregelung gedeckt ist und die Gewichtung nicht erkennbar sachwidrig ist (vgl.

BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Dezember 2008 - 2 BvR 380/08 - NVwZ

2009, 447).

8Danach bedarf es keines Revisionsverfahrens, um festzustellen, dass die vom

Kläger gerügte Ungleichbehandlung bei der Gewährung der Erschwerniszulage

nach § 22 EZulV auf der Grundlage der nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden,

weil nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des

Oberverwaltungsgerichts nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Die Entscheidung des Verordnungsgebers, die Zulagegewährung an den Gefährdungen und

Belastungen auszurichten, die sich generell aus den typischen Aufgabenprofilen und Einsatzbedingungen bestimmter Polizei- und Zolleinheiten ergeben,

entspricht dem Zweck der Verordnungsermächtigung des § 47 Satz 1 BBesG.

In Bezug auf diese Merkmale bestehen nach den tatsächlichen Feststellungen

des Oberverwaltungsgerichts Unterschiede zwischen MEK und OEZ einerseits,

MFE andererseits, deren Gewicht die Ungleichbehandlung bei der Zulagegewährung als sachgerecht erscheinen lässt. Der vom Kläger beanstandeten Besoldungsdifferenz liegen keine erkennbar sachwidrigen Erwägungen zugrunde.

9Nach § 47 Satz 1 BBesG dürfen Erschwerniszulagen durch Rechtsverordnung

gewährt werden, um besondere, bei der Bewertung des Amtes nicht berücksichtigte Erschwernisse abzugelten. Dementsprechend hat die Bundesregierung als Verordnungsgeber die Gewährung der Erschwerniszulage von zwei

Voraussetzungen abhängig gemacht: Zum einen müssen die Beamten einen

Anspruch auf die Stellenzulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes - Vorbemerkungen - (sog. Polizeizulage) haben. Zum anderen müssen sie für besondere Einsätze verwendet werden 22 Abs. 1 EZulV). Die Erschwerniszulage wird

zusätzlich zu der Polizeizulage gezahlt; eine Anrechnung findet nicht statt 22

Abs. 3 Satz 1 und 2 EZulV).

10Stellenzulagen wie die Polizeizulage stehen Beamten für die Dauer der Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion zu 42 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3

Satz 1 BBesG). Herausgehoben sind Funktionen wegen der für ihre Wahrnehmung zusätzlich zu erfüllenden Anforderungen, die von der allgemeinen Ämter-

bewertung nicht erfasst werden. Die Polizeizulage dient der Abgeltung der herausgehobenen Anforderungen, die mit der Erfüllung vollzugspolizeilicher Aufgaben regelmäßig verbunden sind. Dessen Besonderheiten bestehen typischerweise darin, dass die Beamten in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer Belastung schnell verantwortliche, möglicherweise einschneidende Maßnahmen treffen und bereit sein müssen, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben notfalls Leben und Gesundheit einzusetzen. Der Gesetzgeber hat in Nr. 9 der Vorbemerkungen abschließend entschieden, bei welchen

vollzugspolizeilichen Verwendungen er diese Besonderheiten für gegeben hält

(Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 1.08 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 32

Rn. 10 f.).

11Die normative Verknüpfung der Erschwerniszulage nach § 22 EZulV mit der

Polizeizulage entspricht dem Zweck der Verordnungsermächtigungen in § 42

Abs. 1 Satz 1 und § 47 Satz 1 BBesG. Beide Zulagen sollen gleichgeartete besondere Erschwernisse der Dienstausübung abgelten. Die Polizeizulage wird

grundsätzlich für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben gewährt; sie

trägt den besonderen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes Rechnung.

Da die Erschwerniszulage nach § 22 EZulV die Polizeizulage aufstockt, setzt

ihre Gewährung voraus, dass der Dienst mit Gefährdungen und Belastungen

verbunden ist, die sich nach Schwere und Intensität erheblich von den Erschwernissen bei der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben abheben.

12Diesem Erfordernis hat der Verordnungsgeber Rechnung getragen, indem er

die Zulageberechtigung nach § 22 Abs. 1 EZulV an die weitere Voraussetzung

der Verwendung für besondere Einsätze geknüpft hat. Er hat in Absatz 2 Nr. 1

bis Nr. 5 der Vorschrift abschließend konkretisiert, was unter einer derartigen

Verwendung zu verstehen ist. Soweit diese Regelungen auf eine Verwendung

bei einer der in Absatz 2 genannten Polizei- oder Zolleinheiten abstellen, kommt

es für die Zulageberechtigung darauf an, dass der Beamte einer der aufgeführten Einheiten zur Dienstleistung zugewiesen ist. Maßgebend sind nicht die konkreten Aufgaben, die ihm übertragen sind, sondern deren organisatorische Zuordnung zu der Einheit. Es ist erforderlich, aber auch ausreichend, dass der

Beamte einen bei der Einheit eingerichteten Dienstposten (Amt im konkret-

funktionellen Sinne) wahrnimmt (vgl. zum Begriff der Verwendung Urteile vom

23. September 2004 - BVerwG 2 C 27.03 - BVerwGE 122, 53 <55 f.> = Buchholz 239.1 § 36 BeamtVG Nr. 2 S. 3 und vom 24. Februar 2011 - BVerwG 2 C

58.09 - Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung Buchholz vorgesehen>). Dieses Regelungsmodell liegt auch der Gewährung der Polizeizulage

nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zugrunde (vgl. Urteil vom 26. März 2009 a.a.O.

