Urteil des BVerwG, Az. 10 CN 2.05

Rechtsstaatsprinzip, Veröffentlichung, Konstitutive Wirkung, Öffentliche Bekanntmachung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
BVerwG 10 CN 2.05
am 11. Oktober 2006
OVG 4 N 936/98
Renner
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
- 2 -
hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 11. Oktober 2006
durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Hien,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Vallendar, Dr. Nolte und Domgörgen
und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Buchberger
für Recht erkannt:
Das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom
13. Dezember 2004 wird aufgehoben. Die Sache wird zur
anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das
Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussent-
scheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Der Antragsteller ist Eigentümer eines Grundstücks im Verbandsgebiet des An-
tragsgegners. Er wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen die
Wasserbenutzungssatzung, die Entwässerungssatzung und die zugehörigen
Beitrags- und Gebührensatzungen des Antragsgegners, auf deren Grundlage er
zu Beiträgen herangezogen worden ist; dazu macht er geltend, der Antrags-
gegner sei als Verband mangels ordnungsgemäßer Bekanntmachung der Ver-
bandssatzung rechtlich nicht existent geworden.
Die Hauptsatzung des für die Verbandsgründung als Aufsichtsbehörde zustän-
dig gewesenen früheren Landkreises Neuhaus am Rennweg aus dem Jahr
1991 sah in ihrem § 14 Abs. 1 Satz 1 vor, Bekanntmachungen des Landkreises
in den Tageszeitungen „Freies Wort“ und „Thüringer Tag“ vorzunehmen. Der
1
2
- 3 -
„Thüringer Tag“ stellte im Februar 1993 sein Erscheinen ein. Die Verbandssat-
zung des Antragsgegners wurde am 6. Mai 1993 im „Freien Wort“ und zusätz-
lich am 10. Mai 1993 im Thüringer Staatsanzeiger bekannt gemacht. Den Ab-
drucken der Verbandssatzung vorangestellt war eine Bekanntmachung des
Landkreises Neuhaus am Rennweg, wonach auf der Grundlage des § 18 des
Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 11. Juni 1992
(ThürKGG - GVBl S. 232) der Antragsgegner errichtet und die Verbandssatzung
festgestellt werde.
Wegen zwischenzeitlich aufgekommener Zweifel an einer ordnungsgemäßen
Errichtung des Antragsgegners fertigte der Vorsitzende des Antragsgegners im
Februar 1995 eine Neufassung der Verbandssatzung aus, die vom Landratsamt
Sonneberg als nunmehr zuständiger Aufsichtsbehörde genehmigt und zu-
sammen mit der Genehmigung im „Amtsblatt des Landkreises Sonneberg“ vom
22. Februar 1995 bekannt gemacht wurde. Nach der Genehmigung sollte die
Verbandssatzung rückwirkend zum 11. Mai 1993 in Kraft treten.
Die Ausgangsfassungen der hier angefochtenen Satzungen waren im Thüringer
Staatsanzeiger vom 7. Juni 1993 bekannt gemacht worden. Anlässlich der
Sicherheitsneugründung des Antragsgegners wurden sie 1995 neu gefasst und
veröffentlicht. Im Jahr 1999 erfolgte wiederum eine Neufassung, die im „Amts-
blatt“ des Antragsgegners vom 2. August 1999 bekannt gemacht wurde.
