Urteil des BVerwG, Az. 2 A 2.12

Passives Wahlrecht, Pflicht des Beamten, Kandidatur, Wiederherstellung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 A 2.12
Verkündet
am 27. Juni 2013
Rüger
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. Juni 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz und Dr. von der Weiden,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung
für Recht erkannt:
Die Disziplinarverfügung des Bundesnachrichtendienstes
vom 5. November 2011 in der Gestalt des Widerspruchs-
bescheides vom 28. August 2012 wird geändert. Dem
Kläger wird eine Geldbuße in Höhe von 300 € auferlegt.
Der Kläger trägt zwei Drittel und die Beklagte ein Drittel
der Kosten des Verfahrens.
G r ü n d e :
I
Der im Jahr 1957 geborene Kläger steht als Regierungshauptsekretär
(BesGr A 8 BBesO) im Dienst der Beklagten. Er war zuletzt beim Bundesnach-
richtendienst (BND) beschäftigt, hat dort aber seit Februar 2009 krankheitsbe-
dingt keinen Dienst mehr geleistet. Er ist verheiratet und hat zwei Kinder.
Mit Disziplinarverfügung vom 5. November 2011 verhängte der Präsident des
BND gegen den Kläger eine Geldbuße von 500 €, weil dieser während der Zeit
seiner krankheitsbedingten Dienstunfähigkeit zwischen dem 14. Januar und
27. Februar 2011 aus Anlass seiner Kandidatur für das Amt des Bürgermeisters
seines Wohnortes acht Wahlkampfveranstaltungen abgehalten habe. Dadurch
habe er gegen seine Pflicht, sich um seine Gesundung zu bemühen, verstoßen.
Sein Verhalten sei geeignet, das Ansehen des Berufsbeamtentums zu schädi-
gen, weil der Eindruck entstehe, dass der Kläger die Wiederherstellung seiner
Dienstfähigkeit durch dienstfremde Tätigkeiten gefährde und der Dienstherr
dies hinnehme, ohne dagegen einzuschreiten.
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Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid
vom 28. August 2012 zurück und führte ergänzend aus: Dass der Kläger mit
seiner Kandidatur von seinem passiven Wahlrecht Gebrauch gemacht habe,
lasse den Pflichtenverstoß nicht entfallen. Auch dass ihm für die Zeit der zwei
letzten Wahlkampfauftritte Erholungsurlaub gewährt worden sei, verleihe sei-
nem Verhalten kein derart anderes Gewicht, dass von der Disziplinarmaßnah-
me abzusehen sei.
Zur Begründung seiner rechtzeitig erhobenen Klage trägt der Kläger vor: Er ha-
be seine Gesundungspflicht nicht verletzt, denn seine Wiedergenesung sei
durch die Teilnahme an der Bürgermeisterwahl nicht beeinträchtigt worden. Au-
ßerdem verletze die Disziplinarverfügung sein passives Wahlrecht.
Der Kläger beantragt,
die Disziplinarverfügung der Beklagten vom 5. November
2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
28. August 2012 aufzuheben.
Die Beklagte verteidigt die Disziplinarverfügung und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Ge-
richtsakten und die beigezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen.
II
Die Klage, über die der Senat gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und
letzter Instanz entscheidet, hat teilweise Erfolg. Die Disziplinarverfügung vom
5. November 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. August
2012 ist aufzuheben, weil die verhängte Geldbuße unangemessen hoch ist. Als
angemessene Disziplinarmaßnahme ist dem Kläger eine Geldbuße in geringe-
rer Höhe aufzuerlegen. Zu diesem Ausspruch ist der Senat gemäß § 60 Abs. 3
i.V.m. § 13 Abs. 1 BDG befugt.
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§ 60 Abs. 3 BDG bestimmt für die Klage gegen eine Disziplinarverfügung, dass
das Gericht neben der Rechtmäßigkeit auch die Zweckmäßigkeit der angefoch-
tenen Disziplinarentscheidung zu überprüfen hat. Das Gericht prüft nicht allein,
ob das dem Kläger mit der Disziplinarverfügung vorgeworfene Verhalten tat-
sächlich vorliegt und disziplinarrechtlich als Dienstvergehen zu würdigen ist,
sondern es hat - bejahendenfalls - unter Beachtung des Verschlechterungsver-
bots (vgl. § 88 VwGO) im Interesse der Verfahrensbeschleunigung (§ 4 BDG)
auch darüber zu entscheiden, welches die angemessene Disziplinarmaßnahme
ist. Anders als sonst bei einer Anfechtungsklage ist das Gericht danach nicht
gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO darauf beschränkt, eine rechtswidrige Ver-
fügung aufzuheben; es übt in Anwendung der in § 13 Abs. 1 BDG niedergeleg-
ten Grundsätze innerhalb der durch die Verfügung vorgegebenen Disziplinar-
maßnahmenobergrenze vielmehr selbst die Disziplinarbefugnis aus. Das Ge-
richt kann die angefochtene Disziplinarverfügung zu Gunsten des Klägers ab-
ändern und anstelle der verhängten eine mildere Disziplinarmaßnahme aus-
sprechen (vgl. Urteil vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 2 A 4.04 - Buchholz
235.1 § 24 BDG Nr. 1 Rn. 23 m.w.N.).
