Urteil des BVerwG vom 16.06.2015

Vollversammlung, Einstellung des Verfahrens, Juristische Person, Industrie

BVerwGE: ja

Fachpresse: ja

Sachgebiet:

Kammerrecht

Rechtsquelle/n:

GG Art. 20 Abs. 2

IHKG § 5 Abs. 1 und 3 Satz 2

VwGO § 43

Stichworte:

Industrie- und Handelskammer; Vollversammlung; unmittelbare Gruppenwahl;

mittelbare Hinzuwahl; Zuordnung der Sitze zu den Wahlgruppen;

Demokratieprinzip; Satzungsautonomie; Feststellungsklage; Kooptation.

Leitsätze:

1. § 5 Abs. 1 IHK-Gesetz lässt eine Kombination aus unmittelbarer Gruppenwahl

und mittelbarer Hinzuwahl einer begrenzten Anzahl weiterer Mitglieder der

Vollversammlung einer Industrie- und Handelskammer zu.

2. Die Wahlordnung einer Industrie- und Handelskammer, die die

Kammerzugehörigen in Wahlgruppen einteilt und diesen nur die Anzahl der

unmittelbar gewählten, nicht aber die der mittelbar hinzugewählten Mitglieder der

Vollversammlung zuordnet, ist mit § 5 Abs. 3 Satz 2 IHK-Gesetz unvereinbar.

Urteil des 10. Senats vom 16. Juni 2015 - BVerwG 10 C 14.14

I. VG Düsseldorf vom 16. März 2011

Az: VG 20 K 25/10

II. OVG Münster vom 27. Juni 2013

Az: OVG 16 A 813/11

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 10 C 14.14

OVG 16 A 813/11

Verkündet

am 16. Juni 2015

…

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

- 2 -

hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 16. Juni 2015

durch

den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth und die Richterinnen

am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab, Hoock und Dr. Rublack

für Recht erkannt:

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Das Verfahren wird eingestellt, soweit es den Beigelade-

nen zu 4 betrifft. Insoweit sind die Urteile des Verwal-

tungsgerichts Düsseldorf vom 16. März 2011 und des

Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-

Westfalen vom 27. Juni 2013 wirkungslos.

Im Übrigen werden die genannten Urteile - mit Ausnahme

der Einstellung des Verfahrens in Ansehung des Beigela-

denen zu 1 - geändert. Es wird festgestellt, dass die Hin-

zuwahl der Beigeladenen zu 2, 3 und 5 vom 2. Dezember

2009 zur Vollversammlung der Beklagten unwirksam ge-

wesen ist.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Aus-

nahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen

zu 1 bis 5, die diese jeweils selbst tragen.

G r ü n d e :

Der Kläger ist Kammerzugehöriger der beklagten Industrie- und Handelskam-

mer. Er wendet sich gegen die mittelbare Hinzuwahl der Beigeladenen zur Voll-

versammlung der Beklagten.

Die Vollversammlung der Beklagten besteht nach ihrer Satzung aus 84 unmit-

telbar gewählten Mitgliedern; ferner können bis zu zehn Mitglieder durch die

Vollversammlung hinzugewählt werden (§ 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Satzung

der Beklagten vom 2. Dezember 1999 i.d.F. des Änderungsbeschlusses vom

13. Mai 2009, im Folgenden: Satzung). Die auf der Grundlage von § 2 Abs. 1

Satz 3 der Satzung erlassene Wahlordnung der Beklagten regelt das Wahlver-

fahren, die Dauer und die vorzeitige Beendigung der Mitgliedschaft. Sie be-

stimmt, dass die Kammerzugehörigen für die Dauer von fünf Jahren bis zu

94 Mitglieder der Vollversammlung wählen, 84 Mitglieder der Vollversammlung

in gleicher, allgemeiner, geheimer und unmittelbarer Wahl von den Kammerzu-

gehörigen gewählt werden und bis zu zehn Mitglieder in mittelbarer Wahl von

den unmittelbar gewählten Vollversammlungsmitgliedern hinzugewählt werden

können, die insoweit als Wahlmänner handeln (§ 1 Abs. 1 bis 3 der Wahlord-

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nung vom 20. Mai 2003 i.d.F. des Beschlusses der Vollversammlung vom

13. Mai 2009, nachfolgend: WahlO). Die Bewerber für die mittelbare Wahl müs-

sen durch das Präsidium oder von mindestens zehn Mitgliedern der Vollver-

sammlung vorgeschlagen werden (§ 16 Abs. 2 WahlO). Die für die unmittelbare

Wahl der Vollversammlungsmitglieder wahlberechtigten Kammerzugehörigen

sind nach ihrer Branchenzugehörigkeit in acht Wahlgruppen eingeteilt. In jeder

Wahlgruppe wird eine in der Wahlordnung festgelegte Anzahl von Mitgliedern

der Vollversammlung gewählt. Für fünf der acht Wahlgruppen werden zudem

drei Wahlbezirke (Stadt Duisburg, Kreis Wesel und Kreis Kleve) gebildet, denen

jeweils eine bestimmte Anzahl von Sitzen zugeordnet ist (§ 7 WahlO).

In der konstituierenden Sitzung der neugewählten Vollversammlung der Beklag-

ten vom 2. Dezember 2009 wurden die Beigeladenen zu 1 bis 5 auf Vorschlag

des Präsidiums mittelbar zu weiteren Mitgliedern der Vollversammlung gewählt.

Der Präsident der Beklagten begründete in der Vollversammlung den Vorschlag

des Präsidiums im Wesentlichen damit, dass es sich bei den Beigeladenen um

namhafte Vertreter ihrer Unternehmen handele und die von ihnen vertretenen

Branchen für den Kammerbezirk von hervorragender Bedeutung seien. Die

Beigeladenen zu 1 bis 5 sind jeweils gesetzliche Vertreter kammerzugehöriger

juristischer Personen, die unterschiedlichen Wahlgruppen zugeordnet sind. So-

weit in ihrer Wahlgruppe Wahlbezirke gebildet sind, entstammt die jeweilige

juristische Person dem Wahlbezirk Stadt Duisburg. Die Beigeladenen zu 1, 2

und 5 waren vor ihrer Hinzuwahl Bewerber in der unmittelbaren Wahl der Mit-

glieder der Vollversammlung. Der Kläger gehört zu einer von den Beigeladenen

nicht vertretenen Wahlgruppe im Wahlbezirk Kleve.

Er hat am 4. Januar 2010 Klage erhoben mit dem Ziel festzustellen, dass die

Hinzuwahl der Beigeladenen zu 1 bis 5 vom 2. Dezember 2009 zur Vollver-

sammlung der Beklagten unwirksam ist. Zur Begründung hat er im Kern vorge-

tragen, die Hinzuwahl der Beigeladenen zu 1 bis 5 verstoße gegen § 5 Abs. 3

Satz 2 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und

Handelskammern (IHKG). Eine mittelbare Wahl sei zwar zulässig, unterliege

aber gesetzlichen Einschränkungen, die die Beklagte missachtet habe. Das

Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Nachdem der Beigeladene zu 1

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nach Erlass dieses Urteils für ein unmittelbar gewähltes Mitglied der Vollver-

sammlung nachgerückt war, haben die Hauptbeteiligten den Rechtsstreit in An-

sehung dieses Beigeladenen in der Hauptsache für erledigt erklärt. Entspre-

chend hat der Kläger im Berufungsverfahren seinen Antrag auf die Feststellung

der Unwirksamkeit der Hinzuwahl der Beigeladenen zu 2 bis 5 beschränkt.

Das Oberverwaltungsgericht hat das Verfahren im Umfang der Teilerledigung

eingestellt und im Übrigen die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat

es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig.

Sie sei jedoch unbegründet. Die nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG vorgesehene Auf-

teilung der Kammerzugehörigen in Wahlgruppen bezwecke eine Zusammen-

setzung der Vollversammlung, die die besondere wirtschaftliche Struktur des

Kammerbezirks möglichst weitgehend widerspiegele. Dieses Ziel lasse sich

durch die Bildung von Wahlgruppen jedoch nie völlig erreichen. Der Wahlord-

nungsgeber sei deshalb nicht gehindert, in Gestalt der Hinzuwahl ein Instru-

ment vorzusehen, das geeignet sei, eine der Zielsetzung des Gesetzes ent-

sprechende Ergänzung der Vollversammlung zu bewirken. Den Industrie- und

Handelskammern komme aufgrund ihrer autonomen Stellung innerhalb des

durch § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG bestimmten rechtlichen Rahmens Gestaltungs-

freiheit zu. Entscheidend könne daher nur sein, dass die Hinzuwahl an der Ver-

folgung des durch § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG vorgegebenen Ziels einer möglichst

repräsentativen Zusammensetzung der Vollversammlung ausgerichtet sei. Eine

Hinzuwahl, die im Einzelfall zu einer Verfälschung des strukturellen Bildes des

Kammerbezirks und insbesondere zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Ver-

schiebung der Gewichte der einzelnen Wahlgruppen führe, verstoße gegen das

Gesetz. Gemessen daran sei nicht ersichtlich, dass die Wahlordnung der Be-

klagten gegen höherrangiges Recht verstoße. Auch die konkrete Hinzuwahl der

Beigeladenen zu 2 bis 5 sei nicht zu beanstanden. Die sie tragende Erwägung,

bei den Vorgeschlagenen handele es sich um führende Repräsentanten der

örtlichen Wirtschaft und die von ihnen vertretenen Unternehmen bzw. Branchen

seien für die Kammerwirtschaft von prägender Bedeutung, überschreite nicht

die durch § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG gezogenen Grenzen.

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Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Revision verweist der Kläger auf

seine Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde. Darin führt er aus: Das

Berufungsgericht habe die Grenzen des der Beklagten durch § 5 Abs. 3 Satz 2

IHKG eingeräumten Entscheidungsrahmens verkannt. Das Bundesverwal-

tungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 3. September 1963 - 1 C

113.61 - (BVerwGE 16, 312) die Zulässigkeit des Wahlgruppenverfahrens und

der mittelbaren Wahl durch Wahlmänner zwar ausdrücklich bestätigt, eine Ko-

optation aber nur anhand objektiver Kriterien für gerechtfertigt gehalten. Sie

müsse der Gewährleistung eines zutreffenden Bildes von der Struktur des

Kammerbezirks und damit der Spiegelbildlichkeit der Vollversammlung dienen.

Zulässig sei nur die Hinzuwahl von Vertretern bedeutsamer Wirtschaftszweige,

die durch die unmittelbare Wahl noch nicht in der Vollversammlung vertreten

seien, nicht hingegen die Hinzuwahl bedeutsamer Personen. Der Wahlvor-

schlag des Präsidiums der Beklagten sei damit begründet worden, dass es sich

um in Fragen der Wirtschaft besonders kompetente Personen handele. Eine

allein auf die Bedeutung der Persönlichkeit gestützte Zuwahl überschreite die

Grenzen des § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG.

Der Beigeladene zu 4 ist mit Ablauf des 31. März 2014 aus der Vollversamm-

lung der Beklagten ausgeschieden. Kläger und Beklagte haben daraufhin den

Rechtsstreit hinsichtlich dieses Beigeladenen übereinstimmend für in der

Hauptsache erledigt erklärt. Die Beklagte hat nach Konstituierung der neu ge-

wählten Vollversammlung am 4. Dezember 2014 auch in Bezug auf die Beige-

ladenen zu 2, 3 und 5 den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt erklärt.

Der Kläger ist dieser Erledigungserklärung entgegengetreten.

Der Kläger beantragt,

die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom

16. März 2011 und des Oberverwaltungsgerichts für das

Land Nordrhein-Westfalen vom 27. Juni 2013 mit Aus-

nahme der Einstellung des Verfahrens in Ansehung des

Beigeladenen zu 1 zu ändern und festzustellen, dass die

Hinzuwahl der Beigeladenen zu 2, 3 und 5 vom 2. Dezem-

ber 2009 zur Vollversammlung der Beklagten unwirksam

gewesen ist.

