Urteil des BVerwG, Az. 10 C 15.14

Auflösende Bedingung, Zuwendung, Neubewertung, Rücknahme
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Kommunalrecht, einschließlich des Kommunalwahlrechts
Rechtsquelle/n:
BayVwVfG Art. 36 Abs. 2 Nr. 2,
Art. 43 Abs. 2,
Art. 48,
Art. 49a Abs. 1 Satz 1,
GG Art. 3 Abs. 1
Stichworte:
Bedingung, auflösende ~; Bedingung, aufschiebende ~; Bestandskraft;
Bewilligungsbehörde; Ermessen, intendiertes ~; Ermessensfehler; Ereignis,
ungewisses künftiges ~; Gerechtigkeit, materielle ~; Nebenbestimmungen;
Neubewertung; Rechtssicherheit; Rückforderung; Rücknahme;
Rücknahmevorbehalt; Vertrauensschutz; Zuwendung; Zuwendungsrichtlinien.
Leitsatz:
Unter den Begriff des eine Bedingung auslösenden Ereignisses im Sinne des
Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG fallen nur von der Außenwelt wahrnehmbare
Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse, nicht hingegen nur zur
Gedankenwelt eines Beteiligten gehörende Vorstellungen. Die rein
verwaltungsinterne Neubewertung abgeschlossener Zuwendungsfälle kann
darum nicht als künftiges Ereignis für eine auflösende Bedingung dienen und
keine automatische Reduzierung einer Zuwendung bewirken.
Urteil des 10. Senats vom 16. Juni 2015 - BVerwG 10 C 15.14
I. VG München vom 27. September 2012
Az: M 15 K 10.3254
II. VGH München vom 25. Juli 2013
Az: VGH 4 B 13.727
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 10 C 15.14
VGH 4 B 13.727
Verkündet
am 16. Juni 2015
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 16. Juni 2015
durch
den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth und Dr. Häußler
sowie die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Hoock und Dr. Rublack
für Recht erkannt:
Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
25. Juli 2013 wird geändert. Die Berufung des Beklagten
gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts
München vom 27. September 2012 wird insgesamt zu-
rückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten auch des Berufungs- und
des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Parteien streiten um die Rückforderung einer staatlichen Zuwendung.
Der klagende Wasserzweckverband plante im Jahr 2003, die Weiler H. und O.
an sein Trinkwassernetz anzuschließen. Dafür beantragte und erhielt er am
22. Juli 2003 eine so genannte "Baufreigabe" des Beklagten. Die Baufreigabe
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enthielt keine Zusage einer bestimmten Zuwendung, sondern lediglich den Ver-
zicht auf den Einwand des vorzeitigen Baubeginns.
In den Jahren 2003/2004 wurden die Baumaßnahmen mit Gesamtkosten von
rund 1,2 Mio. € durchgeführt. Mit Bewilligungsbescheid vom 28. März 2007 ge-
währte der Beklagte dafür eine staatliche Förderung in Höhe von 513 160,42 €.
Der Bescheid geht von zuwendungsfähigen Kosten in Höhe von 971 159 € und
einem Fördersatz von 52,84 % aus. Er verweist auf die aus dem Jahr 2005
stammenden Richtlinien für Zuwendungen zu wasserwirtschaftlichen Vorhaben
(RZWas 2005) und auf die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen
zur Projektförderung an kommunale Körperschaften (ANBest-K 2005).
Eine Überprüfung durch den Bayerischen Obersten Rechnungshof führte aus-
weislich des Prüfberichts vom 7. April 2008 zu mehreren Beanstandungen, die
insbesondere die Festlegung der Fördersatzhöhe, die Berücksichtigung der
Mehrwertsteuer und die Förderung der Baukosten eines Löschteichs betrafen.
Daraufhin stellte der Beklagte mit Rückforderungs- und Rücknahmebescheid
vom 8. April 2009 fest, dass der Bewilligungsbescheid teilweise erloschen und
teilweise zurückzunehmen sei. Die Höhe der Zuweisung werde nunmehr auf
402 735,05 € festgesetzt, weswegen der Kläger einen Betrag von 110 425,37 €
zurückzuerstatten habe.
Die dagegen erhobene Klage des Zweckverbandes hatte beim Verwaltungsge-
richt aus formellen Gründen Erfolg. Auf die Berufung des Beklagten hat der
Verwaltungsgerichtshof das Urteil abgeändert und die Klage größtenteils ab-
gewiesen. Der angegriffene Bescheid ist lediglich insoweit aufgehoben worden,
als der Erstattungsbetrag 104 936,66 € übersteigt. Hinsichtlich dieses Betrages
sei die in Nr. 2.1 ANBest-K 2005 enthaltene auflösende Bedingung eingetreten.
Danach reduziere sich die Zuwendung, wenn sich "nach der Bewilligung die in
dem Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben ermäßi-
gen". Für den Eintritt dieser auflösenden Bedingung genüge jeder Unterschied
zwischen dem bei der Bewilligung angenommenen und dem später festgestell-
ten Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben, selbst wenn dieser Unterschied
lediglich auf einer Neubewertung durch die Bewilligungsbehörde beruhe. Die
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auflösende Bedingung könne auch noch nach dem Zeitpunkt eintreten, an dem
die Behörde die Höhe der Zuwendungen auf der Grundlage des vorgelegten
Verwendungsnachweises endgültig festgelegt habe. Denn die Nebenbestim-
mung in Nr. 2.1 ANBest-K 2005 solle auch jenem Korrekturbedarf Rechnung
tragen, der erst aufgrund einer nach Abschluss des Zuwendungsverfahrens
durchgeführten Rechnungsprüfung zutage trete. Demzufolge sei im vorliegen-
den Fall der Umfang der zuwendungsfähigen Kosten wegen der zu Unrecht
veranschlagten Mehrwertsteuer und wegen der fehlerhaft einbezogenen Kosten
des Löschwasserteichs zurückgegangen. Außerdem sei die Höhe des Förder-
satzes nach unten zu korrigieren.
Hinsichtlich der Förderfähigkeit des Löschwasserteichs ergebe sich zwar aus
den einschlägigen Richtlinien kein Ausschluss. Die Frage, für welche Vorhaben
eine Förderung nach der RZWas 2005 prinzipiell in Betracht komme, lasse sich
jedoch nicht unter Zuhilfenahme der für Rechtsnormen geltenden Auslegungs-
methoden beantworten. Maßgeblich sei allein, wie die zuständigen Behörden
die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften zum maßgeblichen Zeitpunkt
in ständiger Praxis gehandhabt hätten. Selbständige bauliche Maßnahmen zur
Löschwasserversorgung seien aber niemals Gegenstand der Förderung nach
den Richtlinien für wasserwirtschaftliche Maßnahmen gewesen. Der Löschwas-
serbedarf sei immer nur im Zusammenhang mit der Errichtung des öffentlichen
Leitungsnetzes zur Trinkwasserversorgung berücksichtigt worden. Dieses Er-
gebnis werde auch nicht dadurch infrage gestellt, dass der Löschwasserteich in
Absprache mit der Bewilligungsbehörde in die Antragsunterlagen aufgenommen
worden sei und dass alle Beteiligten darin eine kostengünstigere Alternative zu
der - unstreitig förderfähigen - Löschwasserbereitstellung über größer dimensi-
onierte Leitungen gesehen hätten. Denn ein Irrtum des zuständigen Amtsträ-
gers über die Förderfähigkeit der netzunabhängigen Löschwassereinrichtung
hindere den Eintritt der auflösenden Bedingung nach Nr. 2.1 ANBest-K 2005
nicht.
Mit seiner Revision macht der Kläger geltend, dass der Verwaltungsgerichtshof
zu Unrecht die Voraussetzungen für eine Rückforderung wegen Eintritts einer
auflösenden Bedingung angenommen habe. Der Eintritt einer auflösenden Be-
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dingung könne nicht allein davon abhängen, dass die Bewilligungsbehörde ei-
nen tatsächlichen Umstand nachträglich anders bewerte. Rein behördeninterne
Vorgänge fielen ohnehin nicht unter den Begriff des Ereignisses. Das Urteil des
Berufungsgerichts könne auch nicht aus anderen Gründen Bestand haben. Ins-
besondere könne die Zuwendung nicht zurückgenommen werden, weil sie nicht
rechtswidrig erfolgt sei.
Der Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil und unterstützt die Rechtsauf-
fassung, dass auch die Neubewertung von Tatsachen zum Eintritt einer auflö-
senden Bedingung im Sinne der Nr. 2.1 ANBest-K 2005 führen könne. Im vor-
liegenden Fall handele es sich nicht um die nachträgliche rechtliche Neubewer-
tung von Tatsachen, die in der Vergangenheit eingetreten seien, sondern um
eine Neubewertung auf der Tatsachenebene. Mit dem Bericht des Bayerischen
Obersten Rechnungshofs sei der Zuwendungsbehörde die Erkenntnis vermittelt
worden, dass im Bewilligungsbescheid die Förderrichtlinien fehlerhaft ange-
wendet worden seien. Diese Erkenntnisvermittlung durch den Prüfbericht des
Bayerischen Obersten Rechnungshofs stelle ein relevantes Ereignis im Sinne
des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG dar. Ferner spreche auch der Umkehr-
schluss aus Art. 49a Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG dafür, dass auch eine Neubewer-
tung von in der Vergangenheit eingetretenen und beim Erlass des Zuwen-
dungsbescheides bekannten Tatsachen Gegenstand einer auflösenden Bedin-
gung sein könne. Für ein solches Verständnis könne auch die Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts zum Begriff der Tatsache bei der Jahresfrist
des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG herangezogen werden. Unbeschadet dessen
habe das Berufungsurteil aus anderen Gründen Bestand, weil die Bewilligungs-
behörde hilfsweise auch die Rücknahme des Ausgangsbescheides erklärt habe
und weil die Förderung des Löschteichs und die Berücksichtigung der Umsatz-
steuerbeträge rechtswidrig gewesen seien.
Der Vertreter des Bundesinteresses hat sich am Verfahren beteiligt und sich der
Rechtsauffassung des Klägers angeschlossen.
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II
Die Revision ist begründet. Die das Berufungsurteil tragende Rechtsauffassung
des Verwaltungsgerichtshofs, dass die umstrittene Nebenbestimmung eine auf-
lösende Bedingung enthalte, die durch die bloße rechtliche Neubewertung der
Zuwendungsfähigkeit einzelner Ausgaben durch die Bewilligungsbehörde ein-
getreten sei, verletzt revisibles Recht (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Sie be-
ruht auf einer unzureichenden Berücksichtigung der verwaltungsverfahrens-
rechtlichen Bestimmungen der Art. 36 Abs. 2 Nr. 2, Art. 43 Abs. 2 und Art. 48
BayVwVfG. Die Entscheidung erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als
richtig.
1. Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass ein Zuwen-
dungsempfänger nach Art. 49a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG bereits erbrachte Leis-
tungen grundsätzlich zu erstatten hat, wenn und soweit die Zuwendung infolge
Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist. Revisionsrecht-
lich nicht zu beanstanden ist auch seine Annahme, dass die Allgemeinen Ne-
benbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Kör-
perschaften mit Stand 2005 (Bekanntmachung vom 8. März 1982, MABl.
S. 165, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 2. Mai 2005, FMBl. S. 84
- im Folgenden ANBest-K 2005) im vorliegenden Fall Anwendung finden und
dass auch diese allgemeinen Nebenbestimmungen, die für eine Vielzahl von
Förderfällen vorformuliert sind, wirksame Auflagen oder Bedingungen enthalten
können. Allerdings hat es die in Nr. 2.1 ANBest-K 2005 enthaltene Regelung,
dass der Rückgang der im Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähi-
gen Ausgaben zu einer Ermäßigung der Zuwendung führt, zu Unrecht als auf-
schiebende Bedingung verstanden.
a) Eine Bedingung wird nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG dadurch charakte-
risiert, dass sie den Eintritt oder den Wegfall einer Vergünstigung oder Belas-
tung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängig
macht. Unter den Begriff des Ereignisses fallen nur von der Außenwelt wahr-
nehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse. Für ein Ereignis ist im
allgemeinen Sprachgebrauch kennzeichnend, dass es erlebt, gehört, gesehen,
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mit anderen Worten durch Wahrnehmung erfasst werden kann. Dass es sich
bei dem in Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG genannten "Ereignis" um einen empi-
risch nachprüfbaren Vorgang handeln muss, legt auch der semantische Zu-
sammenhang zum "Eintritt" des Ereignisses nahe, der den Zeitpunkt bestimmt,
ab dem der Verwaltungsakt einen anderen Regelungsgehalt erhält. Da das
künftige ungewisse Ereignis kraft Gesetzes ohne weiteren Zwischenschritt ei-
nen Rechtsverlust oder einen Rechtsgewinn herbeiführt, muss sein Eintritt auch
aus Gründen der Rechtssicherheit für alle Beteiligten - für den Adressaten des
Bescheids, für die Behörde und ggf. für Dritte - gleichermaßen ohne Weiteres
erfassbar sein. Dies ist bei äußeren, zur allgemeinen Erfahrungswelt gehören-
den Tatsachen der Fall, nicht hingegen bei nur zur Gedankenwelt eines Betei-
ligten gehörenden Vorstellungen.
b) Nach diesen Maßstäben widerspricht die Annahme des Berufungsgerichts
revisiblem Recht, dass es sich bei der in Nr. 2.1 ANBest-K 2005 enthaltenen
Nebenbestimmung um eine auflösende Bedingung im Sinne des Art. 36 Abs. 2
Nr. 2 BayVwVfG handele. Hierfür kann zwar ins Feld geführt werden, dass
durch die Formulierung "ermäßigt sich" ein Automatismus zwischen dem Rück-
gang der zuwendungsfähigen Ausgaben und dem Rückgang der Zuwendung
nahegelegt wird. Ein solcher Automatismus zwischen dem Eintritt eines künfti-
gen Ereignisses und einer Veränderung des Regelungsgehalts des Verwal-
tungsaktes prägt auch die Bedingung im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2
BayVwVfG.
Gegen ein solches Verständnis der Nr. 2.1 ANBest-K 2005 als Bedingung
spricht aber entscheidend, dass in dieser Klausel kein die Bedingung auslösen-
des Ereignis benannt wird. Versteht man den Begriff des Ereignisses im Sinne
des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG als ein empirisch wahrnehmbares Gesche-
hen, dann vermittelt zwar die Formulierung „Rückgang der zuwendungsfähigen
Ausgaben“ das Bild eines wahrnehmbaren Vorgangs. Tatsächlich ist der Aus-
gabenrückgang aber anders als die bauliche Durchführung der geförderten
Maßnahmen kein beobachtbares Ereignis. Die Feststellung, dass und um wie-
viel die zuwendungsfähigen Ausgaben zurückgegangen sind, beruht nicht auf
der grundsätzlich allen Beteiligten gleichermaßen möglichen Wahrnehmung von
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Tatsachen. Insbesondere kann der Rückgang der zuwendungsfähigen Ausga-
ben nicht auf einfache Weise durch Sichtung und Addition der im Zusammen-
hang mit der geförderten Maßnahme eingegangenen Abrechnungsbelege ge-
wonnen werden. Denn bei jedem Einzelbeleg muss eine förderrechtliche Be-
wertung, ob und inwieweit eine tatsächlich getätigte Ausgabe zuwendungsfähig
ist, hinzukommen. Erst dann können die getätigten zuwendungsfähigen Ausga-
ben addiert und mit den veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben vergli-
chen werden.
Das für eine Bedingung unabdingbare "Ereignis" kann auch nicht durch Ausle-
gung der Klausel ermittelt werden. Denkbar wäre, dabei auf wahrnehmbare
Ereignisse abzustellen, die - wie die Berechnung des Zuwendungsempfängers,
der Schlussbescheid der Bewilligungsbehörde oder der Prüfbericht eines Rech-
nungshofs - dem "Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben" nachfolgen.
Allerdings enthält die Nr. 2.1 ANBest-K 2005 keinerlei Hinweis darauf, dass es
für die "Ermäßigung" der Zuwendung auf die vom Zuwendungsempfänger, von
der Bewilligungsbehörde oder von einem Prüfer subjektiv für richtig gehaltene
Rechtsanwendung ankommen soll. Keiner der Akteure wird in der Nebenbe-
stimmung genannt und für maßgeblich erklärt. Insbesondere tritt aus der Rege-
lung nicht erkennbar der Wille hervor, dass auch eine rechtlich vielleicht fehler-
hafte "Schlussberechnung" der Bewilligungsbehörde, sobald sie abgegeben
wird, als auflösendes Ereignis den Umfang der Zuwendung bestimmen soll.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs stellt die rechtliche Neube-
wertung des Zuwendungsfalles durch die Bewilligungsbehörde damit kein für
den Eintritt der Rechtsänderung taugliches Ereignis im Sinne des Art. 36 Abs. 2
Nr. 2 BayVwVfG dar. Der Kläger weist daher zu Recht darauf hin, dass die
rechtliche Neubewertung von Zuwendungsfragen zunächst ein rein innerer Vor-
gang und nicht - wie von Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG gefordert - ein von der
Außenwelt erfassbares Ereignis darstellt. Solange kein vertretungsberechtigter
Amtsträger der Bewilligungsbehörde eine nach außen gerichtete Erklärung ab-
gibt oder eine für die Außenwelt wahrnehmbare Handlung vornimmt, ist im
Zweifel auch nicht feststellbar, ob und ggf. ab welchem Zeitpunkt Erwägungen
einzelner oder mehrerer Mitarbeiter repräsentativ für den Willen der Behörde
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sind. Eine rein interne Neubewertung kann daher schon aus Gründen der
Rechtsklarheit und Rechtssicherheit nicht im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2
BayVwVfG Anknüpfungspunkt einer Änderung der im Bewilligungsbescheid
geregelten Zuwendungshöhe sein.
Im Übrigen wäre eine Bedingung, die auf ein dem Zuwendungsempfänger
übermitteltes rechtliches Neubewertungsschreiben als ungewisses Ereignis ab-
stellen würde, auch in anderer Hinsicht mit Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG un-
vereinbar. Hiernach muss die Bedingung auf ein ungewisses Ereignis
Bezug nehmen. Maßgeblich ist dabei die zeitliche Perspektive bei Erlass des
Bescheides. Das ungewisse zukünftige Ereignis muss nach Bescheiderlass
eintreten (Urteil vom 8. März 1990 - 3 C 15.84 - BVerwGE 85, 24 <27>). Art. 36
Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG lässt es nach seinem eindeutigen Wortlaut nicht zu,
dass die Wirksamkeit des Bescheides von vergangenen Ereignissen abhängig
gemacht wird. Die rechtliche Bewertung von vor Erlass des Bescheides einge-
tretenen Umständen soll gerade im Verwaltungsakt selbst erfolgen. Das Instru-
ment der Bedingung dient nicht dazu, der Behörde die Möglichkeit zu verschaf-
fen, die rechtliche Bewertung abgeschlossener Sachverhalte offen zu lassen
oder einer zukünftigen rechtlichen (Neu-)Bewertung vorzubehalten. Daher hat
die Rechtsprechung Überprüfungsvorbehalte in Bezug auf abgeschlossene
Sachverhalte nie als Bedingung angesehen (Urteil vom 14. April 1983
- 3 C 8.82 - BVerwG 67, 99 <102>; BSG, Urteile vom 11. Juni 1987
- 7 RAr 105/85 - BSGE 62, 32 = juris Rn. 32 und vom 25. Juni 1998
- B 7 AL 126/95 R - BSGE 82,183 = juris Rn. 31).