Die angefochtenen Bescheide können insofern keinen Bestand haben, als die
verhängte Disziplinarmaßnahme nicht angemessen ist. Der festgestellte Sach-
verhalt (1.), nämlich die Wahlkampfauftritte des Klägers im Rahmen seiner
Kandidatur für das Amt des Bürgermeisters seines Wohnortes während der Zeit
seiner lang andauernden Dienstunfähigkeit, ist disziplinarrechtlich als schuld-
hafte Verletzung seiner beamtenrechtlichen Pflichten zu würdigen, allerdings
nicht - wie in der Disziplinarverfügung vorgeworfen - als Verstoß gegen die aus
§ 61 Abs. 1 Satz 1 BBG folgende Pflicht, alles seiner Wiedergenesung Zuwider-
laufende zu unterlassen (2.), sondern unter dem anderen rechtlichen Gesichts-
punkt eines Verstoßes gegen die Wohlverhaltenspflicht gemäß § 61 Abs. 1
Satz 3 BBG (3.). Als pflichtenmahnende Disziplinarmaßnahme hält der Senat
die Auferlegung einer Geldbuße in geringerer Höhe als in der Disziplinarverfü-
gung verhängt für angemessen (4.).
1. Der Senat geht von folgendem Sachverhalt aus:
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Der Kläger hat seit dem 23. Februar 2009 aufgrund ärztlicher Bescheinigungen
krankheitsbedingt keinen Dienst mehr geleistet. Während seines Krankenstan-
des gründete er im Juni 2010 in seinem Wohnort mit drei weiteren Personen
einen Ortsverband der „Unabhängigen“ und übernahm dessen Vorsitz. Am
25. September 2010 wurde er als Kandidat für das Amt des Bürgermeisters
aufgestellt. Im Zeitraum zwischen dem 14. Januar und 27. Februar 2011 führte
der Kläger acht Wahlkampfveranstaltungen in verschiedenen Gaststätten in
seinem Wohnort durch, die jeweils zwischen zwei und drei bis vier Stunden
dauerten und bei denen zwischen zehn und dreißig bis vierzig Teilnehmer an-
wesend waren. Der Kläger hielt zunächst jeweils einen Vortrag und beantworte-
te anschließend Fragen. Bei der Bürgermeisterwahl am 13. März 2011 erreichte
der Kläger unter fünf Kandidaten mit rund 15 % der Stimmen den 4. Rang.
Zum Krankheitsbild des Klägers im hier interessierenden Zeitraum geht der Se-
nat von folgenden Erkenntnissen aus: In einem amtsärztlich eingeholten psy-
chiatrischen Gutachten vom 11. August 2010 wird dem Kläger eine Persönlich-
keitsstruktur attestiert, die eine Beschäftigung beim BND fraglich erscheinen
lasse; andererseits heißt es, der Kläger sei voll dienstfähig. In der Folgezeit
meldete sich der Kläger durch Vorlage privatärztlicher Gutachten weiterhin
krank; diese Krankmeldung dauerte im Zeitraum der erwähnten Wahlkampfauf-
tritte an. Einer Aufforderung der Beklagten vom 9. Februar 2011, binnen zehn
Tagen den Dienst wieder anzutreten und zukünftig bereits ab dem ersten Tag
einer Dienstunfähigkeit ein amtsärztliches Zeugnis vorzuweisen, kam der Klä-
ger nicht nach. Am 5. April 2011 wurde der Kläger erneut amtsärztlich unter-
sucht; zusätzlich erfolgte eine Begutachtung durch einen Facharzt einer Klinik
für Psychiatrie und Psychotherapie (Gutachten vom 26. September 2011). Bei-
de gelangten zu dem Ergebnis, dass der Kläger nur eingeschränkt dienstfähig
sei. Er leide an einer mittlerweile chronifizierten Anpassungsstörung, die zu
psychopathologischen Veränderungen geführt habe. Das vorliegende Krank-
heitsbild mache es ihm unmöglich, beim BND Dienst zu tun. Der Facharzt
schloss auch die Eignung des Klägers für eine Verwendung in einer anderen
Behörde mit hoher Wahrscheinlichkeit aus. In der Folgezeit eingeholte ärztliche
Stellungnahmen relativierten diese Beurteilung wieder: In einer Stellungnahme
vom 29. Dezember 2011 führte die Amtsärztin auf der Grundlage eines weite-
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ren psychiatrischen Gutachtens aus, es liege keine psychische Erkrankung vor,
die eine Tätigkeit beim BND dauerhaft unmöglich erscheinen lasse. Dies bestä-
tigte sie im Dezember 2012 erneut. Eine Entscheidung der Beklagten, ob der
Kläger angesichts der zahlreichen (in der Bewertung nicht einheitlichen) amts-
und fachärztlichen Stellungnahmen zu seinem psychischen Krankheitsbild dau-
erhaft dienstunfähig ist, liegt bislang nicht vor.
Daneben litt der Kläger im hier interessierenden Zeitraum an einer Ende No-
vember 2010 diagnostizierten Thrombose im rechten Bein, die mit einem Kom-
pressionsstrumpf und einem Medikament zur Hemmung der Blutgerinnung (An-
tikoagulation) behandelt wurde (Atteste Dr. H. vom 13. Dezember 2010 und
Dr. F. vom 15. Dezember 2010). Ende Januar befand sich das Bein wieder in
einem guten Zustand, die Schwellung war rückläufig, der Kläger war beschwer-
defrei (Attest Dr. H. vom 28. Januar 2011). Der Kläger hat sich nach eigenen
Angaben in dieser Zeit gemäß ärztlichem Rat viel bewegt. Auch gegen die
Wahlkampfveranstaltungen habe sein Arzt keine Einwände erhoben. Sie hätten
ihm Freude gemacht und gut getan.
Soweit es um die Wahlkampfauftritte des Klägers geht, beruhen die vorstehen-
den Feststellungen zum einen auf den in den Verwaltungsakten dokumentierten
Ermittlungen der Beklagten (durch Auswertung von Presseberichten, der Ho-
mepage des Klägers, Befragung der Inhaber der betreffenden Gasthäuser und
eines Gründungsmitglieds des Ortsverbandes), zum anderen auf der Einlas-
sung des Klägers in der mündlichen Verhandlung, in der er den äußeren Ablauf,
Charakter und die Atmosphäre dieser Veranstaltungen anschaulich geschildert
hat. Soweit es um das Krankheitsbild des Klägers geht, beruhen die Feststel-
lungen auf den in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten be-
findlichen ärztlichen Gutachten und Stellungnahmen, den vom Kläger (zuletzt in
der mündlichen Verhandlung) vorgelegten weiteren ärztlichen Unterlagen und
seiner Einlassung. Hiernach hat der Senat davon auszugehen, dass der Kläger
im hier fraglichen Zeitraum ausweislich ärztlicher Atteste dienstunfähig erkrankt
war.
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2. Ausgehend von dem hiernach zur Überzeugung des Senats feststehenden
Sachverhalt ist das Verhalten des Klägers - entgegen der Annahme in der Dis-
ziplinarverfügung - nicht als Verstoß gegen die aus § 61 Abs. 1 Satz 1 BBG fol-
gende Pflicht des Beamten zur Gesunderhaltung bzw. zur Wiederherstellung
seiner Gesundheit und damit seiner Dienstfähigkeit zu würdigen.
a) Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 BBG hat sich der Beamte mit vollem persönlichem
Einsatz seinem Beruf zu widmen. Diese Dienstpflicht prägt das Beamtenver-
hältnis. Sie ist Ausdruck der Hauptberuflichkeit des Dienstes als Beamter und
die Rechtfertigung für die Alimentation des Beamten und seiner Familie
(BVerfG, Beschluss vom 25. November 1980 - 2 BvL 7, 8, 9/76 - BVerfGE 55,
207 <236 f.>). Ist der Beamte dienstunfähig erkrankt, setzt sich die vorüberge-
hend nicht erfüllbare Pflicht, nach besten Kräften Dienst zu tun, als Pflicht fort,
alles Mögliche und Zumutbare für die alsbaldige Wiederherstellung der Dienst-
fähigkeit zu tun. Diesem Ziel muss der dienstunfähige Beamte Vorrang vor allen
anderen Interessen geben. Er muss sich im Krankenstand so verhalten, dass er
so bald wie möglich wieder imstande ist, Dienst zu leisten. Er ist im Rahmen
des Zumutbaren verpflichtet, alle Anstrengungen zu unternehmen, die nach den
konkreten Umständen der Genesung und damit der Wiederherstellung der
Dienstfähigkeit dienen, und alles zu unterlassen, was diese Wiederherstellung
verzögern oder beeinträchtigen könnte (Urteile vom 1. Juni 1999 - BVerwG 1 D
49.97 - BVerwGE 113, 337 <338 f.> und vom 14. November 2001 - BVerwG
1 D 60.00 - juris Rn. 19 f.; Beschluss vom 31. Januar 2002 - BVerwG 1 DB
33.01 - Buchholz 240 § 9 BBesG Nr. 21 Rn. 9 ).