- 7 -

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das Berufungsurteil und führt ergänzend aus: Die Kooptation

knüpfe an das tragende Prinzip der funktionalen Selbstverwaltung an, den un-

mittelbar Betroffenen und damit besonders Sachkundigen Angelegenheiten zur

eigenständigen Erledigung zu überlassen und damit öffentliche Aufgaben effek-

tiv wahrzunehmen. In der mittelbaren Hinzuwahl zur Verfeinerung der Abbil-

dung der gewerblichen Wirtschaft in der Vollversammlung liege kein Verstoß

gegen das Demokratieprinzip.

Die Beigeladenen stellen keinen Antrag. Der Vertreter des Bundesinteresses

beteiligt sich an dem Verfahren und tritt dem Berufungsurteil bei.

Der Senat konnte trotz Ausbleibens der Beigeladenen verhandeln und ent-

scheiden, da diese ordnungsgemäß geladen und in der Ladung auf die Folgen

ihres Ausbleibens hingewiesen worden sind (§ 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1

Satz 1, § 102 Abs. 2 VwGO).

Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung von § 141 Satz 1 i.V.m. § 125

Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit der Kläger und die

Beklagte den Rechtsstreit bezüglich des Beigeladenen zu 4 übereinstimmend

für in der Hauptsache erledigt erklärt haben. Insoweit sind die Urteile der Vor-

instanzen klarstellend für wirkungslos zu erklären (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m.

§ 269 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 ZPO). Im Übrigen hat die Revision Erfolg. Sie führt

unter Änderung der klageabweisenden Urteile der Vorinstanzen zu der Feststel-

lung, dass die Hinzuwahl der Beigeladenen zu 2, 3 und 5 vom 2. Dezember

2009 zur Vollversammlung der Beklagten unwirksam gewesen ist.

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1. Die Revision ist zulässig. Die Revisionsbegründung genügt den an sie zu

stellenden Anforderungen (§ 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO). Sie enthält einen be-

stimmten Antrag und nimmt zur Begründung der Rechtsverletzung auf das Vor-

bringen der Nichtzulassungsbeschwerde Bezug. Zu den Erfordernissen einer

ordnungsgemäßen Revisionsbegründung gehört eine Sichtung und rechtliche

Durchdringung des Streitstoffes und eine damit verbundene sachliche Aus-

einandersetzung mit den die Entscheidung des Berufungsgerichts tragenden

Gründen, aus der hervorgeht, warum der Revisionskläger diese Begründung

nicht als zutreffend erachtet (BVerwG, Urteil vom 3. März 1998 - 9 C 20.97 -

BVerwGE 106, 202 <203>; Beschluss vom 12. Juni 2006 - 5 C 26.05 - NJW

2006, 3081). Eine Bezugnahme auf Schriftsätze, die im Verfahren wegen der

Nichtzulassung der Revision vorgelegt worden sind, ist als Begründung der zu-

gelassenen Revision nur ausreichend, wenn die Beschwerdeschrift ausnahms-

weise den Anforderungen (auch) an eine Revisionsbegründung genügt

(BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 7 C 44.07 - BVerwGE 131, 11 = juris

Rn. 12). Das ist hier der Fall. Die Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde

enthält eine umfassende kritische Würdigung des Berufungsurteils unter Würdi-

gung seiner materiell-rechtlichen Richtigkeit.

2. Die Revision ist auch begründet. Das Berufungsurteil beruht auf der Verlet-

zung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

a) Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht die Klage als zulässig erachtet.

Sie ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Danach kann

durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechts-

verhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an

der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nicht begehrt werden, so-

weit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen

kann oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Diese Subsidiari-

tätsregelung will eine unnötige Feststellungsklage vermeiden, wenn dem Kläger

eine andere sachnähere oder effektivere Klageart zur Verfügung steht

(BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 - 8 C 21.12 - BVerwGE 148, 146

Rn. 18). Das ist hier nicht der Fall. Das Berufungsgericht ist zutreffend davon

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ausgegangen, dass der Kläger sein Begehren nicht im Wege der Verpflich-

tungsklage hätte verfolgen können. § 15 WahlO sieht nur für die unmittelbare

Wahl der Vollversammlungsmitglieder ein spezielles Wahlprüfungsverfahren

vor. Diese Regelung kann nicht entsprechend auf die mittelbare Hinzuwahl an-

gewandt werden. Deshalb steht dem Kläger die Möglichkeit, nach Abschluss

des Wahlprüfungsverfahrens sein Klageziel mit der Verpflichtungsklage zu ver-

folgen, im Fall der mittelbaren Hinzuwahl nicht zur Verfügung. Ebenso wenig

kann er darauf verwiesen werden, die der Hinzuwahl zugrunde liegenden

Rechtsvorschriften im Wege der Normenkontrolle zur gerichtlichen Überprüfung

zu stellen. Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber hat von der Ermäch-

tigung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO keinen Gebrauch gemacht (Schmidt, in:

Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 47 Rn. 11).

Zwischen dem Kläger und der Beklagten besteht ein feststellungsfähiges

Rechtsverhältnis. Ein solches liegt vor, wenn rechtliche Beziehungen streitig

sind, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-

rechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen zueinander oder

das Verhältnis einer Person zu einer Sache ergeben (stRspr; BVerwG, Urteil

vom 31. August 2011 - 8 C 8.10 - BVerwGE 140, 267 ). Ein feststel-

lungsfähiges Rechtsverhältnis ergibt sich hier aus der Pflichtmitgliedschaft des

Klägers bei der Beklagten (§ 2 IHKG) und dessen damit verbundenem Recht,

die Mitglieder der Vollversammlung zu wählen (§ 5 Abs. 1 IHKG). Es umfasst

auch die zwischen dem Kläger und der Beklagten streitige Frage, ob die Voll-

versammlung rechtmäßig zustande gekommen ist.

Das Berufungsgericht hat ein berechtigtes Interesse des Klägers an der Fest-

stellung der Unwirksamkeit der Hinzuwahl angenommen. Es hat darauf verwie-

sen, dass der Kläger als Pflichtzugehöriger der Beklagten, deren Vollversamm-

lung Beschlüsse verbindlich für alle Kammerzugehörigen trifft, ein schutzwürdi-

ges Interesse an der grundlegenden Klärung der Zulässigkeit der wiederholt

praktizierten Hinzuwahl hat. Dagegen ist nichts zu erinnern. Entgegen der Auf-

fassung der Beklagten besteht das Feststellungsinteresse nach Ablauf der

Wahlperiode am 4. Dezember 2014 fort. Hierfür genügt schon, dass die Pflicht-

mitgliedschaft des Klägers fortbesteht. Im Übrigen kann auch der Inhalt eines

- 10 -

vergangenen Rechtsverhältnisses zum Gegenstand einer Feststellungsklage

gemacht werden, wenn das nicht mehr bestehende Rechtsverhältnis über des-

sen Beendigung hinaus noch anhaltende Wirkungen entfaltet (BVerwG, Urteil

vom 8. Dezember 1995 - 8 C 37.93 - BVerwGE 100, 83 <90>), namentlich

wenn auch in Zukunft die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse

fortbestehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1999 - 2 A 5.98 - Buch-

holz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 8 = juris Rn. 15). Diese Voraussetzungen lie-

gen vor. Die derzeit gültige Wahlordnung der Beklagten vom 26. November

2013 ist hinsichtlich des Wahlmodus in ihrem Kern unverändert geblieben. Die

am 4. Dezember 2014 durchgeführte Kooptation weiterer Vollversammlungs-

mitglieder erfolgte nach denselben Regeln wie die zur Prüfung gestellte Hinzu-

wahl vom 2. Dezember 2009.

Der Kläger ist schließlich entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Eine

Verletzung seiner Mitgliedschaftsrechte sowie des davon umfassten Wahlrechts

zur Vollversammlung der Beklagten erscheint nicht ausgeschlossen. Zu Recht

hat das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang hervorgehoben, dass die

Hinzuwahl der Beigeladenen zu einer Verschiebung zu Lasten der Wahlgruppe

des Klägers geführt hat.

b) Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist die Klage begründet.

