Urteil des BVerwG vom 01.06.2012

Gerichtshof für Menschenrechte, Emrk, Gerechte Entschädigung, Disziplinarverfahren

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 2 B 123.11

OVG 8 DO 584/07

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 1. Juni 2012

durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung

beschlossen:

Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Urteil des Thüringer Oberverwal-

tungsgerichts vom 6. November 2008 wird zurückgewie-

sen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

G r ü n d e :

Die auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache sowie auf einen Verfah-

rensmangel gestützte Beschwerde (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO und § 66

Abs. 1 ThürDG) hat keinen Erfolg.

1. Der Beklagte stand bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand Ende April 2006

als Professor an einer Kunsthochschule im Dienst des Klägers. Das Verwal-

tungsgericht hat dem Beklagten das Ruhegehalt aberkannt. Das Oberverwal-

tungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Es hat festge-

stellt, dass der Beklagte im Wintersemester 2002/2003 sowie im Mai 2002 bei

seiner dienstlichen Tätigkeit zwei Studentinnen seiner Hauptfachunterrichts-

klasse sowie eine Verwaltungsangestellte sexuell belästigt hat. Wäre der Be-

klagte noch im aktiven Dienst, wäre er wegen des endgültigen Verlusts des Ver-

trauens seines Dienstherrn oder der Allgemeinheit aus dem Dienst zu entfernen

gewesen.

2. Eine Rechtssache hat nur dann grundsätzliche Bedeutung im Sinne des

§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und § 66 Abs. 1 ThürDG, wenn sie eine konkrete, in

dem zu entscheidenden Fall erhebliche, noch ungeklärte Frage des revisiblen

Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung

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aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der

Rechtsfortbildung der Klärung in einem Revisionsverfahren bedarf. Gemäß

§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO und § 66 Abs. 1 ThürDG obliegt es dem Beschwer-

deführer, diese Voraussetzungen darzulegen (Beschluss vom 2. Oktober 1961

- BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> = Buchholz 310 § 132 VwGO

Nr. 18 S. 21 f.). Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der vom Beklagten

aufgeworfenen Rechtsfragen zur Bedeutung der unangemessen langen Dauer

des Disziplinarverfahrens nicht erfüllt.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch im Hinblick auf

Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK geklärt, dass es die unangemessene Dauer des

Disziplinarverfahrens nicht rechtfertigt, von der Entfernung aus dem Beamten-

verhältnis abzusehen, wenn diese Maßnahme disziplinarrechtlich geboten ist

(stRspr; zuletzt Urteil vom 29. März 2012 - BVerwG 2 A 11.10 - und Beschluss

vom 16. Mai 2012 - BVerwG 2 B 3.12 - jeweils zur Veröffentlichung in der Ent-

scheidungssammlung Buchholz vorgesehen).

Die Maßnahmebemessung nach § 11 ThürDG hat sich an dem Zweck der Dis-

ziplinarbefugnis zu orientieren, die Integrität des Berufsbeamtentums und damit

die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes zu gewährleisten. Daher ist

Gegenstand der disziplinarrechtlichen Betrachtung und Wertung die Frage, ob

ein Beamter nach seiner gesamten Persönlichkeit noch im Beamtenverhältnis

tragbar ist und falls dies zu bejahen ist, ob durch eine Disziplinarmaßnahme auf

ihn eingewirkt werden muss, um zu verhindern, dass der Beamte das für die

Dienstausübung unabdingbare Vertrauen dauerhaft verliert. Allerdings sind bei

der Ausübung der Disziplinarbefugnis das Schuldprinzip und das Gebot der

Verhältnismäßigkeit zu beachten. Daraus folgt, dass die Disziplinarmaßnahme

nach einer Gesamtwürdigung aller im Einzelfall bedeutsamen be- und entlas-

tenden Umstände unter Berücksichtigung des Persönlichkeitsbildes des Beam-

ten zu bestimmen ist, wobei der Schwere des Dienstvergehens richtungweisen-

de Bedeutung zukommt. Die Entfernung des Beamten aus dem Beamten-

verhältnis ist geboten, wenn der Beamte das Vertrauen des Dienstherrn oder

der Allgemeinheit endgültig verloren hat. Dies ist der Fall, wenn die Gesamt-

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würdigung unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit

ergibt, der Beamte werde auch künftig in erheblicher Weise gegen Dienstpflich-

ten verstoßen oder die durch sein Fehlverhalten herbeigeführte Schädigung des

Ansehens des Berufsbeamtentums sei bei Fortführung des Beamtenverhältnis-

ses irreparabel (stRspr; vgl. nur Urteil vom 3. Mai 2007 - BVerwG 2 C 9.06 -

Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 3 Rn. 16 ff.).

