Urteil des BVerwG, Az. 10 C 53.07

Widerruf, Bundesamt, Politische Verfolgung, Rücknahme
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 10 C 53.07
VGH 23 B 07.30069
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 25. November 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Mallmann,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig und Richter,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Beck und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs
vom 4. Juli 2007 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwie-
sen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Der Kläger wendet sich gegen den Widerruf seiner Asyl- und Flüchtlingsaner-
kennung.
Der im April 1999 in Deutschland geborene Kläger ist irakischer Staatsangehö-
riger. Seine Eltern - Iraker kurdischen Volkstums und sunnitischen Glaubens -
reisten nach eigenen Angaben im Jahr 1997 nach Deutschland ein und bean-
tragten hier ohne Erfolg Asyl.
Auf den im Februar 2001 gestellten Asylantrag des Klägers erkannte das Bun-
desamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (jetzt: Bundesamt für
Migration und Flüchtlinge) - Bundesamt - im März 2002 einer verwaltungsge-
richtlichen Verpflichtung entsprechend den Kläger als Asylberechtigten und als
Flüchtling i.S.v. § 51 Abs. 1 AuslG an. Die hiervon unterrichtete Ausländerbe-
hörde bat das Bundesamt daraufhin um Einleitung eines Widerrufsverfahrens,
weil das Verwaltungsgericht bei seiner Entscheidung fälschlicherweise von
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einer unanfechtbaren Anerkennung der Eltern des Klägers als politische Flücht-
linge ausgegangen sei.
Nach Durchführung einer entsprechenden Prüfung vermerkte das Bundesamt
im Mai 2002 intern in seinen Akten: Die wesentliche Begründung für die Aner-
kennung sei gewesen, dass der Kläger im Falle einer Rückkehr in den Irak mit
Sippenhaft rechnen müsse. Die Voraussetzungen für die getroffene Entschei-
dung lägen noch vor, weil sich im Wesentlichen in der irakischen Rechtspre-
chung und politischen Praxis nichts geändert habe. Der mögliche Irrtum des
Gerichts sei nicht zu beurteilen. Ein Widerrufsverfahren gem
werde nicht eingeleitet. Das Bundesamt teilte das Ergebnis sei-
ner Prüfung der Ausländerbehörde mit.
Mit Bescheid vom 20. Juli 2006 widerrief das Bundesamt die Anerkennung des
Klägers als Asylberechtigten sowie die Feststellung von Abschiebungsschutz
als Flüchtling nac Zugleich wurde festgestellt, dass die
Voraussetzungen desnicht vorliegen. Von einer Ent-
scheidung über Abschiebungsverbote nacwurde
abgesehen, da der Kläger eine Niederlassungserlaubnis besitze und eine
Aufenthaltsbeendigung nicht beabsichtigt sei. Der Widerruf diene nur der Sta-
tusbereinigung.
Die gegen den Widerrufsbescheid gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht
mit Urteil vom 28. November 2006 abgewiesen. Der angefochtene Bescheid sei
rechtmäßig. Dem Kläger drohe bei einer Rückkehr in den Irak aufgrund der ge-
änderten Verhältnisse mit hinreichender Wahrscheinlichkeit keine politische
Verfolgung mehr. Außerdem müsse der Kläger derzeit und in absehbarer Zu-
kunft keine von einem nichtstaatlichen Akteur ausgehende Verfolgung aus asyl-
relevanten Gründen befürchten.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat durch Beschluss vom 4. Juli 2007
das erstinstanzliche Urteil geändert und den Widerrufsbescheid aufgehoben.
Zur Begründung hat er ausgeführt: Der Widerruf sei rechtswidrig, weil er nicht
als gebundene Entscheidung habe ergehen dürfen, vielmehr einer Ermessens-
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entscheidung des Bundesamts gembedurft hät-
te. Eine Ermessensentscheidung sei auch bei Alt-Anerkennungen dann gebo-
ten, wenn das Bundesamt in einem vorangegangenen Verfahren die Widerrufs-
voraussetzungen sachlich geprüft und verneint habe. Dies sei hier der Fall ge-
wesen.
Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision des Bundesamts.
Es beruft sich darauf, dass das mehrstufige Verfahren gemäß § 73 Abs. 2a
AsylVfG erst nach Inkrafttreten der Neuregelung am 1. Januar 2005 einzuhalten
gewesen sei. Bis zu diesem Zeitpunkt sei eine Widerrufsprüfung des Bundes-
amts mehrfach ohne präkludierende Wirkung einer früheren Überprüfung mög-
lich gewesen.
Der Kläger tritt der Revision entgegen. Er verteidigt die angefochtene Beru-
fungsentscheidung und führt weiter aus: Nach der Begründung der gesetzlichen
Neuregelung sollten die Vorschriften über den Widerruf und die Rücknahme an
Bedeutung gewinnen. Dem widerspräche es, wenn bereits getroffene Überprü-
fungen keine Auswirkungen hätten, nur weil sie vor dem 1. Januar 2005 durch-
geführt worden seien. Dem Ziel der gesetzlichen Neuregelung, die aufenthalts-
rechtliche Position von Asylberechtigten und Flüchtlingen zu verbessern, stünde
es entgegen, wenn lediglich Widerrufsüberprüfungen ab dem 1. Januar 2005
Berücksichtigung fänden.
II
Die Revision, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne die
Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m.
§ 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist begründet. Der angefochtene
Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs beruht auf der Verletzung von Bundes-
recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Da der Senat mangels ausreichender Fest-
stellungen im Berufungsbeschluss in der Sache selbst nicht abschließend ent-
scheiden kann, ist das Verfahren zur anderweitigen Verhandlung und Entschei-
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dung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 VwGO).
Streitgegenstand der Revision ist ausschließlich der im Bescheid vom 20. Juli
2006 ausgesprochene Widerruf der Asyl- und Flüchtlingsanerkennung.
Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung des angefochtenen Widerrufs ist § 73
AsylVfG in der seit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Umsetzung aufenthalts-
und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19. August 2007
(BGBl I S. 1970) - im Folgenden: Richtlinienumsetzungsgesetz - am 28. August
2007 geltenden Fassung (Bekanntmachung der Neufassung des Asylverfah-
rensgesetzes vom 2. September 2008, BGBl I S. 1798). Denn nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Rechtsänderungen, die
nach der Berufungsentscheidung eintreten, vom Revisionsgericht dann zu be-
rücksichtigen, wenn sie das Berufungsgericht, wenn es jetzt entschiede, zu be-
achten hätte (vgl. Urteil vom 11. September 2007 - BVerwG 10 C 8.07 -
BVerwGE 129, 251 <257 f.>, Rn. 19). Da es sich vorliegend um eine asylver-
fahrensrechtliche Streitigkeit handelt, bei der das Berufungsgericht nach § 77
Abs. 1 AsylVfG regelmäßig auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seiner
letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung abzustellen hat, müsste es,
wenn es jetzt entschiede, die neue Rechtslage zugrunde legen.
Der Verwaltungsgerichtshof ist unter Verletzung von Bundesrecht davon aus-
gegangen, dass der angefochtene Widerruf der Asyl- und Flüchtlingsanerken-
nung auf der Grundlage einer Ermessensentscheidung hätte ergehen müssen
und die hier getroffene gebundene Entscheidung gegen § 73 Abs. 2a Satz 4
AsylVfG verstoße. Zwar findet die Regelung des § 73 Abs. 2a AsylVfG, wie sich
jetzt auch aus § 73 Abs. 7 AsylVfG ergibt, grundsätzlich auch auf Widerrufsent-
scheidungen Anwendung, die nach dem 1. Januar 2005 ausgesprochen worden
sind, sich aber auf eine Anerkennungsentscheidung beziehen, die bereits vor
dem 1. Januar 2005 unanfechtbar geworden ist (vgl. schon Urteil vom 20. März
2007 - BVerwG 1 C 21.06 - BVerwGE 128, 199 - Rn. 12). Der Widerruf einer
Asyl- oder Flüchtlingsanerkennung steht aber erst dann nach § 73 Abs. 2a
Satz 4 AsylVfG im Ermessen des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge,
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wenn dieses zuvor in dem seit dem 1. Januar 2005 nach § 73 Abs. 2a AsylVfG
vorgeschriebenen Verfahren die Widerrufsvoraussetzungen sachlich geprüft
und verneint hat (Negativentscheidung). Eine vorher durchgeführte Prüfung
nach der alten Rechtslage reicht dafür nicht aus. Der Widerrufsbescheid ist da-
her hier zu Recht ohne Betätigung behördlichen Ermessens erlassen worden.
Nach § 73 Abs. 2a AsylVfG hat die Prüfung, ob die Voraussetzungen für einen
Widerruf nach Absatz 1 oder eine Rücknahme nach Absatz 2 vorliegen, spätes-
tens nach Ablauf von drei Jahren nach Unanfechtbarkeit der (Anerkennungs-)
Entscheidung zu erfolgen (Satz 1). Für sog. Alt-Anerkennungen - wie im Fall
des Klägers - sieht § 73 Abs. 7 AsylVfG vor, dass die Prüfung nach Absatz 2a
Satz 1 spätestens bis zum 31. Dezember 2008 zu erfolgen hat. Das Ergebnis
ist der Ausländerbehörde mitzuteilen (Satz 2). Ist nach der Prüfung ein Widerruf
oder eine Rücknahme nicht erfolgt, steht eine spätere Entscheidung nach Ab-
satz 1 oder Absatz 2 im Ermessen, es sei denn, der Widerruf oder die Rück-
nahme erfolgt, weil die Voraussetzungen des § 60 Abs. 8 Satz 1 AufenthG oder
des § 3 Abs. 2 AsylVfG vorliegen (Satz 4).
Schon der Wortlaut von § 73 Abs. 2a Satz 4 AsylVfG deutet mit der Formulie-
rung „nach der Prüfung“ darauf hin, dass es sich dabei um die nach Absatz 2a
Satz 1 vorgeschriebene Prüfung der Widerrufs- und Rücknahmevoraussetzun-
gen handeln soll, wie sie durch das Zuwanderungsgesetz mit Wirkung vom
1. Januar 2005 neu eingeführt worden ist. Für eine solche Auslegung spricht
auch, dass das durch § 73 Abs. 2a AsylVfG eingeführte mehrstufige Verfahren
- wie das Bundesverwaltungsgericht bereits ausgeführt hat - eine zukunftsbe-
zogene Regelung darstellt und es sich bei der Prüfungs- und Mitteilungspflicht
nach Satz 1 und Satz 2 der Vorschrift, an die die nach Satz 4 zu treffende Er-
messensentscheidung anknüpft, um einen in die Zukunft gerichteten Auftrag an
das Bundesamt handelt (vgl. Urteile vom 1. November 2005 - BVerwG 1 C
21.04 - BVerwGE 124, 276 <292> und vom 20. März 2007 a.a.O. Rn. 11). Erst
wenn die nach der Neuregelung vorgeschriebene formalisierte Prüfung der Wi-
derrufs- und Rücknahmevoraussetzungen stattgefunden hat und mit negativem
Ergebnis abgeschlossen worden ist (Negativentscheidung), bedarf es deshalb
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im Fall eines späteren Widerrufs oder einer späteren Rücknahme einer Ermes-
sensentscheidung.
Zwar bestand auch vor Inkrafttreten der in § 73 Abs. 2a AsylVfG getroffenen
Regelung eine Verpflichtung des Bundesamts zum Widerruf von Asyl- und
Flüchtlingsanerkennungen, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorlagen
(vgl. § 73 AsylVfG i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. Juli 1993, BGBl I
S. 1361). Eine Prüfung und Verneinung der Widerrufsvoraussetzungen hatte
nach damaligem Recht aber keine aufenthaltsrechtlichen Folgen, wie sie jetzt in
§ 26 Abs. 3 AufenthG mit der Verpflichtung zur Erteilung einer Niederlassungs-
erlaubnis zugunsten von Asylberechtigten und Flüchtlingen geregelt sind, wenn
diese seit drei Jahren eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 1 oder 2
AufenthG besitzen und das Bundesamt gemäß § 73 Abs. 2a AsylVfG mitgeteilt
hat, dass die Voraussetzungen für den Widerruf oder die Rücknahme nicht vor-
liegen. Es handelte sich bei der bis zum Jahresende 2004 geltenden Regelung
vielmehr um eine interne Überprüfungspflicht des Bundesamts, für die im Fall
des Absehens vom Widerruf keine Mitteilung des Überprüfungsergebnisses an
die Ausländerbehörde vorgeschrieben war und die auch keine Verbesserung
der aufenthaltsrechtlichen Position des Ausländers zur Folge hatte. Eine derar-
tige Überprüfung nach altem Recht - wie sie im vorliegenden Fall im Jahr 2002
erfolgt ist - hat eine andere Rechtsqualität als eine Überprüfung auf der Grund-
lage des seit dem 1. Januar 2005 geltenden Verfahrens nach § 73 Abs. 2a
AsylVfG; sie kann daher auch im Hinblick auf die Rechtsfolgen nicht einer
Überprüfung in dem Verfahren nach § 73 Abs. 2a AsylVfG gleichgestellt wer-
den. Hiervon ist auch der Gesetzgeber bei der Einfügung des Absatzes 7 in
§ 73 AsylVfG durch das Richtlinienumsetzungsgesetz ausgegangen. Denn
nach der Begründung des Gesetzentwurfs sollte die Regelung der Klarstellung
dienen, dass auch die vor dem 1. Januar 2005 erfolgten Anerkennungen, und
zwar „innerhalb von vier Jahren“ nach Einfügung des Absatzes 2a durch das
Zuwanderungsgesetz zu überprüfen sind (BTDrucks 16/5065 S. 220).
Gegen die Erstreckung der Neuregelung des § 73 Abs. 2a Satz 4 AsylVfG auf
Alt-Überprüfungen spricht zudem, dass der Gesetzgeber anerkannten Flücht-
lingen die aufenthaltsrechtlichen Verbesserungen, die § 26 Abs. 3 AufenthG
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gewährt, frühestens drei Jahre nach Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung
zum 1. Januar 2005 zugute kommen lässt, also Aufenthaltszeiten im Anschluss
an eine Überprüfung nach altem Recht nicht erfasst. Denn nach § 102 Abs. 2
AufenthG wird die Zeit des Besitzes einer Aufenthaltsbefugnis, wie sie Flücht-
linge nach § 70 Abs. 1 AsylVfG alter Fassung besaßen, zwar auf die 7-Jahres-
Frist des § 26 Abs. 4 AufenthG angerechnet, nicht aber auf die 3-Jahres-Frist
des § 26 Abs. 3 AufenthG. Anerkannte Flüchtlinge können nach dieser Rege-
lung daher grundsätzlich frühestens vom 1. Januar 2008 an - nämlich nach drei-
jährigem Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 AufenthG - eine
Niederlassungserlaubnis unter den erleichterten Voraussetzungen des § 26
Abs. 3 AufenthG beanspruchen.
Der Verwaltungsgerichtshof durfte den Widerrufsbescheid daher nicht schon
deshalb aufheben, weil er in Form einer gebundenen Entscheidung erlassen
worden ist. Ob die materiellen Widerrufsvoraussetzungen des § 73 Abs. 1
AsylVfG vorliegen, hat das Berufungsgericht nicht geprüft. Der Senat konnte
mangels entsprechender Feststellungen der Vorinstanz selbst nicht abschlie-
ßend über die Rechtmäßigkeit des ausgesprochenen Widerrufs entscheiden.
Die erforderlichen Feststellungen wird der Verwaltungsgerichtshof in dem er-
neuten Berufungsverfahren nachzuholen haben. Bei der Entscheidung des Be-
rufungsgerichts, wie bestimmte Widerrufsvoraussetzungen - auch unter Einbe-
ziehung der durch das Richtlinienumsetzungsgesetz vom 19. August 2007 in
nationales Recht umgesetzten Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April
2004 (Qualifikationsrichtlinie) - auszulegen sind, können sich möglicherweise
europarechtliche Zweifelsfragen stellen, wie sie der Senat dem Gerichtshof der
Europäischen Gemeinschaften mit Beschluss vom 7. Februar 2008 (- BVerwG
10 C 33.07 - DVBl 2008, 1255) zur Vorabentscheidung vorgelegt hat. In diesem
Fall kann eine Aussetzung des Berufungsverfahrens nach § 94 VwGO durch
den Verwaltungsgerichtshof in Betracht kommen.
Dr. Mallmann Prof. Dr. Dörig Richter
Beck Prof. Dr. Kraft
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Asylrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
AsylVfG
§ 73 Abs. 1, 2a und 7
AufenthG
§ 25 Abs. 1 und 2, § 26 Abs. 3, § 60 Abs. 1, § 102 Abs. 2
GG
Art. 16a
Stichworte:
Widerruf von Asyl- und Flüchtlingsanerkennung; Prüfungspflicht des Bundes-
amts; Ermessensentscheidung; Alt-Überprüfung; mehrstufiges Verfahren;
aufenthaltsrechtliche Folgen; Niederlassungserlaubnis.
Leitsatz:
Der Widerruf einer Asyl- oder Flüchtlingsanerkennung steht erst dann nach § 73
Abs. 2a Satz 4 AsylVfG im Ermessen des Bundesamts für Migration und Flücht-
linge, wenn dieses zuvor in dem seit dem 1. Januar 2005 nach § 73 Abs. 2a
AsylVfG vorgeschriebenen Verfahren die Widerrufsvoraussetzungen sachlich
geprüft und verneint hat (Negativentscheidung). Eine vorher durchgeführte Prü-
fung nach der alten Rechtslage reicht dafür nicht aus.
Urteil des 10. Senats vom 25. November 2008 - BVerwG 10 C 53.07
I. VG München vom 28.11.2006 - Az.: VG M 4 K 06.51062 -
II. VGH München vom 04.07.2007 - Az.: VGH 23 B 07.30069 -