c) Schließlich würde die Anerkennung eines behördlichen Neubewertungs-
schreibens als auflösende Bedingung auch eine unzulässige Umgehung der
Art. 43 Abs. 2, Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG bewirken. Denn das Verwaltungsver-
fahrensgesetz hat in den Vorschriften über die Bestandskraft und die Rück-
nahme von Verwaltungsakten für den Fall, dass sich ein Verwaltungsakt bei
erneuter rechtlicher Bewertung durch die zuständige Behörde als rechtswidrig
erweist, ein austariertes Regelungssystem geschaffen, das den Prinzipien der
Rechtssicherheit und der materiellen Gerechtigkeit gleichermaßen Rechnung
trägt.
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Ein wesentliches Element dieser Regelung besteht nach Art. 43 Abs. 2
BayVwVfG darin, dass rechtswidrige Verwaltungsakte gleichwohl aus Gründen
der Rechtssicherheit vorerst wirksam bleiben und nicht im Sinne einer auflö-
senden Bedingung ab Erkenntnis der Rechtswidrigkeit hinfällig sind. Die Behör-
de muss, um die Wirksamkeit des für rechtswidrig gehaltenen Verwaltungsakts
zu beseitigen, nach Anhörung des Betroffenen eine Ermessensentscheidung
über das "Ob" und "Wie" einer Rücknahme treffen und dabei neben dem Inte-
resse an der Herstellung gesetzmäßiger Zustände auch das Interesse des Be-
troffenen am Erhalt der Zuwendung berücksichtigen. Dabei spielt naturgemäß
die Frage eine Rolle, ob die Gründe für die Rechtswidrigkeit in der Sphäre des
Betroffenen oder in der Sphäre der Behörde liegen. Außerdem räumt das Ge-
setz - wie die Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG zeigt - dem Grundsatz
der Rechtssicherheit besonderes Gewicht ein, wenn die zu beurteilenden Um-
stände und die Rechtswidrigkeit der Behörde seit mehr als einem Jahr bekannt
sind.
Eine Umgehung der Art. 43 Abs. 2, Art. 48 BayVwVfG kann auch nicht mit der
Sondersituation von Zuwendungen des Staates an andere öffentlich-rechtliche
Körperschaften gerechtfertigt werden. Es trifft zwar zu, dass öffentlich-rechtliche
Körperschaften aufgrund der eigenen Bindung an Recht und Gesetz sich
grundsätzlich bei Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte nicht auf die be-
sonderen Vertrauensschutzbestimmungen des Art. 48 BayVwVfG berufen kön-
nen (vgl. Urteil vom 27. April 2006 - 3 C 23.05 - BVerwGE 126, 7 Rn. 24). Dies
bedeutet jedoch nicht, dass sie kein Interesse an einer verlässlichen und be-
standssicheren Entscheidung des staatlichen Zuwendungsgebers haben. Viel-
mehr müssen auch Gemeinden, Zweckverbände und andere öffentlich-
rechtliche Zuwendungsempfänger mit den ihnen zugewiesenen Mitteln kalkulie-
ren und sich auf eine staatlicherseits verbindlich zugesagte Refinanzierung ver-
lassen können (vgl. Urteil vom 27. April 2006 - 3 C 23.05 - BVerwGE 126, 7
Rn. 25). Es liegt daher keine Lage vor, die eine völlige Außerachtlassung der im
Gesetz vorgesehenen Bestandskraft- und Rücknahmeregelungen der Art. 43
Abs. 2, Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG rechtfertigen würde.
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2. Das mit der Revision angegriffene Berufungsurteil beruht auf der aufgezeig-
ten Verletzung revisibler Vorschriften. Es erweist sich auch nicht im Sinne des
§ 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen als richtig. Hinsichtlich der drei von
der Beklagten als rechtswidrig angesehenen Zuwendungskomplexe (Mehrwert-
steuerproblem, Löschteichförderung, Festlegung der Fördersatzhöhe) liegt kei-
ne oder keine fehlerfreie Rücknahme im Sinne des Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG
vor.
a) Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten fehlt hinsichtlich der Zuwen-
dung für Mehrwertsteuer und für den Löschteich schon ein Rücknahmeverwal-
tungsakt. Der Rückforderungs- und Rücknahmebescheid vom 8. April 2009
kann nicht dahingehend verstanden werden, dass die Behörde den Bewilli-
gungsbescheid hilfsweise im Ganzen zurückgenommen hat. Vielmehr spricht
bereits der Tenor des Bescheides von einem teilweisen Erlöschen und einer
teilweisen Rücknahme. Hinsichtlich der Umsatzsteuerbeträge und der Förde-
rung des Löschwasserteichs wird der Eintritt der auflösenden Bedingung ange-
nommen und allein Art. 49a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG als Rechtsgrundlage be-
nannt. Diesbezüglich ist der Bewilligungsbescheid somit nicht zurückgenommen
worden.
b) Im Übrigen ist die Förderung des Löschwasserteichs auch nicht als rechts-
widrig einzustufen.
Allerdings ist nicht entscheidend, dass der Wortlaut der Förderrichtlinie hinsicht-
lich der förderfähigen Vorhaben weit gefasst ist und dass die Formulierung
"Vorhaben zur Sicherstellung der öffentlichen Wasserversorgung" in Nr. 2.2
RZWas 2005 (selbständige) Löschwassereinrichtungen nicht explizit aus-
schließt. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen keiner ei-
genständigen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die
zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in
ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen
an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind (vgl. Urteil vom
17. Januar 1996 - 11 C 5.95 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 101;
stRspr.). Daher kann die Förderung eines Löschwasserteichs gleichheitswidrig
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sein, wenn selbstständige Löschwassereinrichtungen aufgrund einer ständigen
Behördenpraxis generell nicht gefördert werden.
Die Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes setzt aber zudem voraus,
dass im Einzelfall keine sachlichen Gründe für das Abweichen von dieser Be-
hördenpraxis bestehen (Urteile vom 18. Mai 1990 - 8 C 48.88 - BVerwGE 85,
163 <167> und vom 25. April 2012 - 8 C 18.11 - BVerwGE 143, 50 Rn. 32).
Nach dem vom Berufungsgericht nicht in Zweifel gezogenen Vorbringen des
Klägers erfolgte die Aufnahme des Löschwasserteichs in die Antragsunterlagen
in Absprache mit der Bewilligungsbehörde. Sie diente dem Zweck, Mehrkosten
zu vermeiden, die durch eine in das Trinkwassernetz integrierte Löschwasser-
versorgung eingetreten und als solche zuwendungsfähig gewesen wären. War
aber mit dem Bau der selbständigen Löschwassereinrichtung eine erhebliche
Kostenersparnis verbunden, so ist dies als sachlicher Grund für eine aus-
nahmsweise Förderung anzusehen. Daher liegt in der Förderung des Lösch-
wasserteichs kein zur Rücknahme berechtigender Gleichheitsverstoß.
c) Hinsichtlich der im Bewilligungsbescheid festgesetzten Fördersatzhöhe liegt
eine Rücknahme vor. Sie war indes nicht frei von Ermessensfehlern.
Die dem Bewilligungsbescheid zugrunde liegende Berechnung der Fördersatz-
höhe von 52,84 % war rechtsfehlerhaft. Diese Fördersatzhöhe ist darauf zu-
rückzuführen, dass die Bewilligungsbehörde bei der Ermittlung des Fördersat-
zes die Angaben des Klägers im Zusammenhang mit der Baufreigabe zugrunde
legte. Der Bayerische Oberste Rechnungshof weist mit Recht darauf hin, dass
diese Angaben im vorliegenden Fall nicht maßgeblich sein können. Im Baufrei-
gabeschreiben vom 22. Juli 2003 wurde unter Ziffer 3 ausdrücklich erklärt, dass
damit keine Zusicherung einer späteren Zuwendung verbunden sei und dass für
eine etwaige künftige Förderung ausschließlich die dann geltenden Zuwen-
dungsrichtlinien maßgeblich seien. Demzufolge hätte bei der Festlegung des
Fördersatzes im nachfolgenden Bewilligungsbescheid vom 28. März 2007 die
Fördersatzhöhe auf der Grundlage der Nr. 5.4.1 RZWas 2005 i.V.m. Nr. 3.1 der
Anlage 2a zur RZWas 2005 und der festgestellten zuwendungsfähigen Ausga-
ben erfolgen müssen. Dann hätte sich ein niedrigerer Fördersatz ergeben.
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Der Beklagte hat sein Ermessen in Bezug auf die Rücknahmeentscheidung
hinsichtlich des sich aus dem niedrigeren Fördersatz ergebenden Differenzbe-
trags jedoch nicht ausreichend betätigt. Im Rücknahme- und Rückforderungs-
bescheid vom 8. April 2009 wird zur Ausübung des Rücknahmeermessens le-
diglich formelhaft ausgeführt, dass keine Besonderheiten vorlägen und somit im
Hinblick auf eine Gleichbehandlung mit anderen Fördervorhaben die Rückforde-
rung der Zuwendung gerechtfertigt sei. Ergänzend hat der Beklagte in seinem
Erläuterungsschreiben vom 29. Januar 2013 ausgeführt, dass ein Fall "inten-
dierten" Ermessens vorliege und dass kein atypischer Sachverhalt gegeben sei.
Damit hat der Beklagte das ihm nach Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG zu-
stehende Ermessen nicht ausgeschöpft. Nach der Rechtsprechung des Bun-
desverwaltungsgerichts liegt bei der Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsak-
te nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG grundsätzlich kein Fall intendierten Ermes-
sens vor. Die Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Be-
standskraft von Verwaltungsakten stehen vielmehr gleichberechtigt nebenei-
nander, sofern dem anzuwendenden Fachrecht nicht ausnahmsweise eine an-
dere Wertung zu entnehmen ist (Urteile vom 25. September 1992 - 8 C 68.90
u.a. - BVerwGE 91, 82 <90>, vom 23. Oktober 2007 - 1 C 10.07 - BVerwGE
129, 367 Rn. 32 und Beschluss vom 7. Juli 2004 - 6 C 24.03 - BVerwGE 121,
226 <230 f.>). Dies gilt auch, wenn sich der Betroffene nicht auf Vertrauens-
schutz berufen kann (Urteil vom 14. März 2013 - 5 C 10.12 - Buchholz 435.12
§ 45 SGB X Nr. 15 Rn. 29). Im Bereich des hier einschlägigen Zuwendungs-
rechts ist keine gesetzliche Wertung ersichtlich, die das in Art. 48 Abs. 1 Satz 1
BayVwVfG gewährte Ermessen einschränken würde. Der von der Beklagten
angeführte haushaltsrechtliche Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlich-
keit der öffentlichen Verwaltung allein genügt dafür nicht (Urteile vom
19. Februar 2009 - 8 C 4.08 - juris Rn. 46 und vom 14. März 2013 - 5 C 10.12 -
Buchholz 435.12 § 45 SGB X Nr. 15 Rn. 40), so dass der formelhafte Verweis
hierauf die geschuldete Ermessensausübung nicht zu ersetzen vermag.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Dr. Deiseroth
Dr. Häußler
Hoock
Dr. Rublack
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisions-
verfahren auf 104 936,66 € festgesetzt.
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Dr. Deiseroth
Dr. Häußler
Hoock
Dr. Rublack
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