Urteil des BVerwG vom 23.08.2010

Fürsorgepflicht, Pflege, Unterbringung, Vererblichkeit

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 2 B 13.10

OVG 1 A 1524/08

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 23. August 2010

durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,

die Richterin am Bundesverwaltunsgericht Thomsen und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski

beschlossen:

Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts

für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. November

2009 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdever-

fahren wird auf 3 688,14 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die Nichtzulassungsbeschwerde des Beklagten kann keinen Erfolg haben. Der

Beklagte hat nicht gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt, dass ein Revi-

sionszulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO gegeben ist.

In dem Berufungsurteil hat das Oberverwaltungsgericht den Beklagten ver-

pflichtet, der Klägerin unter Beachtung der gerichtlichen Rechtsauffassung wei-

tere Beihilfen (Zuschüsse) zu den pflegebedingten Aufwendungen ihrer im Au-

gust 2008 verstorbenen Mutter zu gewähren. Diese war als Witwe eines Bahn-

beamten beihilfeberechtigt. Im hier maßgebenden Zeitraum von Februar bis Au-

gust 2006 war sie in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung untergebracht. Für

Pflegeleistungen fielen monatlich Aufwendungen von durchschnittlich

1 805,88 € an, für die der Beklagte den monatlichen Pauschalbetrag von

1 279 € für Pflegebedürftige der Pflegestufe II als Zuschuss gewährte.

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In den Gründen des Berufungsurteils heißt es, der eigenständige Erstattungs-

anspruch der Klägerin sei mit dem unvererblichen Beihilfeanspruch ihrer Mutter

materiell identisch. Der Pauschalbetrag von 1 279 € sei in Nr. 6.10 der Richtli-

nien des Beklagten für die Gewährung von Zuschüssen zu den Aufwendungen

bei dauernder Pflegebedürftigkeit (BEV-RiPfl) festgelegt. Der Mutter habe je-

doch ein Anspruch auf Aufstockung der Pauschale zugestanden, weil diese

beihilferechtliche Leistungsbegrenzung in ihrem Fall gegen den Wesenskern

der Fürsorgepflicht verstoßen habe. Sie habe dazu geführt, dass die Versor-

gungsbezüge für eine zumutbare Lebensführung nicht mehr ausgereicht hätten.

Hierfür müssten dem vollstationär untergebrachten Pflegebedürftigen nach Ab-

zug der Kosten für Pflege, Unterkunft und Verpflegung ungefähr 30 % des mo-

natlichen Bruttoeinkommens verbleiben. Der Mutter der Klägerin hätten aber

nach den Abzügen nur 14,43 % ihres Einkommens (219 €) zur Verfügung ge-

standen. Sie habe weder auf zumutbare Eigenvorsorge zur Deckung des Pfle-

gerisikos noch auf den Einsatz eines etwa vorhandenen Vermögens oder auf

Hilfeleistungen nach dem SGB-XII verwiesen werden können.

1. Mit der Divergenzrüge macht der Beklagte geltend, das Berufungsurteil wei-

che von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab, soweit das

Oberverwaltungsgericht

- von der materiellrechtlichen Identität des untergegan-

genen Beihilfeanspruchs des verstorbenen Beihilfebe-

rechtigten und des rechtlich eigenständigen Erstat-

tungsanspruchs des Erben ausgehe;

- die Gewährung von Beihilfen in einer Höhe verlange,

die ausschließe, dass der Beihilfeberechtigte ergän-

zend Sozialhilfeleistungen in Anspruch nehmen müsse;

- Beihilfeansprüche unmittelbar aufgrund der Fürsorge-

pflicht zuerkenne, obwohl die Beihilfevorschriften die

Beihilfegewährung für bestimmte Aufwendungen be-

schränkten oder ausschlössen.

Eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass die

Entscheidung der Vorinstanz auf einem abstrakten Rechtssatz beruht, der in

Widerspruch zu einem Rechtssatz steht, den das Bundesverwaltungsgericht in

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Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt hat. Zwischen beiden Ge-

richten muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsge-

halt ein- und derselben Rechtsvorschrift bestehen (stRspr; vgl. nur Beschluss

vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 n.F. VwGO

Nr. 26 S. 14). Die Revisionszulassung setzt voraus, dass sich die Divergenz

aus den vom Beschwerdeführer bezeichneten Entscheidungen ergibt (stRspr;

vgl. nur Beschluss vom 13. Juli 1999 - BVerwG 8 B 166.99 - Buchholz 310

§ 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 9). Sie kommt nicht in Betracht, wenn es auf den

die Divergenz begründenden Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts in

einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich ankäme oder ihn das

Bundesverwaltungsgericht in späteren Entscheidungen aufgegeben hat (stRspr;

vgl. nur Beschluss vom 2. Februar 1994 - BVerwG 1 B 208.93 - Buchholz 310

§ 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 1). Danach hat der Beklagte nicht dargelegt,

dass die von ihm aufgeführten Rechtssätze des Oberverwaltungsgerichts eine

Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO begründen. Zu den

Divergenzrügen ist zu bemerken:

a. Das Oberverwaltungsgericht hat den Rechtssatz aufgestellt, der Beihilfean-

spruch des verstorbenen Beihilfeberechtigten und der an seine Stelle tretende

Erstattungsanspruch der Erben seien materiellrechtlich identisch.

Dieser Rechtssatz kann schon deshalb nicht zur Revisionszulassung wegen Di-

vergenz führen, weil er in einem Revisionsverfahren nicht überprüft werden

könnte. Die Frage nach der materiellrechtlichen Identität der Ansprüche stellt

sich nur, wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht und der früheren Recht-

sprechung des Bundesverwaltungsgerichts annimmt, dass Beihilfeansprüche

unvererblich sind. Der Senat hat die vom Beklagten angeführte Rechtsprechung

jedoch aufgegeben. Er geht nunmehr davon aus, dass Beihilfeansprüche nicht

wegen ihrer Höchstpersönlichkeit mit dem Tod des Beihilfeberechtigten

erlöschen, sondern nach den erbrechtlichen Regeln der §§ 1922 ff. BGB auf die

Erben übergehen. Es ist allein Aufgabe des parlamentarischen Gesetzgebers,

die Vererblichkeit von Beihilfeansprüchen auszuschließen oder dem

Verordnungsgeber hinreichend bestimmte Vorgaben für einen derartigen Aus-

schluss zu machen. Dabei hat der Gesetzgeber allerdings den grundrechtlichen

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Schutz des Erbrechts gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und das daraus folgen-

de Gebot der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Ein gesetzlicher Ausschluss der

Vererblichkeit ist an der grundrechtlichen Erbrechtsgarantie zu messen. Sind

danach Regelungen in einer Rechtsverordnung, die die Vererblichkeit von Bei-

hilfeansprüchen ausschließen, unwirksam, wenn es an einer ausreichenden

gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehlt, so muss dies erst recht für Aus-

schlussregelungen in Verwaltungsvorschriften wie Nr. 1.2 Satz 2 BEV-RiPfl gel-

ten. Sind Beihilfeansprüche vererblich, ist kein Raum für weitere Ansprüche

dritter Personen auf Erstattung der beihilfefähigen Aufwendungen des Verstor-

benen, wie sie etwa in Nr. 4 BEV-RiPfl vorgesehen sind (zum Ganzen Urteil

vom 29. April 2010 - BVerwG 2 C 77.08 - juris

scheidungssammlungen BVerwGE und Buchholz vorgesehen>).

Danach ist der Beihilfeanspruch der verstorbenen Mutter der Klägerin im Wege

der Erbfolge in derjenigen Höhe auf die Klägerin übergegangen, die er im Zeit-

punkt des Erbfalls hatte. Es kommt nicht darauf an, ob der Anspruch auf Rege-

lungen der BEV-RiPfl oder unmittelbar auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn

gestützt ist.

b. Das Oberverwaltungsgericht hat den Rechtssatz aufgestellt, Ansprüche auf

Beihilfen für pflegebedingte Aufwendungen der vollstationären Pflege in einer

zugelassenen Pflegeeinrichtung könnten nicht ungeachtet der Auswirkungen für

die Lebensführung des Beihilfeberechtigten auf einen Pauschalbetrag begrenzt

werden, weil diesem sozialrechtliche Ansprüche auf ergänzende Hilfeleistungen

zustünden.