Das Berufungsurteil beruht auf einer unzutreffenden Auslegung von § 5 Abs. 3

Satz 2 IHKG.

aa) Ohne Verstoß gegen revisibles Recht geht das Berufungsgericht allerdings

davon aus, dass die in der Wahlordnung der Beklagten vorgesehene Kombina-

tion aus unmittelbarer Gruppenwahl und mittelbarer Hinzuwahl einer begrenz-

ten Anzahl weiterer Mitglieder der Vollversammlung mit höherrangigem Recht in

Einklang steht.

Nach § 5 Abs. 1 IHKG werden die Mitglieder der Vollversammlung von den

Kammerzugehörigen gewählt. Einen bestimmten Wahlmodus sieht das Gesetz

nicht vor. Vielmehr hat der Gesetzgeber gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 IHKG die Re-

gelung des Näheren über die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts

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und die Durchführung der Wahl der Wahlordnung und damit der autonomen

Rechtsetzung der Industrie- und Handelskammer überlassen (BVerwG, Urteil

vom 3. September 1963 - 1 C 113.61 - BVerwGE 16, 312 <316>).

Dagegen bestehen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

Zwar darf sich der Gesetzgeber auch im Rahmen einer zulässigen Autonomie-

gewährung seiner Rechtsetzungsbefugnis nicht völlig entäußern und seinen

Einfluss auf den Inhalt der von den körperschaftlichen Organen zu erlassenden

Normen nicht gänzlich preisgeben; das folgt aus dem Demokratieprinzip des

Art. 20 Abs. 2 GG. Andererseits wurzeln auch die Prinzipien der Selbstverwal-

tung und Autonomie im demokratischen Prinzip (BVerfG, Beschluss vom 9. Mai

1972 - 1 BvR 518/62 und 308/64 - BVerfGE 33, 125 <158 f.>). Demokratisches

Prinzip und Selbstverwaltung stehen unter dem Grundgesetz nicht im Gegen-

satz zueinander (BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002 - 2 BvL 5, 6/98 -

BVerfGE 107, 59 <92>). Der Gesetzgeber hat mit der in § 5 Abs. 1 und 3 Satz 1

IHKG getroffenen Regelung dem Demokratiegebot einerseits und dem Prinzip

der Selbstverwaltung andererseits Rechnung getragen. Er hat sich auf die Re-

gelung der Grundzüge der Wahl beschränkt und auf weitergehende Vorgaben

für das Wahlsystem verzichtet. Vor dem Hintergrund historisch tradierter unter-

schiedlicher Wahlsysteme (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1980 - 5 C 2.79 -

Buchholz 451.09 IHKG Nr. 7) und in Kenntnis des langjährig praktizierten kom-

binierten Wahlsystems von unmittelbarer Wahl und mittelbarer Hinzuwahl hat

der Gesetzgeber auch bei der Änderung des IHK-Gesetzes durch Art. 7 des

Zweiten Gesetzes zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der

mittelständischen Wirtschaft vom 7. September 2007 (BGBl. I S. 2246) keinen

Anlass gesehen, die gesetzliche Regelung im Hinblick auf das Wahlsystem zu

präzisieren.

bb) Die Wahlordnung der Beklagten steht jedoch mit § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG

nicht in Einklang.

(1) Entscheidet sich der Satzungsgeber für ein kombiniertes Wahlsystem von

unmittelbar gewählten und mittelbar hinzugewählten Mitgliedern der Vollver-

sammlung, so ist die Zuordnung der Sitze in der Vollversammlung zu den

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Wahlgruppen unter Einschluss der mittelbar hinzugewählten Mitglieder vorzu-

nehmen.

§ 5 Abs. 3 Satz 1 IHKG sieht vor, dass die Wahlordnung das Nähere über die

Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts, über die Durchführung der

Wahl sowie über Dauer und vorzeitige Beendigung der Mitgliedschaft zur Voll-

versammlung regelt. Die Wahlordnung muss nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG Be-

stimmungen über die Aufteilung der Kammerzugehörigen in besondere Wahl-

gruppen sowie die Zahl der diesen zugeordneten Sitze in der Vollversammlung

enthalten und dabei die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks

sowie die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen berücksichti-

gen. Damit fordert § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG in der Wahlordnung Bestimmungen

über die Zahl der den einzelnen Wahlgruppen zugeordneten Sitze unter Ein-

schluss auch der mittelbar hinzugewählten Mitglieder der Vollversammlung.