Eines konkreten Nachweises, dass das Verhalten den Gesundungsprozess be-
hindert oder verzögert hat, bedarf es für die Annahme einer Pflichtverletzung
nicht. Es genügt, wenn das beanstandete Verhalten im Krankenstand generell
geeignet ist, die Wiedergenesung zu verzögern oder gar zu beeinträchtigen.
Hierfür reicht es aus, dass bei einer Gegenüberstellung von Krankheitsbild und
beanstandeter Tätigkeit nach allgemeiner Lebenserfahrung, d.h. für einen ver-
ständigen, medizinisch nicht sachkundigen Betrachter, der sowohl das Krank-
heitsbild als auch die Umstände der beanstandeten Tätigkeit kennt, auf der
Hand liegt, dass Letztere der Wiederherstellung der Dienstfähigkeit des Beam-
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ten abträglich ist. Diese Annahme liegt umso näher, je zeitlich aufwändiger oder
vom 1. Juni 1999 a.a.O. und vom 14. November 2001 a.a.O. Rn. 21 f.). Aller-
dings muss der Verstoß gegen die Wiedergesundungspflicht objektiv erheblich
sein, d.h. eine Verzögerung des Heilungsprozesses muss ernstlich zu besorgen
sein (Urteil vom 20. Mai 1998 - BVerwG 1 D 57.96 - Rn. 25 m.w.N.)
b) Ausgehend von diesem Maßstab kann nicht festgestellt werden, dass die
Wahlkampfauftritte des Klägers geeignet waren, die Wiederherstellung seiner
Dienstfähigkeit zu verzögern oder gar zu beeinträchtigen. Dies gilt mit Blick auf
beide Aspekte des damaligen Krankheitsbildes des Klägers.
Schwerpunkt des Krankheitsbildes und Hauptgrund für die langjährige Dienst-
unfähigkeit des Klägers war dessen psychische Erkrankung. Nach den vorlie-
genden ärztlichen Stellungnahmen war und ist diese maßgeblich verursacht
und gekennzeichnet durch das gestörte Verhältnis des Klägers zu seiner bishe-
rigen Beschäftigungsbehörde (dem BND). Die zeitnah zum streitgegenständli-
chen Geschehen eingeholte amtsärztliche Begutachtung vom 6./7. April 2011
und die fachärztliche (psychiatrische) Zusatzbegutachtung vom 26. September
2011 attestieren dem Kläger übereinstimmend, dass es ihm mit Blick auf seine
konkret und kausal durch seine bisherige Tätigkeit beim BND entstandene psy-
chische Symptomatik unmöglich sei, wieder beim BND Dienst zu tun. Hinrei-
chende sichere Anhaltspunkte dafür, dass dieses psychische Krankheitsbild
auch bei sonstigen Tätigkeiten ohne Bezug zum BND auftritt, waren und sind
hiernach nicht vorhanden. Dies gilt namentlich für die hier in Rede stehenden
Wahlkampfauftritte. Diese waren nach Anzahl, Dauer und Ablauf objektiv nicht
derart erheblich, dass mit Blick auf das konkrete Krankheitsbild des Klägers
eine Verzögerung oder Beeinträchtigung seiner Wiedergenesung ihretwegen
ernstlich zu befürchten gewesen wäre. Es handelte sich um acht Veranstaltun-
gen in Wirtshäusern und Gasthöfen des Wohnorts des Klägers. Sie fanden in-
nerhalb eines Zeitraums von sechs Wochen, ausschließlich am Wochenende
bzw. in den Abendstunden vor einem eher kleinen Personenkreis statt und
dauerten überwiegend zwischen zwei und drei Stunden. Der Kläger hat in sei-
ner anschaulichen Einlassung in der mündlichen Verhandlung („Wirtshausauf-
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tritte“) glaubhaft ausgeführt, dass sie ihn in keiner Weise physisch angestrengt
oder psychisch belastet, sondern im Gegenteil ihm sogar gut getan hätten.
Daneben litt der Kläger im fraglichen Zeitraum zusätzlich an einer Ende No-
vember 2010 diagnostizierten Venenthrombose im rechten Bein. Ausweislich
der vorgelegten ärztlichen Unterlagen war diese aufgrund der verordneten The-
rapie Ende Januar 2011 aber bereits weitgehend abgeklungen (Attest Dr. H.
vom 28. Januar 2011). Nach allgemeiner medizinischer Erkenntnis gilt bei einer
Venenthrombose vornehmlich deren erste Phase nach Auftreten der Entzün-
dung als kritisch. Diese hatte der Kläger mithin schon vor Beginn der Wahl-
kampfauftritte offenbar gut überstanden. Dass die Behandlung gleichwohl noch
fortdauerte, entspricht dem regelmäßigen Verlauf einer erfolgreichen Therapie.
Der Kläger hat zudem bereits in seiner Stellungnahme im behördlichen Diszipli-
narverfahren angegeben und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
bekräftigt, dass er sich seinerzeit auf ärztlichen Rat hin viel bewegt habe. Auch
die Wahlkampfauftritte habe sein Arzt gutgeheißen. Hiernach gaben diese mit
Blick auf die bereits abgeklungene Thrombose keinen Anlass zu gesundheitli-
cher Besorgnis. Auch Art, Anzahl und Dauer der Wahlkampfauftritte, wie oben
beschrieben, sprechen dagegen, dass sie die Wiedergenesung des Klägers von
der Thromboseerkrankung verzögert oder gar beeinträchtigt haben.
3. Das festgestellte Verhalten des Klägers ist aber disziplinarrechtlich dahinge-
hend zu würdigen, dass er durch seine Wahlkampfauftritte gegen seine allge-
meine beamtenrechtliche Wohlverhaltenspflicht (§ 61 Abs. 1 Satz 3 BBG) ver-
stoßen hat. Auf diesen gegenüber der tragenden Begründung der Disziplinar-
verfügung anderen rechtlichen Gesichtspunkt hat der Senat die Beteiligten hin-
gewiesen. Im Übrigen ist der Aspekt des ansehensschädigenden Verhaltens
der Sache nach, wenn auch im Rahmen der Maßnahmebemessung, bereits in
der Disziplinarverfügung angesprochen.
a) Nach § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG muss das Verhalten des Beamten innerhalb
und außerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden,
die sein Beruf erfordert. Daraus folgt, das der Beamte außerdienstlich, d.h. in
seiner Freizeit, verpflichtet ist, alles zu unterlassen, was dem Ansehen der öf-
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fentlichen Verwaltung schadet. Ein ansehensschädigendes Verhalten stellt
zwangsläufig eine Verletzung der Wohlverhaltenspflicht dar.
Ein solcher Pflichtenverstoß liegt nicht bereits dann vor, wenn sich der Beamte
außerdienstlich nicht vorbildlich verhält. Von Beamten wird heutzutage kein we-
sentlich anderes Sozialverhalten erwartet als von anderen Bürgern. Vielmehr
setzt eine Verletzung der Wohlverhaltenspflicht regelmäßig ein gravierend
rechtswidriges Verhalten voraus. Darüber hinaus kommt ein Pflichtenverstoß
nur in Betracht, wenn das außerdienstliche Verhalten geeignet ist, das Vertrau-
en in die berufliche Integrität des Beamten zu erschüttern. Das Verhalten muss
ernstliche Zweifel begründen, dass der Beamte seinem dienstlichen Auftrag als
Sachwalter einer an Recht und Gesetz gebundenen Verwaltung gerecht wird.
Dies ist aufgrund einer Würdigung der Umstände des Einzelfalles zu beurteilen,
wobei es auf die Sicht eines verständigen Betrachters ankommt, der alle rele-
vanten Umstände des Einzelfalls kennt (stRspr, vgl. Urteil vom 28. Juli 2011
- BVerwG 2 C 16.10 - BVerwGE 140, 185 = Buchholz 235.2 LDisziplinarG
Nr. 18 jeweils Rn. 22.)
In diese Gesamtwürdigung muss auch einfließen, ob und inwieweit das Verhal-
ten des Beamten grundrechtlichen Schutz genießt. Ein grundrechtlich geschütz-
tes Verhalten, etwa eine politische oder gewerkschaftliche Betätigung, kann
aufgrund der ebenfalls verfassungsrechtlich verankerten hergebrachten Grund-
sätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) Beschränkungen und als
solche auch einer disziplinarrechtlichen Ahndung unterliegen, soweit dies von
Sinn und Zweck des konkreten Dienst- und Treueverhältnisses gefordert wird.
Dabei darf die politische Betätigung allerdings nicht einseitig unter dem Blick-
winkel der dienstlichen Belange beurteilt werden. Das Ansehen der öffentlichen
Verwaltung wird hier regelmäßig nicht durch die Tätigkeit als solche, sondern
durch die Begleitumstände und die Art der Wahrnehmung, z.B. durch Stil und
Wortwahl, beeinträchtigt sein (stRspr, vgl. etwa Urteil vom 23. Februar 1994
- BVerwG 1 D 65.91 - BVerwGE 103, 70 <79 f.>; zuletzt Beschluss vom 16. Juli
2012 - BVerwG 2 B 16.12 - juris Rn. 11, jeweils m.w.N.).
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b) Nach diesem Maßstab hat der Kläger mit seiner Kandidatur für das Amt des
Bürgermeisters seines Wohnortes und den Wahlkampfauftritten eine An-
sehensschädigung bewirkt, die einen Verstoß gegen seine beamtenrechtliche
Wohlverhaltenspflicht darstellt. Zum Zeitpunkt seiner Kandidatur hatte der Klä-
ger bereits rund zwei Jahren keinen Dienst mehr geleistet. Daher musste es
aus der Sicht eines verständigen Betrachters als widersprüchlich erscheinen,
dass der Kläger einerseits seit geraumer Zeit aufgrund ärztlicher Atteste
„krankgeschrieben“ war, andererseits gleichwohl die erwähnten Wahlkampfauf-
tritte bestritt und sich zutraute, im Falle eines Wahlerfolgs sogar die Aufgaben
eines hauptamtlichen Bürgermeisters erfüllen zu können. Es liegt nahe, dass
ein verständiger Betrachter aus diesem widersprüchlichen Verhalten den Ein-
druck gewinnen konnte, dass der Kläger im Krankenstand mache, was er wolle,
ohne sich um die Wiederherstellung seiner Gesundheit zu kümmern, und dass
der Dienstherr dieses Verhalten hinnehme, ohne dagegen vorzugehen. Dass
ein solcher Eindruck das Ansehen des öffentlichen Dienstes und das Vertrauen
in ihn beeinträchtigt, liegt auf der Hand.
Unerheblich ist, dass die psychischen Beeinträchtigungen des Klägers nach
den oben erwähnten ärztlichen Gutachten ihre Ursache in erster Linie in dem
gestörten Verhältnis des Klägers zu seiner bisherigen Beschäftigungsbehörde,
dem BND, haben. Dasselbe gilt für den Einwand des Klägers, dass er den Um-
stand, dass er sich überwiegend zu Hause aufhielt, mit der „Legende“ erklärt
habe, er arbeite im „home office“. Für die hier anzustellende Betrachtung
kommt es nicht auf die Kenntnis solcher Details aus ärztlichen Gutachten oder
von Personen aus dem Bekanntenkreis des Klägers an. Maßgeblich ist, ob ein
verständiger Betrachter, der weiß, dass der Kläger seit Jahren krankheitsbe-
dingt keinen Dienst mehr geleistet hat, angesichts seiner Kandidatur für das
Bürgermeisteramt den dargestellten ansehensschädigenden Eindruck gewin-
nen konnte. Unerheblich ist ferner, ob der Beklagten insoweit Versäumnisse
anzulasten sind, weil es ihr nun schon über längere Zeit nicht gelungen ist, die
Frage, ob der Kläger wegen der ihm attestierten psychischen Beeinträchtigun-
gen als dauerhaft oder beschränkt dienstunfähig anzusehen ist (vgl. § 44 BBG),
einer verbindlichen Entscheidung zuzuführen. Ein Verstoß gegen beamten-
rechtliche Dienstpflichten entfällt nicht deshalb, weil der Dienstherr sich bislang
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- wegen noch nicht abschließend geklärter ärztlicher Fragen - noch nicht in der
Lage gesehen hat, die gesetzlich gebotenen Konsequenzen in Bezug auf den
Beamten zu ziehen.
c) Dass der Kläger mit seinen Wahlkampfauftritten von seinem durch Art. 38
Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG bei sämtlichen Wahlen auf allen
Ebenen des Staatsaufbaus gewährleisteten passiven Wahlrecht Gebrauch ge-
macht hat, steht nach dem Vorstehenden (sub 3 a, Rn. 25) der disziplinarrecht-
lichen Ahndung seines Verhaltens nicht grundsätzlich entgegen. Gemäß dieser
verfassungsrechtlichen Gewährleistung und der Meinungsfreiheit gemäß Art. 5
Abs. 1 Satz 1 GG dürfen auch Beamte sich politisch betätigen und für Parteien
und Wählervereinigungen oder als Einzelbewerber für Parlamente, Vertretun-
gen oder Wahlämter kandidieren. Aber auch die Wohlverhaltenspflicht (§ 61
Abs. 1 Satz 3 BBG) als Teilaspekt der beamtenrechtlichen Treuepflicht und das
Disziplinarrecht, die ihrerseits zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufs-
beamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG zählen, gründen auf einer verfassungs-
rechtlichen Gewährleistung (Urteil vom 23. Februar 1994 a.a.O. S. 79). Dieser
Widerstreit von Verfassungsgütern kann nicht einseitig - weder vorrangig zu-
gunsten des passiven Wahlrechts noch zugunsten der dienstlichen Belange -
gelöst werden (Beschluss vom 16. Juli 2012 - BVerwG 2 B 16.12 - juris Rn. 11),
sondern ist im Sinne praktischer Konkordanz zu einem schonenden Ausgleich
zu bringen (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. November 2010 - 1 BvF 2/05 - BVerfGE
128, 1 <41> m.w.N.).
Dass der Kläger hier von seinem passiven Wahlrecht Gebrauch gemacht hat,
ist daher bei der disziplinarrechtlichen Würdigung seines Verhaltens zu berück-
sichtigen, führt aber nicht dazu, dass sein Verhalten von vornherein einer diszi-
plinarrechtlichen Würdigung entzogen ist und dass bereits der Tatbestand einer
Dienstpflichtverletzung entfällt. Insoweit gilt nichts anderes als bei einem Beam-
ten, der im Rahmen einer politischen Betätigung gegen die Pflicht zu Mäßigung
und Zurückhaltung verstößt. Hier wie dort geht es nicht um die Untersagung der
politischen Betätigung. Dem Kläger wird nicht angelastet, dass er sich um das
Bürgermeisteramt beworben und dafür Wahlkampf betrieben hat. Anknüp-
fungspunkt und Gegenstand des disziplinaren Vorwurfs sind vielmehr seine Ak-
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tivitäten im Zusammenhang mit seiner lang andauernden Krankschreibung. Der
disziplinare Vorwurf richtet sich nicht gegen die Wahrnehmung der grundrechtli-
chen Betätigung als solche, sondern gegen die Art und Weise des Wahlkampfs.
Pflichtwidrig ist die Ansehensschädigung, die sich aus der Gesamtbetrachtung
seines Verhaltens ergibt.
d) Der Kläger hat auch mit bedingtem Vorsatz und damit schuldhaft gehandelt.
Er hat mit seinen Wahlkampfauftritten den beschriebenen Ansehensschaden
bewusst hingenommen. Dass er glaubte, sein Verhalten sei (schon) aufgrund
seines passiven Wahlrechts erlaubt, entlastet ihn nicht. Es musste ihm klar
sein, dass sein Verhalten aufgrund des Widerspruchs zwischen seinem langjäh-
rigen Krankenstand einerseits und seinen Wahlkampfauftritten und der dadurch
offenbarten eigenen Einschätzung, die Aufgaben eines hauptamtlichen Bür-
germeisters ungeachtet seiner langjährigen krankheitsbedingten dienstlichen
Abwesenheit bewältigen zu können, in der Öffentlichkeit zu dem oben be-
schriebenen ansehensschädigenden Eindruck führen konnte.
4. Die hiernach gegebene Dienstpflichtverletzung des Klägers stellt ein Dienst-
vergehen i.S.v. § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG dar, das nach Einschätzung des Senats
mit einer Geldbuße (§ 7 BDG) angemessen geahndet ist.
Die Bestimmung dieser Maßnahme beruht auf § 13 Abs. 1 BDG. Danach ergeht
die Entscheidung über eine Disziplinarmaßnahme nach pflichtgemäßem Er-
messen unter Berücksichtigung der Schwere des Dienstvergehens, des Per-
sönlichkeitsbildes des Beamten und der Beeinträchtigung des Vertrauens des
Dienstherrn oder der Allgemeinheit. Eine objektive und ausgewogene Zumes-
sungsentscheidung setzt voraus, dass die sich aus § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4
BDG ergebenden Bemessungskriterien mit den ihnen im Einzelfall zukommen-
den Gewicht ermittelt und in die Entscheidung eingestellt werden. Die gegen
den Beamten ausgesprochene Disziplinarmaßnahme muss unter Berücksichti-
gung aller belastenden und entlastenden Umstände des Einzelfalls in einem
gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens und zum Verschulden
des Beamten stehen. Dies ist dem auch im Disziplinarverfahren geltenden
Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Übermaßverbot)
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geschuldet (vgl. Urteile vom 20. Oktober 2005 - BVerwG 2 C 12.04 - BVerwGE
124, 252 Rn. 21 ff. und vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 1 A 4.04 - a.a.O.
Rn. 65 ).
Hiernach gilt im Streitfall: Gegenstand und Ausgangspunkt der Zumessungser-
wägungen ist gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 BDG der dargestellte Verstoß gegen
die Pflicht aus § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG. Diese gehört zu den Grund- oder
Hauptpflichten eines Beamten. Die (oben näher dargestellten) äußeren Um-
stände der Tatbegehung lassen den Pflichtenverstoß allerdings als von eher
geringem Gewicht erscheinen; die Wirtshauswahlkampfauftritte waren nach
Anzahl, Dauer, und Teilnehmerkreis begrenzt. Mit Blick auf das gemäß § 13
Abs. 1 Satz 3 BDG angemessen zu würdigende Persönlichkeitsbild des Beam-
ten sind im Falle des Klägers als mildernde Umstände zu berücksichtigen, dass
er disziplinarrechtlich nicht vorbelastet ist und - wie ausgeführt - mit seiner Kan-
didatur von seinem passiven Wahlrecht Gebrauch gemacht. Schließlich ist bei
objektiver Gewichtung des Dienstvergehens nur eine geringe Vertrauensbeein-
trächtigung i.S.v. § 13 Abs. 1 Satz 4 BDG eingetreten. Dabei verkennt der Se-
nat nicht, dass das Verhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten insge-
samt erheblich gestört ist. Dies beruht jedoch in erster Linie auf Vorgängen in
der Vergangenheit und darauf, dass es nun bereits über Jahre hinweg nicht
gelungen ist, die Frage der Dienstfähigkeit des Klägers einer verlässlichen (zu-
nächst ärztlichen) Klärung zuzuführen und daraus die gebotenen (dienstrechtli-
chen) Konsequenzen zu ziehen (vgl. § 44 BBG). Der Senat hält es für ange-
zeigt, diese Klärung herbeizuführen, statt über Geschehnisse abseits dieses
Kernproblems ihres Verhältnisses zu streiten.
In Abwägung all dessen hält es der Senat für erforderlich, aber auch ausrei-
chend, dem Kläger zur Pflichtenmahnung eine Geldbuße in Höhe von 300 €
aufzuerlegen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Domgörgen
Dr. Heitz
Dr. von der Weiden
Thomsen
Dr. Hartung
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Beamtendisziplinarrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BDG
§ 7, § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4, § 60 Abs. 3
BBG
§ 61 Abs. 1 Satz 1 und 3, § 77 Abs. 1 Satz 1
GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 33 Abs. 5, Art. 38 Abs. 1 und 2
Stichworte:
Beamter; Disziplinarverfügung; Disziplinarbefugnis; Disziplinarmaßnahme; Geldbuße;
Krankheit; Krankenstand; Krankschreibung; Dienstunfähigkeit; Gesunderhaltungs-
pflicht; Wiedergenesung; psychische Beeinträchtigung; Thrombose; Wohlverhaltens-
pflicht; Ansehensverlust; Ansehensschädigung; Wahlkampfauftritte; Kandidatur; Bür-
germeister; Grundrechtsausübung; passives Wahlrecht; politische Betätigung.
Leitsätze:
1. Auch bei einer Klage gegen eine Disziplinarverfügung übt das Gericht selbst die
Disziplinarbefugnis aus (§ 60 Abs. 3 BDG).
2. Die Dienstpflicht zur Gesunderhaltung ist verletzt, wenn das Verhalten des Beam-
ten im Krankenstand generell geeignet ist, seine Wiedergenesung zu verzögern oder
gar zu beeinträchtigen. Ausreichend ist, dass bei einer Gegenüberstellung von
Krankheitsbild und beanstandeter Tätigkeit nach allgemeiner Lebenserfahrung auf
der Hand liegt, dass das beanstandete Verhalten der Wiederherstellung der Dienst-
fähigkeit des Beamten abträglich ist.
3. Ein Verstoß gegen die allgemeine Wohlverhaltenspflicht kann nach den Umstän-
den des Einzelfalles in dem widersprüchlichen Verhalten liegen, dass ein seit länge-
rer Zeit krank geschriebener Beamter gleichwohl Wahlkampfauftritte bestreitet und
als hauptamtlicher Bürgermeister kandidiert.
4. Dass der Beamte mit dieser Kandidatur von seinem passiven Wahlrecht und sei-
nem Recht auf politische Betätigung Gebrauch macht, führt nicht dazu, dass sein
Verhalten einer disziplinarrechtlichen Ahndung von vornherein entzogen ist. Vielmehr
ist dies im Sinne praktischer Konkordanz widerstreitender Verfassungsgüter (Art. 33
Abs. 5 GG gegenüber der erwähnten Grundrechtsausübung) im Rahmen der Würdi-
gung der Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen.
Urteil des 2. Senats vom 27. Juni 2013 - BVerwG 2 A 2.12