Auf den Normenkontrollantrag des Antragstellers hat das Oberverwaltungsge-
richt die angefochtenen Satzungen in ihrer Neufassung aus dem Jahr 1999 für
nichtig erklärt, da der Antragsgegner mangels einer konstitutiv wirkenden Be-
kanntmachung seiner Verbandssatzung und ihrer Genehmigung nicht wirksam
als Zweckverband entstanden und deshalb nicht zum Erlass dieser Satzungen
ermächtigt gewesen sei. Der Bekanntmachung in der Tageszeitung „Freies
Wort“ vom 6. Mai 1993 komme bereits deshalb keine konstitutive Wirkung zu,
weil die maßgebliche Bekanntmachungsregelung in § 14 Abs. 1 der Hauptsat-
zung des Landkreises Neuhaus am Rennweg zusätzlich die Bekanntmachung
im „Thüringer Tag“ verlangt habe. Unabhängig von der Wirksamkeit der
Hauptsatzung sei nach damals geltendem Thüringer Bekanntmachungsrecht,
3
4
5
- 4 -
das sogar einen formlosen Beschluss oder Ähnliches als Bekanntmachungs-
bestimmung habe ausreichen lassen, die Bekanntmachungsregelung des § 14
Abs. 1 der Hauptsatzung verbindlich gewesen. Eine Bekanntmachung von Sat-
zungen habe daher bis zu einer Änderung dieser Regelung zwingend in beiden
Tageszeitungen erfolgen müssen. Dem stehe auch nicht entgegen, dass der
„Thüringer Tag“ sein Erscheinen vor der Bekanntmachung eingestellt gehabt
habe. Die Einstellung der einen von zwei zu Publikationsorganen bestimmten
Tageszeitungen rechtfertige es nicht, die Bekanntmachung entgegen der Be-
kanntmachungsregelung ersatzweise nur in der anderen Tageszeitung bekannt
zu machen oder etwa auf ein ganz anderes Publikationsorgan auszuweichen.
Denn diese Art einer nicht geregelten Ersatzbekanntmachung erschwere den
Normadressaten die Möglichkeit einer verlässlichen Kenntnisnahme vom Inhalt
des geltenden Ortsrechts, die das rechtsstaatliche Publizitätsgebot verlange.
Der Bürger müsse in der Lage sein, mit zumutbarem Aufwand hinreichende Ge-
wissheit darüber zu erlangen, ob und gegebenenfalls zu welchem Zeitpunkt die
Voraussetzungen, von denen das Inkrafttreten einer neuen Satzung abhänge,
vorgelegen hätten. Hier sei es für die Bürger nach Einstellung des „Thüringer
Tags“ zwar ohne weiteres möglich gewesen, das „Freie Wort“ als weiteres
Bekanntmachungsorgan zu erkennen und dort den Text der Verbandssatzung
und die Wiedergabe der aufsichtsbehördlichen Genehmigung zu finden. Aber
sie hätten deshalb noch nicht gewusst, ob die Veröffentlichung allein im „Freien
Wort“ für das Inkrafttreten ausreiche. Die späteren Bekanntmachungen seien
ebenfalls nicht geeignet gewesen, den Antragsgegner wirksam zur Entstehung
zu bringen.
Mit seiner vom Senat zugelassenen Revision macht der Antragsgegner geltend,
das angegriffene Urteil verletze das Rechtsstaatsprinzip. Rechtsstaatlichen An-
forderungen werde Genüge getan, wenn der Bürger in der Lage sei, sich ver-
lässliche Kenntnis vom Inhalt der verkündeten Norm zu verschaffen. Dies sei
gewährleistet gewesen, da nach Wegfall des einen Publikationsorgans festge-
standen habe, dass die Veröffentlichung im verbleibenden anderen Organ aus-
reiche.
6
- 5 -
Der Antragsgegner stellt den Antrag,
das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom
13. Dezember 2004 aufzuheben und den Antrag abzuleh-
nen.
Der Antragsteller beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er macht geltend, das Oberverwaltungsgericht stelle bei der Kontrolle von
Gründungssatzungen der Zweckverbände lediglich auf formelle Fehler ab. An-
gesichts dessen sei die genaue Beachtung der Bekanntmachungsregelungen
zwingend geboten.
Die Vertreterin des Bundesinteresses verteidigt das angefochtene Urteil. Da die
Bekanntmachung der Verbandssatzung konstitutiv für das Entstehen des Ver-
bandes sei, müsse der Eintritt dieses Akts zweifelsfrei bestimmbar sein. Das sei
nur möglich, wenn Bekanntmachungsregelung und Bekanntmachung genau
übereinstimmten.
II
Die zulässige Revision ist begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts
beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die
Auffassung der Vorinstanz, die Veröffentlichung der Verbandssatzung des An-
tragsgegners am 6. Mai 1993 in der Tageszeitung „Freies Wort“ genüge nicht
dem rechtsstaatlichen Publizitätsgebot und sei daher unwirksam, überspannt
die aus dem bundesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip folgenden Be-
kanntmachungsanforderungen. Mit dieser Begründung kann deshalb nicht in-
frage gestellt werden, dass der Antragsgegner rechtlich existent geworden und
zum Erlass der angefochtenen Satzungen ermächtigt gewesen ist. Ob die an-
gefochtenen Satzungen wirksam sind, hängt von weiteren, nach Landesrecht
zu beurteilenden Voraussetzungen und gegebenenfalls noch zu treffenden tat-
sächlichen Feststellungen ab. Die Revision führt somit zur Aufhebung des vor-
7
8
9
10
11
- 6 -
instanzlichen Urteils und zur Zurückverweisung (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
VwGO).
Die Vorinstanz geht bei der Beurteilung der erwähnten Bekanntmachung von
der Bekanntmachungsregelung des § 14 Abs. 1 der Hauptsatzung des früheren
Landkreises Neuhaus am Rennweg aus und leitet daraus das Erfordernis ku-
mulativer Bekanntmachung in zwei Tageszeitungen ab. Trotz Einstellung einer
der beiden Zeitungen legt sie die Fortgeltung der gesamten Bekanntmachungs-
regelung zugrunde und qualifiziert die dahinter zurückbleibende Bekanntma-
chung in nur einem der vorgegebenen Publikationsorgane als eine „Art einer
nicht geregelten Ersatzbekanntmachung“, die den rechtsstaatlichen Bekannt-
machungsanforderungen nicht genüge. Zwar verstößt die in dieser Argumenta-
tion zum Ausdruck kommende Meinung, der Wegfall des „Thüringer Tags“ lasse
die Gültigkeit des § 14 Abs. 1 Satz 1 der Satzung unberührt, nicht gegen
Bundesrecht (1.). Als unzutreffend erweist sich aber die weitere Auffassung, es
sei mit dem rechtsstaatlichen Publizitätsgebot nicht zu vereinbaren gewesen,
wegen der tatsächlichen Unmöglichkeit einer Bekanntmachung in der einge-
stellten Tageszeitung die Bekanntmachung auf die verbliebene Tageszeitung zu
beschränken (2.).
1. Bundesrechtlich ist es nicht zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsge-
richt die Regelung des § 14 Abs. 1 Satz 1 der Hauptsatzung trotz Einstellung
des „Thüringer Tags“ in dem Sinne als fortgeltend betrachtet hat, dass unver-
ändert eine kumulative Bekanntmachung „zwingend“ ist; der Senat ist hieran
nach § 137 Abs. 1 VwGO, § 560 ZPO gebunden. Zwar hätte es nahegelegen,
nach den Konsequenzen des Wegfalls dieser Tageszeitung für die Bekanntma-
chungsregelung zu fragen. Wurde - wie die Vorinstanz selbst betont - die Veröf-
fentlichung im „Thüringer Tag“ und damit die Beachtung der entsprechenden
satzungsrechtlichen Vorgabe tatsächlich unmöglich, so stellt sich die Frage, ob
die Bekanntmachungsregelung nach den Grundsätzen über die Teil- und Ge-
samtungültigkeit von Normen (vgl. z.B. Beschluss vom 27. Januar 1998
- BVerwG 4 NB 3.97 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 24 S. 18; Urteil vom
10. Juli 2003 - BVerwG 4 CN 2.02 - Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 6 S. 5)
12
13
- 7 -
teilweise, nämlich bezogen auf die unmöglich gewordene Form der Bekannt-
machung, oder sogar insgesamt ihre Verbindlichkeit einbüßte.
Das Bundesverwaltungsgericht hat für Bebauungspläne angenommen, diese
träten auch ohne förmliche Aufhebung außer Kraft, wenn und soweit sie funkti-
onslos geworden seien (Urteil vom 29. April 1977 - BVerwG 4 C 39.75 -
BVerwGE 54, 5 <8>). Zur Begründung verweist das genannte Urteil auf die
Grundbeziehung zwischen dem Recht und der von ihm zu ordnenden Wirklich-
keit. Das Recht sei um seiner Ordnungsfunktion willen außerstande, etwas zu
bestimmen, das überhaupt keinen sinnvollen Gegenstand oder keinen denkba-
ren Adressaten habe oder eine schlechthin unmögliche Regelung treffe. Diese
Überlegung ist nicht auf die Besonderheiten von Bebauungsplänen zugeschnit-
ten. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht auch schon in einer
Entscheidung über eine Kirchenbaulast unter Berufung auf eine in Rechtspre-
chung und Literatur verbreitete Auffassung (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom
31. März 1955 - Vf. 126-V-53 u.a. - BayVGHE n.F. 8, Teil II S. 25 <28>; OVG
Münster, Urteil vom 22. Dezember 1958 - 3 A 326/58 - OVGE 14, 276 <283 f.>;
Wolff/Bachof, VwR I, 11. Auflage 1999, § 27 I 2 Rn. 5; Enneccerus/Nipperdey,
Allgemeiner Teil des BGB, 1. Halbband, 15. Auflage 1959, S. 287 f.) die völlige
Veränderung der Verhältnisse als Grund für das Außerkrafttreten der diese
Verhältnisse regelnden Norm angesehen (Urteil vom 3. November 1967
- BVerwG 7 C 68.66 - BVerwGE 28, 179 <182>; vgl. auch Urteil vom 23. April
1971 - BVerwG 7 C 4.70 - BVerwGE 38, 76 <81 f.> m.w.N.).
Dies kann aber auf sich beruhen. Die Beachtung eines etwaigen entsprechen-
den Rechtsgrundsatzes, dass bei endgültigem Wegfall eines Bekanntma-
chungsorgans eine auf die Bekanntmachung in dem weggefallenen Organ ge-
richtete (Teil-)Regelung gegenstandslos wird, wäre nämlich revisionsgerichtli-
cher Überprüfung nicht zugänglich. Allgemeine Rechtsgrundsätze teilen den
Charakter des Rechts, dessen Ergänzung sie dienen (Beschluss vom 8. Juli
1992 - BVerwG 4 NB 20.92 - NVwZ-RR 1993, 262 <263>). Welche Anforde-
rungen an die Gültigkeit ortsrechtlicher Bekanntmachungsregelungen zu stellen
sind, bestimmt sich primär nach dem Bekanntmachungsrecht des jeweiligen
Landes. Geht es darum, das einschlägige Landesrecht durch allgemeine
14
15
- 8 -
Rechtsgrundsätze zur Frage des Außerkrafttretens der ortsrechtlichen Rege-
lungen zu ergänzen, so sind auch derartige Rechtsgrundsätze dem irrevisiblen
Landesrecht zuzurechnen (so auch Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO,
2. Auflage 2006, § 137 Rn. 69). Ob es im thüringischen Landesrecht einen all-
gemeinen Rechtsgrundsatz gibt, nach dem eine auf eine tatsächlich unmögliche
Form der Bekanntmachung gerichtete Bekanntmachungsvorschrift gegens-
tandslos wird, ist deshalb revisionsgerichtlicher Kontrolle ebenso entzogen wie
die eventuelle Anschlussfrage, ob im Falle kumulativ vorgeschriebener Be-
kanntmachungsformen sich das Gegenstandsloswerden auf die unmöglich ge-
wordene Bekanntmachungsform beschränkt oder auf die Gesamtregelung er-
streckt.
2. Gegen Bundesrecht verstößt aber die Auffassung der Vorinstanz, die von ihr
als „Art einer gesetzlich nicht geregelten Ersatzbekanntmachung“ qualifizierte
Veröffentlichung im „Freien Wort“ verstoße gegen das rechtsstaatliche Publizi-
tätsgebot. Das Normenkontrollgericht verwendet den Begriff der Ersatzbe-
kanntmachung - wie klarstellend anzumerken ist - nicht im technischen Sinne;
es versteht darunter also nicht eine für Karten, Pläne und Zeichnungen als Be-
standteile von Rechtsnormen übliche Form der Bekanntmachung dergestalt,
dass diese Bestandteile, anstatt sie vollinhaltlich in die Bekanntmachung der
Norm aufzunehmen, unter Bekanntmachung eines entsprechenden Hinweises
bei der normgebenden Körperschaft zur Einsichtnahme ausgelegt werden (vgl.
etwa § 3 Abs. 2 der Thüringer Bekanntmachungsverordnung vom 22. August
1994). Gemeint ist vielmehr eine Art der Bekanntmachung, die angesichts der
tatsächlichen Unmöglichkeit, die ortsrechtlichen Bekanntmachungsvorgaben
voll einzuhalten, hinter diesen Vorgaben zurückbleibt. Nach Auffassung der
Vorinstanz schließt das Rechtsstaatsprinzip ein derartiges Vorgehen auch dann
aus, wenn die zwingende Vorgabe einer kumulativen Bekanntmachung unver-
ändert fortgilt, tatsächlich aber nicht mehr erfüllt werden kann, die gültige Be-
kanntmachungsregelung also notleidend geworden ist. Dem kann nicht gefolgt
werden.
a) Der Senat ist nicht an das vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegte
Verständnis der rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bekanntmachung ge-
16
17
- 9 -
bunden. Das bundesverfassungsrechtliche Rechtsstaatsprinzip schreibt die
Ausgestaltung des Verkündungsverfahrens zwar nicht in allen Einzelheiten vor.
Vielmehr bedarf es der Konkretisierung je nach den sachlichen Gegebenheiten.
Diese Aufgabe obliegt dem Landesgesetzgeber, soweit die Regelung eines
Normsetzungsverfahrens - wie hier - in seine Zuständigkeit fällt. Insoweit bleibt
es grundsätzlich dem Gericht des Landes vorbehalten, den Inhalt der konkreti-
sierenden landesrechtlichen Bestimmungen verbindlich festzustellen (Be-
schlüsse vom 16. Mai 1991 - BVerwG 4 NB 26.90 - BVerwGE 88, 204 <208>
und vom 8. Juli 1992 a.a.O. S. 263). Aus dem bundesverfassungsrechtlichen
Rechtsstaatsprinzip folgen aber Mindestanforderungen, denen eine Bekannt-
machung unabhängig von ihrer gesetzlichen Konkretisierung genügen muss
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 - 2 BvL 25/81 - BVerfGE 65,
283 <290>; BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1972 - BVerwG 7 C 37.69 -
Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 16 S. 18). Ob das Landesgericht sie zutreffend er-
kannt und zugrunde gelegt hat, unterliegt der Prüfung durch das Bundesverwal-
tungsgericht. Auf eben diese rechtsstaatlichen Mindestanforderungen und nicht
auf eine weitergehende Ausformung des Rechtsstaatsprinzips durch das Lan-
desrecht hat das Normenkontrollgericht abgestellt, indem es die Bekanntma-
chung der Verbandssatzung im „Freien Wort“ vom 6. Mai 1993 am „rechtsstaat-
lichen Publizitätsgebot“ gemessen hat.
b) Im Ausgangspunkt zutreffend entnimmt das Oberverwaltungsgericht dem
Rechtsstaatsprinzip als zwingendes Bekanntmachungserfordernis die Möglich-
keit verlässlicher Kenntnisnahme vom geltenden Ortsrecht. Dieses Erfordernis
entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das wiederholt
die rechtsstaatliche Funktion des Verkündungsverfahrens darin gesehen hat,
der Öffentlichkeit die verlässliche Kenntnisnahme vom geltenden Recht zu er-
möglichen (BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 a.a.O. S. 291; Urteil
vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <85>; vgl. auch Be-
schluss vom 2. April 1963 - 2 BvL 22/60 - BVerfGE 16, 6 <18>). Sachlich über-
einstimmend fordert das Bundesverwaltungsgericht, der Normadressat müsse
die Möglichkeit erhalten, vom Erlass und vom Inhalt der Norm Kenntnis zu
nehmen (Urteil vom 14. Dezember 1973 - BVerwG 4 C 71.71 - BVerwGE 44,
244 <249>; Beschluss vom 8. Juli 1992 a.a.O. S. 262). Das Oberverwaltungs-
18
- 10 -
gericht zieht daraus den Schluss, es reiche nicht aus, dass der Bürger in die
Lage versetzt werde, den Text einer neu erlassenen Satzung aufzufinden. Eine
verlässliche Kenntnisnahme vom Inhalt des geltenden Ortsrechts setze viel-
mehr zusätzlich voraus, dass der Bürger mit zumutbarem Aufwand auch hinrei-
chende Gewissheit darüber erlangen könne, ob und gegebenenfalls zu wel-
chem Zeitpunkt die Voraussetzungen, von denen das Inkrafttreten der neuen
Satzung und damit ihre Geltung als neues Ortsrecht abhängen, vorgelegen ha-
ben. Daran fehle es im Streitfall, weil der Bürger nach Einstellung des „Thürin-
ger Tags“ zwar ohne weiteres das „Freie Wort“ als weiteres Bekanntmachungs-
organ habe erkennen und dort den Text der Verbandssatzung und die Wieder-
gabe der aufsichtsbehördlichen Genehmigung habe auffinden können, aufgrund
dessen aber noch nicht gewusst habe, ob die Veröffentlichung allein im „Freien
Wort“ für das Inkrafttreten ausreichend sei. Damit überspannt die Vorinstanz
das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Erfordernis, außer der
Kenntnisnahme vom Norminhalt auch die Kenntnisnahme vom Normerlass zu
ermöglichen.
Welche Bedeutung letzterer Vorgabe zukommt und welche Anforderungen dar-
an zu stellen sind, erschließt sich aus der Stellung der Bekanntmachung im
Rechtsetzungsverfahren. Die Bekanntmachung ist ein integrierender Teil der
förmlichen Rechtsetzung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983
a.a.O. S. 291). Sie bildet den letzten Schritt in diesem Verfahren; mit ihr ist der
Vorgang der Rechtsetzung abgeschlossen und die Rechtsnorm wird zum Be-
standteil der Rechtsordnung. Das bedeutet, dass dem Bürger mit der Be-
kanntmachung nicht nur ein bestimmter Norminhalt, sondern zugleich und zu-
nächst das Existentwerden der Norm als solches verlautbart wird. Um dieser
Verlautbarungsfunktion gerecht zu werden, muss die Bekanntmachung zum
einen klar zum Ausdruck bringen, dass Gegenstand der Publikation eine
Rechtsnorm ist. Zum anderen muss sie im Gegensatz zu einer bloß nachrichtli-
chen Information als amtliche Verlautbarung im Sinne eines zum Rechtset-
zungsverfahren gehörigen Formalakts erkennbar sein (vgl. Urteil vom
16. Januar 1964 - BVerwG 1 C 127.60 - Buchholz 437.2 KindergeldG Nr. 1
S. 8). Weitergehende Anforderungen lassen sich aus der Funktion der Rechts-
normverkündung, den Bürgern ohne Schwierigkeit die Kenntnisnahme vom Er-
19
- 11 -
lass der Rechtsnorm zu ermöglichen, nicht ableiten. Es ist nicht Aufgabe und
Zweck der Bekanntmachung, dem Bürger ohne weitere Nachforschung oder
Rückgriff auf andere Umstände die Beurteilung zu ermöglichen, ob die Be-
kanntmachungsvoraussetzungen im Einzelfall eingehalten worden sind. Die
Verkündung ist nicht - wie die Vorinstanz offenbar meint - zusätzlich darauf ge-
richtet, auch die Ordnungsmäßigkeit des eigenen Verkündungsvorgangs zu
beweisen (Urteil vom 11. Februar 1972 a.a.O. S. 20 f.).
Weitergehende Anforderungen lassen sich auch nicht auf die Erwägung stüt-
zen, nur eine strikt formale Betrachtungsweise, die die exakte Beachtung der
positiv-rechtlichen Verkündungsregelungen einfordere, werde dem rechtsstaat-
lichen Publizitätsgebot gerecht. Zwar folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip, dass
bestehende Vorschriften über Bekanntmachungsformen eingehalten werden
müssen, soweit das tatsächlich möglich ist. Nur so ist zu gewährleisten, dass
die rechtsbetroffenen Bürger Bekanntmachungen in zumutbarer Weise auffin-
den können. Schreibt eine Bekanntmachungsregelung die kumulative Veröf-
fentlichung in mehreren Publikationsorganen vor, so darf der Bürger darauf ver-
trauen, sich in jedem dieser Organe lückenlos über Bekanntmachungen der
betreffenden Stelle informieren zu können. Von ihm kann in diesem Fall also
nicht erwartet werden, auch die weiteren in der Bekanntmachungsregelung
festgelegten Publikationsorgane auszuwerten oder gar eine Bekanntmachung
in überhaupt nicht benannten Organen in Betracht zu ziehen. Dieser Gesichts-
punkt kommt aber dann nicht zum Tragen, wenn eines von zwei kumulativ vor-
gesehenen Bekanntmachungsorganen entfällt. Wird die Veröffentlichung in
einem der beiden Organe tatsächlich unmöglich, so verbleibt für jedermann er-
kennbar nur die Möglichkeit, das andere Organ als Quelle zur Information über
nachfolgende Bekanntmachungen zu nutzen. Entgegen der Ansicht des
Oberverwaltungsgerichts verbietet das Rechtsstaatsprinzip es aus diesem
Grunde nicht, die notleidend gewordene Bekanntmachungsregelung zumindest
vorübergehend als Rechtsgrundlage für eine „Ersatzbekanntmachung“ in dem
verbliebenen Publikationsorgan heranzuziehen.
Der Normgeber wird eine in dieser Weise notleidend gewordene Bekanntma-
chungsregelung allerdings nicht auf Dauer nutzen können. Es dürfte mit rechts-
20
21
- 12 -
staatlichen Grundsätzen kaum vereinbar sein, auf unabsehbare Zeit ein Ausei-
nanderfallen von Bekanntmachungsregelung und Verkündungspraxis als Folge
einer Änderung der tatsächlichen Umstände hinzunehmen. Dagegen spricht,
dass eine Bekanntmachungsregelung, die - wenn auch kumulativ - auf ein
längst eingestelltes Verkündungsorgan verweist, dem Bürger als überholt und
damit insgesamt unmaßgeblich erscheinen muss. Aus diesem Grund wird eine
„Ersatzbekanntmachung“ in dem verbliebenen Organ nur für eine Übergangs-
phase bis zu einem Zeitpunkt akzeptabel sein, zu dem von dem Normgeber ei-
ne Anpassung der Bekanntmachungsregelung an die veränderten Umstände
erwartet werden kann (vgl. bereits VGH Kassel, Urteil vom 3. November 1965
- OS II 37/65 - HessVGRspr. 1966, 22 <23>; Schubert, Gemeindetag 1970, 173
<176>).
Letztlich bedarf dies jedoch keiner Entscheidung. Auch wenn den Landkreis
Neuhaus am Rennweg als Urheber der Bekanntmachungsregelung eine Pflicht
getroffen haben sollte, die Regelung unter Kontrolle zu halten und an die durch
die Einstellung des „Thüringer Tags“ veränderte Sachlage anzupassen, so war
die ihm zuzubilligende angemessene Reaktionsfrist angesichts des zur Vorbe-
reitung und Durchführung der Satzungsänderung notwendigen Zeitaufwandes
jedenfalls bei Vornahme der ca. drei Monate nach Einstellung der Zeitung er-
folgten Bekanntmachung noch nicht überschritten.
c) Gemessen an den hiernach aus dem Rechtsstaatsprinzip ableitbaren Be-
kanntmachungsvorgaben kann die Annahme der Vorinstanz, die „Ersatzbe-
kanntmachung“ der Verbandssatzung im „Freien Wort“ verletze das rechts-
staatliche Publizitätsgebot, keinen Bestand haben. Für die Rechtsbetroffenen
war aufgrund der Bekanntmachungsregelung auch nach Einstellung des „Thü-
ringer Tags“ weiterhin erkennbar, wo sie sich über Erlass und Inhalt des Sat-
zungsrechts unterrichten konnten. Dass der „Thüringer Tag“ als Bekanntma-
chungsorgan ausschied, konnte selbst demjenigen nicht verborgen bleiben, der
von dessen Einstellung zunächst nicht erfahren hatte; spätestens bei dem Ver-
such, sich diese Zeitung als Informationsquelle über das bekannt gemachte
Satzungsrecht zu beschaffen, musste er von dessen Wegfall Kenntnis erlan-
gen. Damit lag es für jeden Rechtsbetroffenen auf der Hand, dass als einziges
22
23
- 13 -
der Bekanntmachungsregelung entsprechendes Publikationsorgan das „Freie
Wort“ verblieb, die durch § 14 Abs. 1 Satz 1 der Hauptsatzung eröffnete Mög-
lichkeit zur Information über Neubekanntmachungen sich also tatsächlich auf
dieses Organ verengte. Mit Rücksicht auf den engen zeitlichen Zusammenhang
zwischen der Einstellung des „Thüringer Tags“ und der Bekanntmachung konn-
te für den Bürger auch nicht der berechtigte Eindruck entstehen, bei der Be-
kanntmachungsregelung könne es sich nur um eine insgesamt überholte Vor-
schrift handeln, die von vornherein ohne Aussagewert für die Ermittlung des
maßgeblichen Bekanntmachungsorgans sei. Da das „Freie Wort“ in der Be-
kanntmachungsregelung deutlich als amtliches Bekanntmachungsorgan be-
zeichnet wurde, war zudem nicht zweifelhaft, dass Satzungsbekanntmachun-
gen in diesem Organ nicht nur über den authentischen Inhalt, sondern auch
über den Erlass der betreffenden Norm als solchen unterrichten sollten. Ebenso
wenig konnte Unsicherheit über den intendierten Zeitpunkt des Inkrafttretens
der bekannt gemachten Satzungen entstehen; als maßgeblicher Bezugspunkt
für die Berechnung dieses Termins kam wegen der tatsächlichen Beschränkung
auf ein Publikationsorgan nach § 14 Abs. 1 Satz 2 der Hauptsatzung nur der
Tag der Veröffentlichung in eben diesem Organ in Betracht.
Umstände, welche die Unterrichtung aus dem „Freien Wort“ für einen Teil der
Rechtsbetroffenen als unzumutbar erscheinen lassen könnten, sind auf der
Grundlage der Feststellungen des Normenkontrollgerichts nicht ersichtlich.
Hien Vallendar Dr. Nolte
Domgörgen Buchberger
24
- 14 -
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47
Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 20 000 € (5 000 € für jede der angegriffenen Sat-
zungen) festgesetzt.
Hien Dr. Nolte Domgörgen
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Abgabenrecht
Fachpresse:
ja
Kommunales Satzungsrecht
Rechtsquellen:
GG
Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1
ThürKGG
§ 12 Abs. 1, §§ 18, 19 Abs. 1
ThürBekVO § 3 Abs. 2
Stichworte:
Zweckverband; Gründung; Verkündung; Bekanntmachung; kumulative Be-
kanntmachung; Ersatzbekanntmachung; rechtsstaatliche Bekanntmachungsan-
forderungen; rechtsstaatliches Publizitätsgebot; Wegfall eines Bekanntma-
chungsorgans; tatsächliche Unmöglichkeit der Rechtsnormbefolgung; Außer-
krafttreten von Rechtsnormen; Kontrollpflicht des Satzungsgebers; Anpas-
sungspflicht des Satzungsgebers.
Leitsatz:
Schreibt eine Bekanntmachungsregelung die kumulative öffentliche Bekannt-
machung kommunaler Satzungen in zwei Tageszeitungen vor und stellt eine
dieser Zeitungen ihr Erscheinen ein, so reicht es nach dem rechtsstaatlichen
Publizitätsgebot zumindest vorübergehend aus, die Bekanntmachung weiteren
Satzungsrechts in der verbliebenen Zeitung vorzunehmen.
Urteil des 10. Senats vom 11. Oktober 2006 - BVerwG 10 CN 2.05
I. OVG Weimar vom 13.12.2004 - Az.: OVG 4 N 936/98 -