Für diese Auslegung spricht bereits der Wortlaut der Vorschrift. Der Normtext

des § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG nimmt für die Zuordnung der Sitze in der Vollver-

sammlung zu den Wahlgruppen keine Differenzierung zwischen den unmittelbar

und den mittelbar gewählten Mitgliedern vor; er beschränkt die Zuordnung mit-

hin nicht auf die unmittelbar gewählten Vollversammlungsmitglieder. Das ent-

spricht auch dem Zweck der Vorschrift. Die zwingend vorgesehene Einteilung

der Kammerzugehörigen in Wahlgruppen dient dazu, eine Zusammensetzung

der Vollversammlung zu erreichen, die die wirtschaftliche Struktur des Kam-

merbezirks möglichst weitgehend widerspiegelt (BVerwG, Urteil vom 3. Sep-

tember 1963 - 1 C 113.61 - BVerwGE 16, 312 <317>). Dabei hat der Gesetzge-

ber dem Ziel der sog. Spiegelbildlichkeit der Vollversammlung Vorrang vor dem

Grundsatz der Gleichheit der Wahl eingeräumt. Denn die Gruppenwahl bedeu-

tet eine Abkehr von dem Grundsatz der Erfolgswertgleichheit der Stimmen und

beschränkt sie auf die jeweilige Wahlgruppe. Schließlich legt auch die Geset-

zeshistorie eine enge Auslegung des § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG nahe. Durch Art. 7

des Zweiten Gesetzes zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in

der mittelständischen Wirtschaft vom 7. September 2007 (BGBl. I S. 2246) hat

der Gesetzgeber § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG um die bis dahin nicht geregelte Zu-

ordnung von Sitzen in der Vollversammlung zu den Wahlgruppen ergänzt. Er

- 13 -

hat damit die Vorgaben für die Wahlordnung präzisiert, den Grundsatz der

Gruppenrepräsentation gestärkt und den Zweck der Vorschrift, eine Vertretung

der unterschiedlichen Gewerbegruppen nach ihrer Bedeutung für die Wirtschaft

des Kammerbezirks in der Vollversammlung sicherzustellen, bekräftigt (BR-Drs.

68/07 S. 82).

(2) Diesen Anforderungen wird die Wahlordnung der Beklagten nicht gerecht.

§ 7 Abs. 2 WahlO in der hier maßgeblichen Fassung teilt zwar die Kammerzu-

gehörigen zum Zweck der Wahl in acht Wahlgruppen ein. § 7 Abs. 3 WahlO

ordnet aber den einzelnen Wahlgruppen jeweils nur eine bestimmte Anzahl der

unmittelbar gewählten Mitglieder der Vollversammlung zu und lässt die mittelbar

hinzugewählten Mitglieder außer Betracht. Danach erweist sich die angegriffene

Hinzuwahl der Beigeladenen zu 2, 3 und 5 bereits deshalb als unwirksam, weil

sie auf einer mit § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG unvereinbaren Wahlordnung beruht.

(3) Aus dem dargelegten Gesetzeszweck des § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG folgt im

Übrigen, dass auch eine Kooptation von Mitgliedern der Vollversammlung allein

aus Gründen, die in der Person der mittelbar Hinzugewählten liegen, wie etwa

deren Reputation oder ihre Tätigkeit für ein besonders renommiertes Unter-

nehmen, mit § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG nicht vereinbar wäre. Inwieweit die hier zu

überprüfende Hinzuwahl auch deshalb zu beanstanden ist, bedarf wegen der

festgestellten Rechtswidrigkeit der Wahlordnung keiner Entscheidung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 Satz 1, § 162

Abs. 3 VwGO.

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Dr. Deiseroth

Dr. Held-Daab

Hoock

Dr. Rublack

- 14 -

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €

festgesetzt.

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Dr. Deiseroth

Dr. Held-Daab

Hoock

Dr. Rublack