Urteil des BVerwG, Az. 10 C 7.12

Aufenthalt, Eugh, Unionsbürger, Ausstellung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 10 C 7.12
OVG 2 B 24.07
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 31. Mai 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Berlit,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig, und Prof. Dr. Kraft,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Fricke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Auf die Revisionen der Kläger wird das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 28. April
2009 aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwie-
sen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussent-
scheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Kläger sind polnische Staatsangehörige. Sie begehren die Ausstellung von
Bescheinigungen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 FreizügG/EU über das Bestehen eines
Daueraufenthaltsrechts.
Die 1960 geborene Klägerin zu 1 reiste 1988 nach Berlin (West) ein. Nach
einem erfolglosen Asylverfahren war ihr Aufenthalt von Mai 1990 bis Oktober
2005 aus humanitären Gründen erlaubt. Die Kläger zu 2 und 3 wurden 1996
bzw. 1994 nichtehelich in Berlin geboren und besaßen Aufenthaltstitel, die dem-
jenigen ihrer Mutter, der Klägerin zu 1, angepasst waren. Ihr Vater, ein türki-
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scher Staatsangehöriger, lebt getrennt von den Klägern, übt das Sorgerecht
aber gemeinsam mit der Klägerin zu 1 aus. Die Klägerin zu 1 bezieht seit Jah-
ren für sich und ihre Kinder Sozialleistungen.
Im August 2005 beantragten die Kläger die Verlängerung ihrer Aufenthaltser-
laubnisse bzw. die Erteilung befristeter Aufenthaltserlaubnisse-EU. Mit Be-
scheiden vom 26. Oktober 2005 lehnte das beklagte Land die Anträge ab und
drohte den Klägern die Abschiebung nach Polen an. Der Verlängerung der Auf-
enthaltserlaubnisse stehe der nicht gesicherte Lebensunterhalt der Kläger ent-
gegen. Aufenthaltsansprüche nach dem Freizügigkeitsgesetz/EU könnten sie
nicht geltend machen, da die Klägerin zu 1 weder Arbeitnehmerin sei noch ei-
nen gesicherten Lebensunterhalt ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel
nachweisen könne. Die hiergegen eingelegten Widersprüche hatten keinen Er-
folg. Im Zuge eines beim Berliner Abgeordnetenhaus durchgeführten Petitions-
verfahrens wurden den Klägern im November 2006 befristete Aufenthaltser-
laubnisse aus humanitären Gründen gemäß § 25 Abs. 4 Satz 2 AufenthG er-
teilt, die für jeweils sechs Monate verlängert wurden.
Im Klageverfahren beriefen sich die Kläger auf ein Recht auf Daueraufenthalt
nach der Richtlinie 2004/38/EG und begehrten nur noch die Ausstellung ent-
sprechender Bescheinigungen. Das Verwaltungsgericht gab den Klagen im Ja-
nuar 2007 statt. Dabei ging es davon aus, dass Art. 16 der Richtlinie
2004/38/EG jedem Unionsbürger, der sich fünf Jahre rechtmäßig im Aufnah-
memitgliedstaat aufgehalten habe, ein Daueraufenthaltsrecht gewähre, ohne
dass es darauf ankomme, ob er über ausreichende Existenzmittel verfüge.
Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-
Brandenburg mit Urteil vom 28. April 2009 die erstinstanzliche Entscheidung
geändert und die Klagen abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die
Kläger erfüllten nicht die Anforderungen für das Bestehen eines Daueraufent-
haltsrechts nach § 4a FreizügG/EU. Sie hielten sich zwar seit mehr als fünf Jah-
ren im Bundesgebiet auf. Rechtmäßig im Sinne dieser Vorschrift sei aber nur
beruhe. Berücksichtigungsfähig seien zudem nur Zeiten, in denen der Her-
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kunftsstaat Mitglied der Europäischen Union gewesen sei. Nach dem Beitritt der
Republik Polen zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 seien die Kläger nicht
freizügigkeitsberechtigt gewesen, da sie als nicht erwerbstätige Unionsbürger
nicht über ausreichende Existenzmittel verfügt hätten (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 i.V.m.
§ 4 FreizügG/EU). Anders als bei Arbeitnehmern und selbstständig Erwerbstäti-
gen seien in diesem Fall Zeiten des Sozialleistungsbezugs nicht als Zeiten
rechtmäßigen Aufenthalts zu berücksichtigen. Dies stehe im Einklang mit
Art. 16 der Richtlinie 2004/38/EG. Danach müsse ein Unionsbürger für ein
Daueraufenthaltsrecht fünf Jahre die Voraussetzungen des Art. 7 der Richtlinie
2004/38/EG erfüllen. Bei Nichterwerbstätigen verlange auch Art. 7 Abs. 1
Buchst. b der Richtlinie 2004/38/EG, dass sie über ausreichende Existenzmittel
verfügten, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen
des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssten.
Die Kläger erstreben mit ihren Revisionen die Wiederherstellung der erstin-
stanzlichen Entscheidung. Sie sind der Auffassung, für den Erwerb des Rechts
auf Daueraufenthalt genüge ein nach dem Recht des Aufnahmemitgliedstaats
rechtmäßiger Aufenthalt von fünf Jahren.
Der Beklagte verteidigt die angefochtene Entscheidung.
Der Vertreter des Bundesinteresses hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält die
Revisionen ebenfalls für unbegründet, ist aber der Auffassung, dass § 4a
FreizügG/EU nur verlangt, dass der Aufenthalt jedenfalls zuletzt nach Freizü-
gigkeitsrecht rechtmäßig war. Insofern gehe die Vorschrift über die Richtlinie
2004/38/EG hinaus.
Mit Beschluss vom 13. Juli 2010 - BVerwG 1 C 15.09 - hat der seinerzeit zu-
ständige 1. Senat das Verfahren ausgesetzt und eine Vorabentscheidung des
Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) zur Klärung der Voraussetzun-
gen für den Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der
Richtlinie 2004/38/EG eingeholt. Der EuGH hat die Vorlagefragen mit Urteil vom
21. Dezember 2011 - Rs. C-424/10 u.a. - beantwortet.
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II
Die Revisionen, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne
mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und
§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), sind zulässig und begründet. Das Berufungsge-
richt hat die Klagen mit einer Begründung abgewiesen, die Bundesrecht verletzt
(§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Denn es ist davon ausgegangen, dass sich ein
Daueraufenthaltsrecht nur aus Aufenthaltszeiten der Kläger im Bundesgebiet
nach dem Beitritt Polens zur Europäischen Union ergeben kann. Nach der zwi-
schenzeitlichen Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH)
können aber auch Aufenthaltszeiten eines Drittstaatsangehörigen vor dem Bei-
tritt seines Herkunftslands zur Europäischen Union ein Recht auf Daueraufent-
halt begründen. Da das Berufungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus
folgerichtig - keine tatrichterlichen Feststellungen zum Aufenthalt der Kläger im
Bundesgebiet vor dem Beitritt Polens zur Europäischen Union am 1. Mai 2004
getroffen hat, kann der Senat in der Sache nicht selbst abschließend entschei-
den. Der Rechtsstreit ist daher zur weiteren Aufklärung an das Berufungsgericht
zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
1. Gegenstand des Verfahrens ist nur das Begehren der Kläger auf Ausstellung
von Bescheinigungen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 des Gesetzes über die allgemeine
Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU - FreizügG/EU) über
das Bestehen eines Daueraufenthaltsrechts. Dieses Begehren zielt auf ein
schlicht hoheitliches Handeln, das mit der allgemeinen Leistungsklage zu ver-
folgen ist. Soweit die Kläger ursprünglich die Verlängerung bzw. Erteilung von
Aufenthaltserlaubnissen beantragt haben, haben sie diese Anträge im Klage-
verfahren nicht weiterverfolgt. Mit der nachträglichen Erteilung befristeter Auf-
enthaltserlaubnisse aus humanitären Gründen haben sich die in den ablehnen-
den Bescheiden des Beklagten mitverfügten Abschiebungsandrohungen erle-
digt.
2. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei Ver-
pflichtungsklagen, die auf Erteilung oder Verlängerung eines Aufenthaltstitels
gerichtet sind, grundsätzlich auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhand-
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lung oder Entscheidung in der Tatsacheninstanz abzustellen (stRspr, vgl. Urtei-
le vom 16. Juni 2004 - BVerwG 1 C 20.03 - BVerwGE 121, 86 <88> m.w.N. und
vom 7. April 2009 - BVerwG 1 C 17.08 - BVerwGE 133, 329 Rn. 37 ff.). Nichts
anderes gilt, wenn im Wege der allgemeinen Leistungsklage die Ausstellung
einer Bescheinigung über das Bestehen eines unionsrechtlichen Daueraufent-
haltsrechts begehrt wird. Rechtsänderungen während des Revisionsverfahrens
- hier etwa das Inkrafttreten des Reformvertrags von Lissabon zum 1. Dezem-
ber 2009 - sind allerdings zu beachten, da das Berufungsgericht - entschiede es
anstelle des Bundesverwaltungsgerichts - sie zu berücksichtigen hätte (stRspr,
vgl. Urteil vom 1. November 2005 - BVerwG 1 C 21.04 - BVerwGE 124, 276
<279 f.>).
3. Das Berufungsurteil verstößt insoweit gegen Bundesrecht, als das Oberver-
waltungsgericht davon ausgegangen ist, dass sich ein Daueraufenthaltsrecht
der Kläger nur aus Aufenthaltszeiten im Bundesgebiet nach dem Beitritt Polens
zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 ergeben kann. Nach § 5 Abs. 6 Satz 1
FreizügG/EU wird Unionsbürgern auf Antrag unverzüglich ihr Daueraufenthalt
bescheinigt. Nach der hier allein in Betracht kommenden Grundnorm des § 4a
Abs. 1 FreizügG/EU haben Unionsbürger, ihre Familienangehörigen und Le-
benspartner, die sich seit fünf Jahren ständig rechtmäßig im Bundesgebiet auf-
gehalten haben, unabhängig vom weiteren Vorliegen der Voraussetzungen des
§ 2 Abs. 2 FreizügG/EU das Recht auf Einreise und Aufenthalt (Daueraufent-
haltsrecht). In § 2 Abs. 2 FreizügG/EU sind die nach Unionsrecht freizügigkeits-
berechtigten Personengruppen aufgezählt. Der Formulierung in § 4a
FreizügG/EU „unabhängig vom weiteren Vorliegen der Voraussetzungen des
§ 2 Abs. 2“ ist zu entnehmen, dass nicht jeder nach nationalem Recht rechtmä-
ßige Aufenthalt ausreicht, sondern das Entstehen des Daueraufenthaltsrechts
an das Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 FreizügG/EU anknüpft
und nur ein einmal entstandenes Daueraufenthaltsrecht durch einen späteren
Wegfall dieser Voraussetzungen nicht mehr berührt wird (vgl. Vorlagebeschlüs-
se vom 13. Juli 2010 - BVerwG 1 C 14.09 - Buchholz 451.902 Europ. Ausl.- u.
Asylrecht Nr. 41 Rn. 14 und - BVerwG 1 C 15.09 - Rn. 13).
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Mit dem durch das Richtlinienumsetzungsgesetz 2007 eingefügten § 4a
FreizügG/EU hat der Gesetzgeber das schon zuvor auf nationaler Ebene be-
stehende - und über das bisherige Unionsrecht hinausgehende - Daueraufent-
haltsrecht für freizügigkeitsberechtigte Personen und die unionsrechtlichen Vor-
gaben aus Art. 16 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 29. April 2004 - sog. Unionsbürgerrichtlinie - zusammengefasst
(BTDrucks 16/5065 S. 210). Nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG hat
jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im
Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, das Recht, sich dort auf Dauer aufzu-
halten. Dieses Recht ist nicht an die Voraussetzungen des Kapitel III der Richt-
linie 2004/38/EG geknüpft.
Zur Auslegung dieser Bestimmung hat der EuGH in seinem Urteil vom 21. De-
zember 2011 - Rs. C-424/10 u.a., Ziolkowski u.a. - (NVwZ-RR 2012, 121)
darauf hingewiesen, dass ein Unionsbürger, der im Hoheitsgebiet des Aufnah-
memitgliedstaats eine Aufenthaltszeit von über fünf Jahren nur aufgrund des
nationalen Rechts dieses Staates zurückgelegt hat, nicht so betrachtet werden
kann, als habe er das Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richt-
linie 2004/38/EG erworben, wenn er während dieser Aufenthaltszeit die Vor-
aussetzungen des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG nicht erfüllt hat (LS 1
und Rn. 51). Zur Begründung hat der Gerichtshof darauf abgestellt, dass es
sich bei dem Begriff des „rechtmäßigen Aufenthalts“ in Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der
Richtlinie 2004/38/EG um einen autonomen Begriff des Unionsrechts handelt,
der in allen Mitgliedstaaten einheitlich auszulegen ist (Rn. 33). Rechtmäßig im
Sinne des Unionsrechts ist daher nur ein Aufenthalt, der im Einklang mit den in
der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehenen, insbesondere mit den in Art. 7 der
Richtlinie 2004/38/EG aufgeführten Voraussetzungen steht (Rn. 46). Hergeleitet
hat der Gerichtshof diese Auslegung zum einen aus dem Ziel der Richtlinie, die
bereichsspezifischen und fragmentarischen Ansätze des Freizügigkeits- und
Aufenthaltsrechts zu überwinden und in einer Kodifikation zusammenzufassen
(Rn. 35 ff.). Zum anderen hat er darauf abgestellt, dass sich aus der Systematik
der Richtlinie ein gestuftes System von Aufenthaltsrechten ergibt, das im Recht
auf Daueraufenthalt mündet (Rn. 38 ff.). Damit richtet sich die Rechtmäßigkeit
des Aufenthalts auch in Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG nicht nach
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dem im jeweiligen Aufnahmemitgliedstaat geltenden - möglicherweise günstige-
ren - nationalen Aufenthaltsrecht. Vielmehr setzt das Entstehen eines Rechts
auf Daueraufenthalt unionsrechtlich voraus, dass der Betroffene während einer
Aufenthaltszeit von mindestens fünf Jahren ununterbrochen die Freizügigkeits-
voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG erfüllt hat.
Nach der zwischenzeitlichen Klärung durch den EuGH kann sich ein Recht auf
Daueraufenthalt allerdings auch aus Aufenthaltszeiten eines Drittstaatsangehö-
rigen in einem Mitgliedstaat ergeben, bevor der Drittstaat der Europäischen
Union beigetreten ist. Diese Aufenthaltszeiten sind in Ermangelung spezifischer
Bestimmungen in den Beitrittsakten für die Zwecke des Erwerbs des Rechts auf
Daueraufenthalt gemäß Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG aber nur be-
rücksichtigungsfähig, sofern der Betroffene nachweisen kann, dass sie im Ein-
klang mit den Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG zu-
rückgelegt wurden (EuGH, Urteil vom 21. Dezember 2011 a.a.O. LS 2 und
Rn. 62 f.). Diese Vorwirkung der Richtlinie gilt bei der gebotenen unionskonfor-
men Auslegung auch für die nationale Regelung in § 4a FreizügG/EU, die die
unionsrechtlichen Vorgaben des Art. 16 der Richtlinie 2004/38/EG umsetzt.
4. Der Senat kann weder in positiver noch in negativer Hinsicht abschließend in
der Sache selbst entscheiden. Da nach dem Urteil des EuGH vom 21. Dezem-
ber 2011 (a.a.O.) auch Aufenthaltszeiten eines Drittstaatsangehörigen vor dem
Beitritt seines Herkunftsstaats zur Europäischen Union für ein Daueraufent-
haltsrecht berücksichtigungsfähig sein können, wenn sie im Einklang mit den
Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG zurückgelegt
wurden, das Berufungsgericht zum Aufenthalt der Kläger vor dem Beitritt
Polens am 1. Mai 2004 aber keine tatsächlichen Feststellungen getroffen hat,
ist der Rechtsstreit zur weiteren Sachaufklärung an das Oberverwaltungsgericht
zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
5. In dem erneuten Berufungsverfahren wird das Oberverwaltungsgericht zu
prüfen haben, ob die Kläger über einen ununterbrochenen Zeitraum von fünf
Jahren die Voraussetzungen des Art. 7 der Richtlinie 2004/38/EG erfüllt haben
und ihr Aufenthalt deshalb für die Prüfung des Erwerbs eines Rechts auf Dau-
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eraufenthalt dem Aufenthalt eines freizügigkeitsberechtigten Unionsbürgers
gleichzustellen ist (zum Erfordernis eines ununterbrochen die Voraussetzungen
eines Freizügigkeitsrechts erfüllenden Voraufenthalts vgl. Urteil vom heutigen
Tag - BVerwG 10 C 8.12 - zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung
BVerwGE vorgesehen Rn. 20). Nach Aktenlage spricht zwar nichts dafür, dass
die Klägerin zu 1 jemals die Eigenschaft einer Arbeitnehmerin oder selbststän-
dig Erwerbstätigen im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 FreizügG/EU bzw. des
Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2004/38/EG erworben hat, so dass sich ein
Daueraufenthaltsrecht hier wohl nur aus Aufenthaltszeiten ergeben kann, in de-
nen die Kläger die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 Nr. 5 i.V.m. § 4 Satz 1
FreizügG/EU bzw. des Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38/EG erfüll-
ten. Danach müssen nicht erwerbstätige Personen über einen umfassenden
Krankenversicherungsschutz und ausreichende Existenzmittel verfügen, so
dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen in Anspruch
nehmen müssen. In diesem Zusammenhang wird das Berufungsgericht vor al-
lem dem Umstand nachzugehen haben, dass den Akten erst ab 1995/1996
Hinweise für den Bezug von Sozialleistungen zu entnehmen sind und die Klä-
gerin zu 1 zuvor offensichtlich über einen längeren Zeitraum von Freunden fi-
nanziell unterstützt wurde.
Rechtsfehlerfrei ist das Berufungsgericht hingegen davon ausgegangen, dass
die Kläger - im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor
dem Berufungsgericht - allein aus ihrem Aufenthalt im Bundesgebiet nach dem
Beitritt Polens zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 kein Recht auf Dauer-
aufenthalt herleiten können. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts
bezogen die nichterwerbstätigen Kläger nach dem Beitritt Polens durchgängig
staatliche Leistungen. Diese beruhten zunächst auf dem Bundessozialhilfege-
setz und seit dem 1. Januar 2005 auf dem Zweiten Buch des Sozialgesetz-
buchs (SGB II). Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz sind in jedem
Fall Sozialhilfeleistungen im Sinne des Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie
2004/38/EG. Es spricht viel dafür, dass es sich auch bei Leistungen zur Siche-
rung des Lebensunterhalts nach §§ 19 ff. SGB II um Sozialhilfeleistungen im
Sinne des Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie handelt (vgl. Urteil vom heutigen
Tag a.a.O. Rn. 25).
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Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Prof. Dr. Berlit
Prof. Dr. Dörig
Prof. Dr. Kraft
Fricke
Dr. Maidowski
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 15 000 €
festgesetzt (§ 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG).
Prof. Dr. Berlit
Fricke
Dr. Maidowski
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