Ist der Beamte nach diesen Bewertungsmaßstäben wegen eines schwerwie-

genden Dienstvergehens im öffentlichen Dienst untragbar geworden, so kann er

nicht deshalb Beamter bleiben, weil das Disziplinarverfahren unangemessen

lange gedauert hat. In diesem Fall lässt sich die Anerkennung eines Milde-

rungsgrundes der überlangen Verfahrensdauer nicht mit dem Zweck der Diszip-

linarbefugnis vereinbaren. Die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes wä-

re nicht mehr gewährleistet, wenn Beamte, deren berufliche Integrität dauerhaft

beschädigt ist, weiterhin Dienst leisten würden. Das verlorene Vertrauen kann

nicht durch Zeitablauf wiederhergestellt werden. Ergibt die Gesamtwürdigung

dagegen, dass eine pflichtenmahnende Disziplinarmaßnahme notwendig, aber

auch ausreichend ist, steht fest, dass der Beamte im öffentlichen Dienst noch

tragbar ist. Nur unter dieser Voraussetzung kann eine unangemessen lange

Verfahrensdauer bei der Bestimmung der Disziplinarmaßnahme unter dem Ge-

sichtspunkt der Verhältnismäßigkeit mildernd berücksichtigt werden (BVerfG,

Beschluss vom 4. Oktober 1977 - 2 BvR 80/77 - BVerfGE 46, 17 <28 f.>;

Kammerbeschluss vom 9. August 2006 - 2 BvR 1003/05 - DVBl 2006, 1372

<1373>; BVerwG, Urteile vom 22. Februar 2005 - BVerwG 1 D 30.03 - juris

Rn. 80, vom 8. Juni 2005 - BVerwG 1 D 3.04 - juris Rn. 27 und vom 7. Februar

2008 - BVerwG 1 D 4.07 - Buchholz 235 § 77 BDO Nr. 13; Beschlüsse vom

13. Oktober 2005 - BVerwG 2 B 19.05 - Buchholz 235.1 § 15 BDG Nr. 2 Rn. 8

und vom 26. August 2009 - BVerwG 2 B 66.09 - Rn. 11).

Diesen Unterschied hat der Gesetzgeber dadurch zum Ausdruck gebracht,

dass er in § 12 ThürDG die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis im Gegen-

satz zu allen anderen Disziplinarmaßnahmen vom Maßnahmeverbot wegen

Zeitablaufs ausgenommen hat.

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Diese Ausführungen gelten gleichermaßen für die Aberkennung des Ruhege-

halts. Nach § 11 Abs. 2 Satz 2 ThürDG kommt bei einem Ruhestandsbeamten

die hier ausgesprochene Aberkennung des Ruhegehalts nur in Betracht, wenn

er als noch im Dienst befindlicher Beamter wegen des endgültigen Verlusts des

Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit aus dem Dienst entfernt

werden müsste.

Etwas anderes folgt auch nicht aus Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK. Danach hat jede

Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtli-

chen Ansprüche und Verpflichtungen von einem Gericht innerhalb angemesse-

ner Frist verhandelt wird. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte

geht davon aus, dass Art. 6 EMRK in seiner zivilrechtlichen Bedeutung auf ein

Disziplinarverfahren, in dem der Beamte wegen eines Dienstvergehens aus

dem Dienst entfernt worden ist, anwendbar ist (EGMR, Urteil vom 16. Juli 2009

- 8453/04 - Rn. 39 m.w.N. = NVwZ 2010, 1015 ff.). Danach liegt ein Verstoß

gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK vor, wenn das Disziplinarverfahren von seiner

Einleitung durch den Dienstherrn bis zum rechtskräftigen Abschluss unange-

messen lang gedauert hat. Die Angemessenheit ist aufgrund einer Gesamtbe-

trachtung unter Berücksichtigung der Schwierigkeit des Falles, des Verhaltens

des Beamten, der Vorgehensweise der Behörden und Gerichte sowie der Be-

deutung des Verfahrens für den Beamten zu beantworten (EGMR, Urteil vom

16. Juli 2009 a.a.O.).

Eine unangemessen lange Verfahrensdauer im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1

EMRK hat jedoch nicht zur Folge, dass dem Betroffenen aus diesem Grund

eine Rechtsstellung eingeräumt werden muss, die im Widerspruch zu dem ent-

scheidungserheblichen innerstaatlichen materiellen Recht steht. Vielmehr kann

die unangemessene Verfahrensdauer für den Ausgang des zu lange dauernden

Rechtsstreits nur dann zugunsten des Betroffenen berücksichtigt werden, wenn

das innerstaatliche Recht dies vorsieht oder zulässt. Ob diese Möglichkeit be-

steht, ist durch die Auslegung der einschlägigen materiellrechtlichen Bestim-

mungen zu ermitteln.

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Dies wird durch die zur Europäischen Menschenrechtskonvention ergangene

Rechtsprechung des Gerichtshofs bestätigt. Sein Urteil hat, wie sich aus Art. 41

EMRK ergibt, lediglich Feststellungswirkung. Auch Art. 46 Abs. 1 EMRK, wo-

nach der Vertragsstaat verpflichtet ist, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu

befolgen, führt nicht dazu, dass der Vertragsstaat dem Betroffenen allein wegen

der überlangen Dauer des Verfahrens eine Rechtsstellung einräumen muss, die

diesem nach dem maßgeblichen innerstaatlichen materiellen Recht nicht zu-

steht; der Gerichtshof spricht vielmehr eine gerechte Entschädigung als Ersatz

für materielle wie immaterielle Schäden zu (Meyer-Ladewig, EMRK, 3. Aufl.,

Art. 41, Rn. 21).

Im Übrigen hat der Bundesgesetzgeber die Rechtsfolgen eines Verstoßes ge-

gen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK wegen unangemessen langer Verfahrensdauer

inzwischen durch das Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichts-

verfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren vom 24. November 2011

(BGBl I S. 2302) eigenständig geregelt. Diese Bestimmungen gelten nach § 173

Satz 2 VwGO und § 21 ThürDG auch für das gerichtliche Disziplinarverfahren.

Der Gesetzgeber hat dem betroffenen Verfahrensbeteiligten für den Fall der

gerügten unangemessenen Dauer eines Gerichtsverfahrens für dadurch verur-

sachte Vermögensnachteile und immaterielle Folgen grundsätzlich einen An-

spruch auf angemessene Entschädigung eingeräumt. Nach § 198 Abs. 2 Satz 2

und Abs. 4 GVG geht die Wiedergutmachung des Verstoßes gegen das Gebot

des gerichtlichen Rechtsschutzes in angemessener Zeit auf andere Weise dem

Entschädigungsanspruch vor, der die durch die verzögerte gerichtliche Ent-

scheidung bestimmte Rechtslage unberührt lässt.

Der Gesetzgeber hat aber davon abgesehen, in §§ 198 ff. GVG die Formen

einer solchen Wiedergutmachung abschließend festzulegen (BTDrucks

17/3802, S. 16 und 19). Er hat aber auch nicht vorgesehen, dass die Wieder-

gutmachung in der Weise zu erfolgen hat, dass dem Betroffenen als Ausgleich

für die Verzögerung des gerichtlichen Verfahrens die den Gegenstand des

Rechtsstreits bildende Rechtsposition einzuräumen ist, deren materiell-

rechtliche Voraussetzungen der Betroffene nicht erfüllt. Für andere als strafge-

richtliche Verfahren (§ 199 Abs. 3 GVG) hat der Gesetzgeber in den §§ 198 ff.

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GVG als Form der Wiedergutmachung auf andere Weise lediglich die Möglich-

keit einer Feststellung der überlangen Verfahrensdauer durch das Entschädi-

gungsgericht bei gleichzeitiger Freistellung des Klägers von den Kosten des

Entschädigungsrechtsstreits geregelt (BTDrucks 17/3802, S. 16). Ob im Übri-

gen eine dem Entschädigungsanspruch vorgehende Wiedergutmachung auf

andere Weise möglich ist, richtet sich nach den jeweiligen formellen und mate-

riell-rechtlichen Bestimmungen. Die für die Bemessung der Disziplinarmaß-

nahme maßgeblichen Vorschriften schließen aber, wie dargelegt, die Wieder-

herstellung des verlorenen Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit

allein durch eine unangemessene Dauer des Disziplinarverfahrens aus.

3. Die Zulassung der Revision kommt auch nicht wegen des geltend gemachten

Verfahrensmangels in Betracht (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und § 66 Abs. 1

ThürDG).

Die Beschwerde rügt die unangemessen lange Verfahrensdauer in Verbindung

mit der deshalb fehlenden Unmittelbarkeit und Verwertbarkeit der Beweiserhe-

bung. Auf dem Verfahrensmangel der unangemessen langen Verfahrensdauer

könne die Berufungsentscheidung auch beruhen. Sie stütze sich allein auf die

Aussagen der Zeuginnen in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwal-

tungsgericht vom 14. Mai 2007. Bei deren Vernehmung im behördlichen Verfah-

ren seien die Rechte des Beklagten auf Beweisteilhabe verletzt worden, weil

weder er selbst noch sein Bevollmächtigter anwesend gewesen seien. Dieser

Verfahrensfehler habe im gerichtlichen Verfahren nicht geheilt werden können.

Der zeitliche Abstand zwischen den zu bezeugenden Ereignissen und der ge-

richtlichen Vernehmung der Zeuginnen von ca. 4 ½ Jahren habe bei diesen zu

Erinnerungslücken und Erinnerungsschwierigkeiten geführt. Zwangsläufig habe

sich die Verfahrensverzögerung auf das Erinnerungsvermögen der Zeuginnen

und den Inhalt ihrer Aussagen ausgewirkt. Deshalb könne nicht ausgeschlos-

sen werden, dass eine ordnungsgemäße Zeugenvernehmung zu einem frühe-

ren Zeitpunkt ein anderes Ergebnis und damit eine andere gerichtliche Ent-

scheidung zur Folge gehabt hätte.

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Diese Rüge ist nicht begründet. Der Revisionszulassungsgrund des Verfah-

rensmangels gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO erfasst nur Mängel des gerichtli-

chen Verfahrens, d.h. Verstöße des Gerichts gegen verwaltungsprozessrechtli-

che Vorschriften und Rechtsgrundsätze. Ein Mangel des behördlichen Diszipli-

narverfahrens zieht einen Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3

VwGO nach sich, wenn das Verwaltungsgericht die sich aus § 51 ThürDG er-

gebende Verpflichtung verletzt hat, auf die Beseitigung eines solchen Mangels

durch den Dienstherrn hinzuwirken (Beschluss vom 26. Februar 2008 - BVerwG

2 B 122.07 - Buchholz 235.1 § 55 BDG Nr. 2 Rn. 3).

Verstöße gegen das Recht auf Beweisteilhabe im behördlichen Verfahren kön-

nen jedoch durch die Verwaltungsgerichte selbst geheilt werden. Sie ziehen kei-

ne prozessualen Konsequenzen nach sich, wenn die Beweiserhebung vom Ge-

richt im gerichtlichen Disziplinarverfahren fehlerfrei durchgeführt worden ist.

Dies ergibt sich aus der Pflicht der Gerichte zur umfassenden Sachverhaltsauf-

klärung, die unabhängig von der Tätigkeit der Behörden besteht. Gemäß § 53

Abs. 1 Satz 1 ThürDG erhebt das Gericht die erforderlichen Beweise. Es hat

selbst diejenigen Tatsachen festzustellen, die für den Nachweis des Dienstver-

gehens und die Bemessung der Disziplinarmaßnahme von Bedeutung sind (Ur-

teil vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 2 A 4.04 - Buchholz 235.1 § 24 BDG

Nr. 1 Rn. 26; Beschlüsse vom 14. Juni 2005 - BVerwG 2 B 108.04 - Buchholz

235.1 § 58 BDG Nr. 1 S. 2, vom 4. September 2008 - BVerwG 2 B 61.07 -

Buchholz 235.1 § 58 BDG Nr. 4 Rn. 7 und vom 11. Januar 2012 - BVerwG 2 B

78.11 - juris Rn. 4). Das Gericht hat die erhobenen Beweise nach seiner freien,

aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens folgenden Überzeugung zu würdigen

(§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies umfasst die Beurteilung des Erinnerungs-

vermögens von Zeugen und folglich der Glaubhaftigkeit ihrer Angaben. Dies gilt

unabhängig davon, ob die Zeugen bereits im behördlichen Verfahren vernom-

men worden sind (Urteil vom 3. Mai 2007 - BVerwG 2 C 30.05 - Buchholz 310

§ 108 Abs. 1 VwGO Nr. 50 Rn. 16). Daraus folgt, dass Zeugenaussagen nicht

deshalb von vornherein unverwertbar sind, weil das Geschehen, zu dem die

Zeugen vernommen werden, lange zurückliegt. Ein derartiges Verwertungsver-

bot besteht nicht.

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Soweit die Beschwerde die Verwertbarkeit der Aussagen der Zeuginnen in der

mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht in Frage stellt, legt sie

keinen Verfahrensmangel dar, sondern greift die für den Beklagten nachteilige

Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Berufungsgerichts an. Denn der Sa-

che nach beanstandet der Beklagte, dass das Berufungsgericht im Anschluss

an die Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts, das die Zeuginnen in der

mündlichen Verhandlung vernommen hatte, seiner Urteilsfindung den für den

Beklagten nachteiligen Sachverhalt zugrunde gelegt hat, wonach dieser im Zu-

sammenhang mit seiner dienstlichen Tätigkeit in den Jahren 2002 und 2003

drei Frauen sexuell belästigt hat. Ein Fehler in der Sachverhalts- und Beweis-

würdigung - wenn er denn vorläge - ist aber revisionsrechtlich regelmäßig nicht

dem Verfahrensrecht, sondern dem sachlichen Recht zuzurechnen (Beschlüsse

vom 2. November 1995 - BVerwG 9 B 710.94 - Buchholz 310 § 108 VwGO

Nr. 266; vom 24. Mai 1996 - BVerwG 8 B 98.96 - Buchholz 310 § 108 VwGO

Nr. 270 und vom 18. April 2012 - BVerwG 8 B 94.11 - juris Rn. 2 f.).

Die tatrichterliche Beweiswürdigung ist aufgrund des § 137 Abs. 2 VwGO revi-

sionsrechtlich nur daraufhin überprüfbar, ob Beweiswürdigungsgrundsätze wie

etwa Auslegungsregeln, Denkgesetze und allgemein Erfahrungssätze verletzt

sind (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 26. Februar 2008 - BVerwG 2 B 122.07 -

ZBR 2008, 257 <260>, insoweit nicht in Buchholz abgedruckt, und vom

29. März 2012 - BVerwG 9 B 88.11 - juris Rn. 3).

Die Beschwerde legt nicht dar, dass das angefochtene Urteil derartige Mängel

aufweist. Ein Verstoß gegen die Denkgesetze liegt nur vor, wenn eine Schluss-

folgerung aus Gründen der Logik schlechthin nicht gezogen werden kann. Die

Annahme eines Gerichts, der Aussage einer Zeugin vor Gericht sei auch nach

4 ½ Jahren seit dem zu bekundenden Ereignis Glauben zu schenken, wider-

spricht nicht der Logik. Auch besteht gerade kein allgemeiner Erfahrungssatz,

dass Aussagen von Zeugen über sie besonders berührende Ereignisse un-

glaubhaft und deshalb einer gerichtlichen Entscheidungsfindung nicht zugrunde

zu legen sind, wenn das betreffende Ereignis mehr als vier Jahre zurückliegt.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 66 Abs. 2 und § 73 Satz 1 ThürDG. Der

Festsetzung eines Streitwerts für das Beschwerdeverfahren bedarf es nicht,

weil das Beschwerdeverfahren gegen die Nichtzulassung der Revision nach

§ 66 Abs. 2 und § 77 Abs. 4 ThürDG gebührenfrei ist.

Dr. Heitz Thomsen Dr. Hartung