Der Beklagte hat nicht dargelegt, dass dieser Rechtssatz zum Verhältnis von

Beihilfen und sozialrechtlichen Hilfeleistungen für Aufwendungen der vollstatio-

nären Pflege die behauptete Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO

begründen kann. Den von ihm angeführten Entscheidungen des Bundesverwal-

tungsgerichts liegen ganz anders gelagerte Regelungszusammenhänge

zugrunde. Sie betreffen Sachverhalte aus Lebensbereichen, die nach anderen

Rechtsvorschriften als der vorliegende Fall zu beurteilen waren. Aus diesen

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Entscheidungen lassen sich daher keine allgemein gültigen Schlüsse auf das

Verhältnis von Beihilfegewährung und sozialrechtlichen Leistungen ziehen.

So hat der Senat in dem Urteil vom 21. Januar 1982 - BVerwG 2 C 46.81 -

(BVerwGE 64, 333 = Buchholz 237.1 Art. 86 BayBG Nr. 7) über die Vorausset-

zungen eines besonderen Ausnahmefalles im Sinne von Nr. 13 Abs. 8 Ziff. 4

BhV a.F. entschieden, der die Erhöhung der Beihilfebemessungssätze für die

Kosten der Unterkunft und Verpflegung in einer Einrichtung zur Pflege unheilbar

geisteskranker Menschen rechtfertigt. Der Senat hat darauf abgestellt, ob eine

zumutbare Eigenvorsorge zur Deckung der Aufwendungen möglich war.

In dem Urteil vom 30. Juni 1983 - BVerwG 2 C 36.81 u.a. - (Buchholz 238.911

Nr. 4 BhV Nr. 1) hat der Senat die Beihilfefähigkeit der Anschaffungskosten

eines Kraftfahrzeugs für einen schwerbehinderten Beamten verneint, weil es

sich nicht um ein „Hilfsmittel zur Beseitigung oder zum Ausgleich angeborener

oder erworbener Körperschäden“ im Sinne von Nr. 4 Ziff. 9 BhV a.F. handelte.

In dem Urteil vom 27. Oktober 1988 - BVerwG 2 C 62.86 - (BVerwGE 80, 328 =

Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 5) hat der Senat die Beihilfefähigkeit der Kosten

der Unterbringung in einer Heimsonderschule im Hinblick darauf verneint, dass

diese Kosten unabhängig von Einkommen und Vermögen der Eltern des Schü-

lers als Maßnahme der Eingliederungshilfe gemäß § 40 Abs. 1 Nr. 3 BSHG a.F.

getragen wurden.

In dem Urteil vom 24. August 1995 - BVerwG 2 C 7.94 - (Buchholz 270 § 9 BhV

Nr. 3) hat der Senat entschieden, dass die Unterkunfts- und Verpflegungskos-

ten der dauernden Unterbringung eines Kranken nur im Falle der Unterbringung

in einer hierfür bestimmten Pflegeeinrichtung im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1

BhV a.F. beihilfefähig sind.

In diesen Entscheidungen ist der Senat jeweils davon ausgegangen, dass un-

geachtet der generellen Regelungen über die Beihilfegewährung ein Rückgriff

auf die Fürsorgepflicht als beihilferechtliche Anspruchsgrundlage jedenfalls in

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besonders gelagerten Einzelfällen in Betracht kommt, in denen eine Verletzung

des Wesenskerns dieser Pflicht in Rede steht.

c. Schließlich hat das Oberverwaltungsgericht einen Anspruch auf Beihilfe zu

den pflegebedingten Aufwendungen unmittelbar aufgrund der Fürsorgepflicht

zuerkannt, weil der Mutter der Klägerin ansonsten aufgrund der Pauschalierung

der Beihilfe zu den pflegebedingten Aufwendungen eine zumutbare Lebensfüh-

rung nicht mehr möglich gewesen sei.

Auch diese rechtlichen Erwägungen können keine Divergenz begründen, weil

sie nicht in Widerspruch zu Rechtssätzen des Bundesverwaltungsgerichts ste-

hen. Nach dessen Rechtsprechung scheidet ein Rückgriff auf die Fürsorge-

pflicht als Anspruchsgrundlage nicht bereits deshalb zwingend aus, weil die

konkreten Aufwendungen beihilferechtlichen Leistungsausschlüssen oder -

begrenzungen unterfallen. Vielmehr hat der Senat entschieden, dass derartige

Regelungen keinen Hinderungsgrund für die Beihilfegewährung darstellen,

wenn sie im Einzelfall erhebliche Belastungen des Beihilfeberechtigten zur Fol-

ge hätten, die dieser nicht durch die Regelalimentation und durch eine zumut-

bare Eigenvorsorge bewältigen kann. In diesen Fällen kann die durch Art. 33

Abs. 5 GG gewährleistete Fürsorgepflicht Beihilfeansprüche vermitteln, um un-

zumutbare Härten für Beihilfeberechtigte zu vermeiden oder zu beseitigen (Ur-

teil vom 26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 2.07 - BVerwGE 131, 234 = Buchholz 270

§ 6 BhV Nr. 17 ). Daraus folgt, dass der Beklagte auch

nicht dargelegt hat, dass der Rechtssache insoweit grundsätzliche Bedeutung

im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zukommt.

Hinsichtlich der generellen Absenkung des Beihilfestandards durch Selbstbetei-

ligungspauschalen hat der Senat eine Verletzung der Fürsorgepflicht verneint,

weil es hierbei in der Sache nicht um beihilferechtliche Leistungsausschlüsse

oder -begrenzungen für bestimmte Aufwendungen, sondern um eine Absen-

kung der Regelalimentation geht (Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C

49.07 - BVerwGE 131, 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94

Rn. 24 ff.>; vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR

1715/03 u.a. - NJW 2008, 137 <139>).

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2. Der Beklagte hat auch nicht dargelegt, dass der Rechtssache wegen des

Urteils des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. September

2003 - 5 LC 134/03 - (NVwZ-RR 2004, 365) grundsätzliche Bedeutung im Sinne

von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zukommt. Entgegen seinem Vortrag weicht

dieses Urteil hinsichtlich der Frage, ob bei beihilferechtlichen Leistungsaus-

schlüssen oder -begrenzungen unmittelbar auf die Fürsorgepflicht als An-

spruchsgrundlage zurückgegriffen werden kann, nicht von dem Berufungsurteil

ab. Vielmehr stimmt der rechtliche Ansatz beider Obergerichte überein. Auch

das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass

Ansprüche auf Beihilfegewährung unmittelbar auf die Fürsorgepflicht gestützt

werden können, wenn ansonsten die amtsangemessene Lebensführung unzu-

mutbar beeinträchtigt würde. In dem zu entscheidenden Fall hat das Gericht

eine derartige Belastung eines Ruhestandsbeamten durch die Gesamtkosten

für Pflege, Verpflegung und Unterkunft seiner Ehefrau in einer Pflegeeinrichtung

verneint, weil dessen Versorgungsbezüge diese Kosten deutlich überstiegen.

Dies war bei der Mutter der Klägerin gerade nicht der Fall.

3. Schließlich geht die Rüge des Beklagten fehl, das Oberverwaltungsgericht

habe aufklären müssen, ob die Mutter der Klägerin Vermögen oberhalb der

maßgebenden Schongrenze des SGB-XII besessen habe. Das Gericht hat in-

soweit festgestellt, es fehle an jedem konkreten Anhalt für eine derartige An-

nahme. Der Beklagte gibt keinen Hinweis darauf, aus welchen Gründen Aufklä-

rungsbedarf bestanden haben könnte (vgl. zu den Darlegungsanforderungen für

eine Aufklärungsrüge Urteil vom 12. Februar 1998 - BVerwG 3 C 55.96 -

BVerwGE 106, 177 <182> = Buchholz 421.8 Stiftungsrecht Nr. 6 S. 10; Be-

schluss vom 22. März 2010 - BVerwG 2 B 6.10 - juris Rn. 7).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des

Streitwertes beruht für das Beschwerdeverfahren auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und

Abs. 3, § 52 Abs. 3 GKG.

Dr. Heitz

Thomsen

Dr. Maidowski