Rn. 11).

13Stellt der Normgeber wie in § 22 EZulV für die Zulageberechtigung nicht auf

den konkreten Aufgabenbereich der Beamten, sondern auf deren Zugehörigkeit

zu einer Organisationseinheit ab, so hängt das Ergebnis der Gleichheitsprüfung

davon ab, ob unterschiedliche Einstufungen der Einheiten sachgerecht sind. Es

muss eine zwangsläufig typisierende Vergleichsbetrachtung der Gefährdungen

und Belastungen angestellt werden, die die Erfüllung der einer Einheit hauptsächlich obliegenden Aufgaben und die dabei herrschenden Arbeits- und

Einsatzbedingungen üblicherweise mit sich bringen. Dies gilt sowohl für die

Einschätzung, ob eine Einheit zu Recht nicht in den Katalog des § 22 Abs. 2

Nr. 1 bis 5 EZulV aufgenommen ist, als auch für die Differenzierungen zwischen

Einheiten nach der Höhe der Erschwerniszulage (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Dezember 2008 a.a.O.).

14Diesen Ansatz hat das Oberverwaltungsgericht seiner Gleichheitsprüfung

zugrunde gelegt. Es hat die typischen Aufgaben der in Rede stehenden Einheiten sowie die typischen Einsatzbedingungen festgestellt und miteinander verglichen. Aus seinen nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen hat das

Oberverwaltungsgericht folgerichtig den Schluss gezogen, der Verordnungsgeber habe die Unterschiede in Bezug auf Belastungen und Gefährdungen aufgrund des Dienstes in MEK und OEZ einerseits, in MFE andererseits zum Anlass nehmen dürfen, bei der Gewährung der Erschwerniszulage zu differenzieren.

15Die Würdigung des Oberverwaltungsgerichts, der Dienst in MEK und OEZ sei

typischerweise mit einem höheren Gefährdungspotenzial verbunden als der

Dienst in einer MFE, wird durch die tatsächliche Feststellung nahe gelegt, die

Bekämpfung organisierter Kriminalität sowie die Befugnis zu Festnahmen bei

Einsätzen gehörten zu den schwerpunktmäßigen Aufgaben von MEK und OEZ,

nicht aber der MFE. Die Würdigung, es bestünden gewichtige Unterschiede in

Bezug auf die typischen dienstlichen Belastungen, wird von den tatsächlichen

Feststellungen zu den regelmäßigen räumlichen und zeitlichen Einsatzbedingungen getragen. Danach gehören etwa Einsätze im gesamten Bundesgebiet

zum typischen Aufgabenprofil von MEK und OEZ, während MFE typischerweise

regional tätig sind. Auch besteht bei den MFE kein regelmäßiger Bereitschaftsdienst. Zeitliche Überbeanspruchungen sind in erheblichem Umfang Folge der

unzureichenden Personalausstattung.

16Die Beschwerdebegründung lässt nicht erkennen, aus welchen Gründen die

Besserstellung der in MEK und OEZ tätigen Beamten bei der Gewährung der

Erschwerniszulage auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des

Oberverwaltungsgerichts sachwidrig sein könnte. Der Vortrag des Klägers, die

für den Dienst in diesen Einheiten festgestellten Gefährdungen und Belastungen träten auch im Dienst einer MFE auf, ist nicht geeignet, die vom Oberverwaltungsgericht dargelegte, § 22 EZulV zugrunde liegende Einschätzung des

Verordnungsgebers zu erschüttern. Nach den oben gemachten Ausführungen

kommt es auf die Erschwernisse an, die nach Aufgabenprofil und typischen

Einsatzbedingungen der Einheiten bei der Dienstausübung typischerweise zu

erwarten sind. Hier hat das Oberverwaltungsgericht Unterschiede festgestellt,

die die Differenzierungen des Verordnungsgebers tragen. Demgegenüber trägt

der Vortrag des Klägers teils der bindenden Wirkung der tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, teils dem Einschätzungsspielraum des

Verordnungsgebers bei der Gewichtung der vorhandenen Unterschiede nicht

Rechnung. Der Beschwerdebegründung liegt die eigene, naturgemäß günstigere Einschätzung des Klägers zu den Erschwernissen des Dienstes in einer MFE

im Vergleich zu MEK und OEZ zugrunde. Dies ist nicht geeignet, die rechtsgrundsätzliche Bedeutung der aufgeworfenen Frage darzutun.

17Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des

Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3

und § 52 Abs. 1 GKG.

Dr. Heitz Thomsen Dr. Maidowski

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil