Urteil des BVerwG vom 31.05.2012, 10 C 7.12

Entschieden
31.05.2012
Schlagworte
Aufenthalt, Eugh, Unionsbürger, Ausstellung, Begriff, Erwerb, Leistungsklage, Kodifikation, Drittstaat, Eigenschaft
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 10 C 7.12 OVG 2 B 24.07

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 31. Mai 2012 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Berlit, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig, und Prof. Dr. Kraft, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Fricke und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Auf die Revisionen der Kläger wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 28. April 2009 aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

I

1Die Kläger sind polnische Staatsangehörige. Sie begehren die Ausstellung von

Bescheinigungen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 FreizügG/EU über das Bestehen eines

Daueraufenthaltsrechts.

2Die 1960 geborene Klägerin zu 1 reiste 1988 nach Berlin (West) ein. Nach

einem erfolglosen Asylverfahren war ihr Aufenthalt von Mai 1990 bis Oktober

2005 aus humanitären Gründen erlaubt. Die Kläger zu 2 und 3 wurden 1996

bzw. 1994 nichtehelich in Berlin geboren und besaßen Aufenthaltstitel, die demjenigen ihrer Mutter, der Klägerin zu 1, angepasst waren. Ihr Vater, ein türki-

scher Staatsangehöriger, lebt getrennt von den Klägern, übt das Sorgerecht

aber gemeinsam mit der Klägerin zu 1 aus. Die Klägerin zu 1 bezieht seit Jahren für sich und ihre Kinder Sozialleistungen.

3Im August 2005 beantragten die Kläger die Verlängerung ihrer Aufenthaltserlaubnisse bzw. die Erteilung befristeter Aufenthaltserlaubnisse-EU. Mit Bescheiden vom 26. Oktober 2005 lehnte das beklagte Land die Anträge ab und

drohte den Klägern die Abschiebung nach Polen an. Der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnisse stehe der nicht gesicherte Lebensunterhalt der Kläger entgegen. Aufenthaltsansprüche nach dem Freizügigkeitsgesetz/EU könnten sie

nicht geltend machen, da die Klägerin zu 1 weder Arbeitnehmerin sei noch einen gesicherten Lebensunterhalt ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel

nachweisen könne. Die hiergegen eingelegten Widersprüche hatten keinen Erfolg. Im Zuge eines beim Berliner Abgeordnetenhaus durchgeführten Petitionsverfahrens wurden den Klägern im November 2006 befristete Aufenthaltserlaubnisse aus humanitären Gründen gemäß § 25 Abs. 4 Satz 2 AufenthG erteilt, die für jeweils sechs Monate verlängert wurden.

4Im Klageverfahren beriefen sich die Kläger auf ein Recht auf Daueraufenthalt

nach der Richtlinie 2004/38/EG und begehrten nur noch die Ausstellung entsprechender Bescheinigungen. Das Verwaltungsgericht gab den Klagen im Januar 2007 statt. Dabei ging es davon aus, dass Art. 16 der Richtlinie

2004/38/EG jedem Unionsbürger, der sich fünf Jahre rechtmäßig im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten habe, ein Daueraufenthaltsrecht gewähre, ohne

dass es darauf ankomme, ob er über ausreichende Existenzmittel verfüge.

5Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-

Brandenburg mit Urteil vom 28. April 2009 die erstinstanzliche Entscheidung

geändert und die Klagen abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die

Kläger erfüllten nicht die Anforderungen für das Bestehen eines Daueraufenthaltsrechts nach § 4a FreizügG/EU. Sie hielten sich zwar seit mehr als fünf Jahren im Bundesgebiet auf. Rechtmäßig im Sinne dieser Vorschrift sei aber nur

ein Aufenthalt, der nach § 2 Abs. 2 FreizügG/EU auf einem Freizügigkeitsrecht

beruhe. Berücksichtigungsfähig seien zudem nur Zeiten, in denen der Her-

kunftsstaat Mitglied der Europäischen Union gewesen sei. Nach dem Beitritt der

Republik Polen zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 seien die Kläger nicht

freizügigkeitsberechtigt gewesen, da sie als nicht erwerbstätige Unionsbürger

nicht über ausreichende Existenzmittel verfügt hätten 2 Abs. 2 Nr. 5 i.V.m.

§ 4 FreizügG/EU). Anders als bei Arbeitnehmern und selbstständig Erwerbstätigen seien in diesem Fall Zeiten des Sozialleistungsbezugs nicht als Zeiten

rechtmäßigen Aufenthalts zu berücksichtigen. Dies stehe im Einklang mit

Art. 16 der Richtlinie 2004/38/EG. Danach müsse ein Unionsbürger für ein

Daueraufenthaltsrecht fünf Jahre die Voraussetzungen des Art. 7 der Richtlinie

2004/38/EG erfüllen. Bei Nichterwerbstätigen verlange auch Art. 7 Abs. 1

Buchst. b der Richtlinie 2004/38/EG, dass sie über ausreichende Existenzmittel

verfügten, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen

des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssten.

6Die Kläger erstreben mit ihren Revisionen die Wiederherstellung der erstinstanzlichen Entscheidung. Sie sind der Auffassung, für den Erwerb des Rechts

auf Daueraufenthalt genüge ein nach dem Recht des Aufnahmemitgliedstaats

rechtmäßiger Aufenthalt von fünf Jahren.

7Der Beklagte verteidigt die angefochtene Entscheidung.

8Der Vertreter des Bundesinteresses hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält die

Revisionen ebenfalls für unbegründet, ist aber der Auffassung, dass § 4a

FreizügG/EU nur verlangt, dass der Aufenthalt jedenfalls zuletzt nach Freizügigkeitsrecht rechtmäßig war. Insofern gehe die Vorschrift über die Richtlinie

2004/38/EG hinaus.

9Mit Beschluss vom 13. Juli 2010 - BVerwG 1 C 15.09 - hat der seinerzeit zuständige 1. Senat das Verfahren ausgesetzt und eine Vorabentscheidung des

Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) zur Klärung der Voraussetzungen für den Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der

Richtlinie 2004/38/EG eingeholt. Der EuGH hat die Vorlagefragen mit Urteil vom

21. Dezember 2011 - Rs. C-424/10 u.a. - beantwortet.

II

10Die Revisionen, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne

mündliche Verhandlung entscheidet 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und

§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), sind zulässig und begründet. Das Berufungsgericht hat die Klagen mit einer Begründung abgewiesen, die Bundesrecht verletzt

137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Denn es ist davon ausgegangen, dass sich ein

Daueraufenthaltsrecht nur aus Aufenthaltszeiten der Kläger im Bundesgebiet

nach dem Beitritt Polens zur Europäischen Union ergeben kann. Nach der zwischenzeitlichen Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH)

können aber auch Aufenthaltszeiten eines Drittstaatsangehörigen vor dem Beitritt seines Herkunftslands zur Europäischen Union ein Recht auf Daueraufenthalt begründen. Da das Berufungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus

folgerichtig - keine tatrichterlichen Feststellungen zum Aufenthalt der Kläger im

Bundesgebiet vor dem Beitritt Polens zur Europäischen Union am 1. Mai 2004

getroffen hat, kann der Senat in der Sache nicht selbst abschließend entscheiden. Der Rechtsstreit ist daher zur weiteren Aufklärung an das Berufungsgericht

zurückzuverweisen 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

111. Gegenstand des Verfahrens ist nur das Begehren der Kläger auf Ausstellung

von Bescheinigungen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 des Gesetzes über die allgemeine

Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU - FreizügG/EU) über

das Bestehen eines Daueraufenthaltsrechts. Dieses Begehren zielt auf ein

schlicht hoheitliches Handeln, das mit der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen ist. Soweit die Kläger ursprünglich die Verlängerung bzw. Erteilung von

Aufenthaltserlaubnissen beantragt haben, haben sie diese Anträge im Klageverfahren nicht weiterverfolgt. Mit der nachträglichen Erteilung befristeter Aufenthaltserlaubnisse aus humanitären Gründen haben sich die in den ablehnenden Bescheiden des Beklagten mitverfügten Abschiebungsandrohungen erledigt.

122. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei Verpflichtungsklagen, die auf Erteilung oder Verlängerung eines Aufenthaltstitels

gerichtet sind, grundsätzlich auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhand-

lung oder Entscheidung in der Tatsacheninstanz abzustellen (stRspr, vgl. Urteile vom 16. Juni 2004 - BVerwG 1 C 20.03 - BVerwGE 121, 86 <88> m.w.N. und

vom 7. April 2009 - BVerwG 1 C 17.08 - BVerwGE 133, 329 Rn. 37 ff.). Nichts

anderes gilt, wenn im Wege der allgemeinen Leistungsklage die Ausstellung

einer Bescheinigung über das Bestehen eines unionsrechtlichen Daueraufenthaltsrechts begehrt wird. Rechtsänderungen während des Revisionsverfahrens

- hier etwa das Inkrafttreten des Reformvertrags von Lissabon zum 1. Dezember 2009 - sind allerdings zu beachten, da das Berufungsgericht - entschiede es

anstelle des Bundesverwaltungsgerichts - sie zu berücksichtigen hätte (stRspr,

vgl. Urteil vom 1. November 2005 - BVerwG 1 C 21.04 - BVerwGE 124, 276

<279 f.>).

133. Das Berufungsurteil verstößt insoweit gegen Bundesrecht, als das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen ist, dass sich ein Daueraufenthaltsrecht

der Kläger nur aus Aufenthaltszeiten im Bundesgebiet nach dem Beitritt Polens

zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 ergeben kann. Nach § 5 Abs. 6 Satz 1

FreizügG/EU wird Unionsbürgern auf Antrag unverzüglich ihr Daueraufenthalt

bescheinigt. Nach der hier allein in Betracht kommenden Grundnorm des § 4a

Abs. 1 FreizügG/EU haben Unionsbürger, ihre Familienangehörigen und Lebenspartner, die sich seit fünf Jahren ständig rechtmäßig im Bundesgebiet aufgehalten haben, unabhängig vom weiteren Vorliegen der Voraussetzungen des

§ 2 Abs. 2 FreizügG/EU das Recht auf Einreise und Aufenthalt (Daueraufenthaltsrecht). In § 2 Abs. 2 FreizügG/EU sind die nach Unionsrecht freizügigkeitsberechtigten Personengruppen aufgezählt. Der Formulierung in § 4a

FreizügG/EU „unabhängig vom weiteren Vorliegen der Voraussetzungen des

§ 2 Abs. 2“ ist zu entnehmen, dass nicht jeder nach nationalem Recht rechtmäßige Aufenthalt ausreicht, sondern das Entstehen des Daueraufenthaltsrechts

an das Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 FreizügG/EU anknüpft

und nur ein einmal entstandenes Daueraufenthaltsrecht durch einen späteren

Wegfall dieser Voraussetzungen nicht mehr berührt wird (vgl. Vorlagebeschlüsse vom 13. Juli 2010 - BVerwG 1 C 14.09 - Buchholz 451.902 Europ. Ausl.- u.

Asylrecht Nr. 41 Rn. 14 und - BVerwG 1 C 15.09 - Rn. 13).

14Mit dem durch das Richtlinienumsetzungsgesetz 2007 eingefügten § 4a

FreizügG/EU hat der Gesetzgeber das schon zuvor auf nationaler Ebene bestehende - und über das bisherige Unionsrecht hinausgehende - Daueraufenthaltsrecht für freizügigkeitsberechtigte Personen und die unionsrechtlichen Vorgaben aus Art. 16 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und

des Rates vom 29. April 2004 - sog. Unionsbürgerrichtlinie - zusammengefasst

(BTDrucks 16/5065 S. 210). Nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG hat

jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im

Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, das Recht, sich dort auf Dauer aufzuhalten. Dieses Recht ist nicht an die Voraussetzungen des Kapitel III der Richtlinie 2004/38/EG geknüpft.

15Zur Auslegung dieser Bestimmung hat der EuGH in seinem Urteil vom 21. Dezember 2011 - Rs. C-424/10 u.a., Ziolkowski u.a. - (NVwZ-RR 2012, 121)

darauf hingewiesen, dass ein Unionsbürger, der im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats eine Aufenthaltszeit von über fünf Jahren nur aufgrund des

nationalen Rechts dieses Staates zurückgelegt hat, nicht so betrachtet werden

kann, als habe er das Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG erworben, wenn er während dieser Aufenthaltszeit die Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG nicht erfüllt hat (LS 1

und Rn. 51). Zur Begründung hat der Gerichtshof darauf abgestellt, dass es

sich bei dem Begriff des „rechtmäßigen Aufenthalts“ in Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der

Richtlinie 2004/38/EG um einen autonomen Begriff des Unionsrechts handelt,

der in allen Mitgliedstaaten einheitlich auszulegen ist (Rn. 33). Rechtmäßig im

Sinne des Unionsrechts ist daher nur ein Aufenthalt, der im Einklang mit den in

der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehenen, insbesondere mit den in Art. 7 der

Richtlinie 2004/38/EG aufgeführten Voraussetzungen steht (Rn. 46). Hergeleitet

hat der Gerichtshof diese Auslegung zum einen aus dem Ziel der Richtlinie, die

bereichsspezifischen und fragmentarischen Ansätze des Freizügigkeits- und

Aufenthaltsrechts zu überwinden und in einer Kodifikation zusammenzufassen

(Rn. 35 ff.). Zum anderen hat er darauf abgestellt, dass sich aus der Systematik

der Richtlinie ein gestuftes System von Aufenthaltsrechten ergibt, das im Recht

auf Daueraufenthalt mündet (Rn. 38 ff.). Damit richtet sich die Rechtmäßigkeit

des Aufenthalts auch in Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG nicht nach

dem im jeweiligen Aufnahmemitgliedstaat geltenden - möglicherweise günstigeren - nationalen Aufenthaltsrecht. Vielmehr setzt das Entstehen eines Rechts

auf Daueraufenthalt unionsrechtlich voraus, dass der Betroffene während einer

Aufenthaltszeit von mindestens fünf Jahren ununterbrochen die Freizügigkeitsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG erfüllt hat.

16Nach der zwischenzeitlichen Klärung durch den EuGH kann sich ein Recht auf

Daueraufenthalt allerdings auch aus Aufenthaltszeiten eines Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat ergeben, bevor der Drittstaat der Europäischen

Union beigetreten ist. Diese Aufenthaltszeiten sind in Ermangelung spezifischer

Bestimmungen in den Beitrittsakten für die Zwecke des Erwerbs des Rechts auf

Daueraufenthalt gemäß Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG aber nur berücksichtigungsfähig, sofern der Betroffene nachweisen kann, dass sie im Einklang mit den Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG zurückgelegt wurden (EuGH, Urteil vom 21. Dezember 2011 a.a.O. LS 2 und

Rn. 62 f.). Diese Vorwirkung der Richtlinie gilt bei der gebotenen unionskonformen Auslegung auch für die nationale Regelung in § 4a FreizügG/EU, die die

unionsrechtlichen Vorgaben des Art. 16 der Richtlinie 2004/38/EG umsetzt.

174. Der Senat kann weder in positiver noch in negativer Hinsicht abschließend in

der Sache selbst entscheiden. Da nach dem Urteil des EuGH vom 21. Dezember 2011 (a.a.O.) auch Aufenthaltszeiten eines Drittstaatsangehörigen vor dem

Beitritt seines Herkunftsstaats zur Europäischen Union für ein Daueraufenthaltsrecht berücksichtigungsfähig sein können, wenn sie im Einklang mit den

Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG zurückgelegt

wurden, das Berufungsgericht zum Aufenthalt der Kläger vor dem Beitritt

Polens am 1. Mai 2004 aber keine tatsächlichen Feststellungen getroffen hat,

ist der Rechtsstreit zur weiteren Sachaufklärung an das Oberverwaltungsgericht

zurückzuverweisen 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

185. In dem erneuten Berufungsverfahren wird das Oberverwaltungsgericht zu

prüfen haben, ob die Kläger über einen ununterbrochenen Zeitraum von fünf

Jahren die Voraussetzungen des Art. 7 der Richtlinie 2004/38/EG erfüllt haben

und ihr Aufenthalt deshalb für die Prüfung des Erwerbs eines Rechts auf Dau-

eraufenthalt dem Aufenthalt eines freizügigkeitsberechtigten Unionsbürgers

gleichzustellen ist (zum Erfordernis eines ununterbrochen die Voraussetzungen

eines Freizügigkeitsrechts erfüllenden Voraufenthalts vgl. Urteil vom heutigen

Tag - BVerwG 10 C 8.12 - zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung

BVerwGE vorgesehen Rn. 20). Nach Aktenlage spricht zwar nichts dafür, dass

die Klägerin zu 1 jemals die Eigenschaft einer Arbeitnehmerin oder selbstständig Erwerbstätigen im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 FreizügG/EU bzw. des

Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2004/38/EG erworben hat, so dass sich ein

Daueraufenthaltsrecht hier wohl nur aus Aufenthaltszeiten ergeben kann, in denen die Kläger die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 Nr. 5 i.V.m. § 4 Satz 1

FreizügG/EU bzw. des Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38/EG erfüllten. Danach müssen nicht erwerbstätige Personen über einen umfassenden

Krankenversicherungsschutz und ausreichende Existenzmittel verfügen, so

dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen in Anspruch

nehmen müssen. In diesem Zusammenhang wird das Berufungsgericht vor allem dem Umstand nachzugehen haben, dass den Akten erst ab 1995/1996

Hinweise für den Bezug von Sozialleistungen zu entnehmen sind und die Klägerin zu 1 zuvor offensichtlich über einen längeren Zeitraum von Freunden finanziell unterstützt wurde.

19Rechtsfehlerfrei ist das Berufungsgericht hingegen davon ausgegangen, dass

die Kläger - im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor

dem Berufungsgericht - allein aus ihrem Aufenthalt im Bundesgebiet nach dem

Beitritt Polens zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 kein Recht auf Daueraufenthalt herleiten können. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts

bezogen die nichterwerbstätigen Kläger nach dem Beitritt Polens durchgängig

staatliche Leistungen. Diese beruhten zunächst auf dem Bundessozialhilfegesetz und seit dem 1. Januar 2005 auf dem Zweiten Buch des Sozialgesetzbuchs (SGB II). Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz sind in jedem

Fall Sozialhilfeleistungen im Sinne des Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie

2004/38/EG. Es spricht viel dafür, dass es sich auch bei Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach §§ 19 ff. SGB II um Sozialhilfeleistungen im

Sinne des Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie handelt (vgl. Urteil vom heutigen

Tag a.a.O. Rn. 25).

20Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Prof. Dr. Berlit Prof. Dr. Dörig Prof. Dr. Kraft

Fricke Dr. Maidowski

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 15 000

festgesetzt 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG).

Prof. Dr. Berlit Fricke Dr. Maidowski

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil